IX.1.1.3.Informes Detallados de las Auditorías de Desempeño

IX.1.1.3.1.Evaluación del Programa de Jornaleros Agrícolas

 

Objetivo

Evaluar el desempeño de la SEDESOL en el PRONJAG durante el periodo de 1998 a 2000, en términos de la congruencia de los objetivos con las prioridades del marco sectorial de mediano plazo; la eficacia con que se cumplieron las metas anuales y de mediano plazo para atender a la población jornalera agrícola; el impacto social del programa en las condiciones de vida y de trabajo de los jornaleros agrícolas; y la eficiencia con que se aplicaron los recursos presupuestarios asignados para el efecto.

 

Criterios de Selección

El programa fue seleccionado para su revisión porque con su evaluación se inician las auditorías a los programas para trabajadores migrantes y sus familias; porque el programa forma parte del conjunto de proyectos que el gobierno federal ha dispuesto llevar a cabo a fin de combatir la creciente pobreza en el país, mediante una estrategia integral que proporciona servicios de vivienda, salud, alimentación y educación; y porque el gasto fue inferior 20% a lo presupuestado en 2000.

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000, el Gobierno Federal se propuso  beneficiara a los grupos sociales migratorios con mayores desventajas en su desarrollo y sus niveles de bienestar social. Por tal motivo, impulsó programas de apoyo a la población migratoria para que cuente con mejores oportunidades de empleo y elevar así su nivel de vida, evitando la salida de sus lugares de origen.

 

Antecedentes

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000 se indica que los jornaleros agrícolas migrantes constituyen uno de los sectores de la población rural más marginados y vulnerables dentro del complejo proceso de reestructuración del agro mexicano, debido a la desigual distribución de los recursos naturales, infraestructura y capital agrícolas, aunada a la paulatina quiebra de las economías campesinas, lo cual ha originado un doble impacto en la conformación y dinámica de los mercados de trabajo en el campo, ya que los trabajadores están dejando de ser productores directos de subsistencia para transformarse en trabajadores asalariados, y se constituyen en un factor de desarrollo en mercados de trabajo geográficamente distantes de sus lugares de origen.

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo 2000, en ese año existían 3,160,831 jornaleros agrícolas en el país, de los cuales 1,012,800 (32.1%) eran migrantes[1] y 2,148,031 (67.9%) asentados.

Por rangos de edad y género, en 2000 los jornaleros agrícolas estaban constituidos principalmente por hombres jóvenes y adultos de entre 15 y 54 años de edad y, en menor medida, por niños, mujeres y adultos mayores de 55 años de edad. En el cuadro y la gráfica siguientes se presenta la composición de la población jornalera agrícola.

 

COMPOSICIÓN DE LOS  JORNALEROS AGRÍCOLAS, 2000

 

Concepto

 

Hombres

 

Mujeres

 

Total

 

%

 

 

Niños (12-14)

 

130,932

 

 

   37,861

 

 

 

   168,793

 

 

 

    5.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jóvenes (15-24)

897,708

 

175,189

 

1’072,897

 

  33.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Adultos (25-54)

1’335,513

 

231,581

 

1’567,094

 

  49.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mayores de 55 años

318,118

 

   33,928

 

   352,046

 

  11.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total

2’682,271

 

478,559

 

3,160,830

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

%

84.9

 

       15.1

 

       100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:         Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de la Encuesta Nacional de Empleo 2000, aplicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS).

 

 CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN JORNALERA EN 2000

 

 

FUENTE:     Elaborada por la Auditoría Superior de la Federación con base a la información proporcionada por el PRONJAG.

 

De acuerdo con las Reglas de Operación del PRONJAG publicadas por la SEDESOL en el DOF el 15 de febrero de 2000, la población jornalera agrícola se clasifica en migrantes, locales o asentados. Los migrantes se integran por dos grupos: los "pendulares", que salen periódicamente de sus lugares de origen durante lapsos de 4 a 6 meses y que al término de la temporada agrícola regresan a sus comunidades, y los "golondrinos", que recorren diversas zonas de trabajo durante todo el año, enlazando empleos en diferentes tipos de cultivo. Los locales son aquellos que habitan relativamente cerca de los campos agrícolas, lo cual les permite trabajar y regresar a sus hogares diariamente. Los asentados son migrantes que arriban a los estados de atracción y se establecen permanentemente en zonas colindantes a los campos de trabajo, generalmente invadiendo o comprando terrenos para sus viviendas.

En las Reglas de Operación del programa se identifican seis diferentes rutas de los jornaleros agrícolas: del Pacífico, del Golfo, del Sureste, del Pacífico-Centro, del Centro-Norte y del Centro de México, como se observa en la gráfica siguiente.



 


MIGRACIÓN RURAL TEMPORAL

 

Fuente:       Mapa elaborado por la ASF con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG en la Encuesta a Jornaleros Agrícolas PRONJAG-SEDESOL, 1998-2000.

 

De acuerdo con  la movilidad de los trabajadores migrantes y el tipo de productores, en dicho documento se divide al país en tres grandes zonas: de expulsión, situadas en los lugares de origen de los trabajadores migrantes, como son los estados de Guerrero y Oaxaca; intermedias, constituidas por las regiones que ofrecen empleo temporal cerca de los lugares de origen de los jornaleros, donde coexisten zonas de atracción y expulsión, como en Veracruz, Puebla, Hidalgo y San Luis Potosí; y de atracción, que comprenden los estados de Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa, donde los trabajadores buscan contratarse por temporadas prolongadas, generalmente en grandes propiedades agroindustriales orientadas en su mayoría a los mercados exteriores.

Conforme al diagnóstico situacional de los jornaleros agrícolas realizado por el PRONJAG en materia de empleo, capacitación y productividad, los bajos salarios y el alto costo de la vida han obligado a los jornaleros a incorporar cada vez a un mayor número de  miembros de su familia al trabajo asalariado, particularmente a los niños que empiezan a laborar desde los siete u ocho años con jornadas iguales a las de los adultos y cuyo salario representa, en promedio, la tercera parte del ingreso familiar. El salario promedio diario que gana un jornalero agrícola indígena es 20% inferior al que obtiene un jornalero agrícola mestizo; en el caso de la labor a destajo los trabajadores agrícolas están expuestos a jornadas que rebasan las ocho horas que establece  la Ley Federal del Trabajo y, en su mayoría, no tienen seguridad en el empleo y se encuentran sujetos al trabajo eventual y al desempleo, con regularidad son contratados de manera verbal, sin que se les garanticen las prestaciones que por ley corresponden a todo trabajador. Cuando el patrón suscribe un contrato, lo hace mediante algún sindicato que opera en la zona, al margen de cualquier intervención del propio trabajador.

Las mujeres, por su parte, dividen sus actividades entre la atención a su casa  y la labor en el campo; además, se ven en la necesidad de trabajar hasta el último día de gestación y después del parto regresan en el menor tiempo posible, a menudo llevando consigo al recién nacido que, por su parte, también padece extremas penalidades en los campos de cultivo. Por otra parte, al jornalero agrícola por lo general no se le proporciona equipo adecuado, ni capacitación especial para manejar agroquímicos, y las inclemencias del tiempo y las cargas de trabajo le ocasionan frecuentemente deshidratación, insolación, golpes y mutilaciones.

En Materia de Vivienda y Saneamiento Ambiental, el diagnóstico señala que en la mayoría de los campos agrícolas se presenta el hacinamiento en viviendas inadecuadas; hay escasez de agua para el consumo humano, todavía se registran casos de jornaleros que la toman de los canales de riego, a menudo contaminados con agroquímicos o bien de depósitos improvisados que no cuentan con sistemas de potabilización, y la dispersión de la basura y la contaminación derivada de las aguas residuales contribuyen a generar un medio ambiente insalubre para el trabajador.

En materia de salud, los resultados de la Encuesta Nacional de Jornaleros Migrantes[2] 1998 revelan que 71.3% de la población jornalera indígena es atendida por el Sistema Nacional de Salud; las enfermedades que padecen los jornaleros son aquellas que se encuentran asociadas a la pobreza y a la poca seguridad en el trabajo, y las más recurrentes son las infecciones agudas de las vías respiratorias, así como las enfermedades gastrointestinales, las dermatopatías, las intoxicaciones, la avitaminosis y la desnutrición; muchos infantes no logran recibir sus dosis de vacunación completas por la constante migración  de  sus  familias;  53.1%  de las mujeres indígenas embarazadas carece de algún control médico y, en el caso de las mestizas, hasta el 35.0%. La población jornalera también presenta marcados niveles de desnutrición, alimentación inadecuada y acceso limitado a los productos alimenticios básicos.

En el Programa de Desarrollo Educativo de 1995 a 2000 se reconoce la dificultad de proporcionar servicios educativos a la población migrante, debido principalmente a la diversidad y el carácter estacional de los patrones migratorios, el ausentismo escolar por grandes periodos de tiempo, y las precarias condiciones de vida de los jornaleros agrícolas y sus familias en los centros de trabajo temporal. La movilidad de los niños afecta significativamente su aprovechamiento escolar, debido a que constantemente abandonan sus estudios  durante algunos meses en sus comunidades de origen y a su regreso les es difícil integrarse exitosamente con sus compañeros de clase.

En materia de procuración de justicia, la problemática consiste en que durante el tránsito migratorio, principalmente en el caso de los indígenas, se presentan muchos casos de violación a los derechos de los jornaleros y sus familias; y la carencia de actas de nacimiento, que los acredite como ciudadanos mexicanos, propicia que con frecuencia se les niegue el acceso a determinados servicios públicos, haciéndoles más susceptibles a los abusos y despojos, situación que se agrava por el desconocimiento que tienen los jornaleros de sus derechos civiles y de las instancias a las que pueden acudir para su defensa.

Para atender la compleja problemática de los jornaleros agrícolas, en el PND y en el Programa para Superar la Pobreza (PROSUPO) 1995-2000 se estableció el compromiso gubernamental de impulsar los sistemas de coordinación interinstitucional que garanticen respuestas acordes y oportunas a las necesidades de esa población, y de promover esquemas de descentralización que permitan mayor capacidad de respuesta a los problemas propios de cada región. Para cumplir ese compromiso se impulsaría el desarrollo de proyectos que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de los jornaleros agrícolas, así como de programas de educación y de capacitación para el trabajo que, considerando el carácter migrante del jornalero no interfieran con la formación de sus hijos y les proporcionen los apoyos para incrementar su productividad; además, se  fomentaría la organización social como base para la detección de necesidades y demandas, y se estimularía su colaboración para evaluar los resultados de las acciones que se emprendan en su favor.

Para el efecto, en 1990 se creó el Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (PRONJAG), con el propósito de contribuir a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera agrícola, mediante la promoción de una atención integral y oportuna de sus necesidades básicas a través de procesos de coordinación institucional con los tres niveles de gobierno y de concertación social con los productores, los organismos sociales y los mismos beneficiarios.

De acuerdo con la información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG, en el periodo de 1991 a 2000 la cobertura de la población objetivo del programa creció a una tasa promedio anual de 34.6%, al pasar de 51,812 jornaleros atendidos en 1991, a 753,285 en 2000.

Asimismo, la presencia del programa se extendió en el ámbito geográfico, ya que la cobertura de los municipios aumentó de 11 en 1991 a 265 en 2000, lo cual significa una tasa media anual de crecimiento de 42.4%, 7.5 puntos porcentuales más que el crecimiento que registró la cobertura de atención de la población jornalera en igual periodo. En las dos gráficas siguientes se observa dicho comportamiento:




Conforme a las Reglas de Operación del PRONJAG vigentes en 2000, para la consecución del objetivo de atender a la población jornalera agrícola del país se establecieron seis líneas de acción, como son Vivienda y Saneamiento Ambiental; Salud y Seguridad Social; Alimentación y Abasto; Educación, Cultura y Recreación; Empleo, Capacitación y Productividad; y Procuración de Justicia, para el efecto, las acciones correspondientes deben promoverse, en primera instancia, ante los productores agrícolas y las autoridades federales, estatales y municipales, como responsables de su ejecución.

En materia de Vivienda y Saneamiento Ambiental, el programa debe orientar esfuerzos para que los jornaleros migrantes cuenten con un espacio que les proporcione la protección, privacidad y comodidad que requieren, así como servicios de infraestructura sanitaria y condiciones de higiene y ambientales adecuados. En este sentido, el Programa debe promover ante los productores la construcción y/o rehabilitación de albergues o alojamientos, con piso, techos, muros y módulos de servicios sanitarios, bajo la supervisión de las autoridades locales.

En cuanto a Salud y Seguridad Social, el programa debe contribuir a la prevención de enfermedades y a una mejor atención médica para el jornalero y su familia, así como facilitar su acceso a todos los servicios de seguridad social en su calidad de trabajador asalariado, mediante el apoyo a proyectos de construcción, rehabilitación y equipamiento de consultorios médicos, dispensarios o casas de salud en albergues y/o asentamientos de jornaleros, con la aportación económica de los productores. Mientras que las autoridades estatales y municipales deben crear instituciones de salud y dotarlas de personal médico para su operación en las zonas aledañas a los campos de trabajo.

En Alimentación y Abasto, el PRONJAG debe promover el mejoramiento de los niveles nutricionales de la familia jornalera, a través del acceso oportuno y barato a los alimentos, el suministro de raciones y suplementos alimenticios a los menores de edad y de despensas a madres gestantes, personas de la tercera edad y jornaleros durante el proceso de migración con la participación de DICONSA, S.A. de C. V. y LICONSA, S.A. de C. V., así como apoyar la construcción, rehabilitación y equipamiento de los comedores y tiendas, con el apoyo de los productores locales.

En cuanto a Educación, Cultura y Recreación, se planteó acercar los diferentes servicios educativos a la población jornalera y orientar el desarrollo de los proyectos específicos; fortalecer, preservar y difundir la expresión de la cultura de los grupos migrantes mediante el apoyo de la construcción, rehabilitación y equipamiento de guarderías y aulas educativas, siempre que las instituciones competentes aseguren la prestación del servicio y exista la aportación económica del empleador; y el otorgamiento de becas a los menores de edad, promoviendo su asistencia regular a los planteles escolares y desincentivar la incorporación temprana de los niños al trabajo.

En lo que concierne al Empleo, Capacitación para el Trabajo y Productividad, se estableció que el PRONJAG debe promover que se brinde al jornalero capacitación y asistencia técnica para que eleve sus niveles de productividad, a efecto de mejorar sus habilidades y posibilitar su acceso a empleos mejor remunerados; todo ello con el apoyo de las instituciones competentes y la aportación económica de los productores agrícolas.

En materia de Procuración de Justicia, el programa debe promover y apoyar el reconocimiento pleno de los derechos y obligaciones que como mexicanos y trabajadores tienen los jornaleros agrícolas, mediante la capacitación y difusión de sus derechos civiles, penales, agrarios y laborales. Otro aspecto importante es la protección del jornalero y su familia durante el tránsito migratorio a través de la regulación y tramitación de documentos de identidad, en coordinación con las instituciones responsables. Estas acciones deben promoverse, en primera instancia, ante los productores y las autoridades federales, estatales y municipales, como responsables de esas acciones.

De acuerdo con las Reglas de Operación de 2000 del PRONJAG, del presupuesto anual aprobado en ese año el 25.0% se destinaría a promover las acciones de vivienda y saneamiento ambiental; el 20.0%, a salud y seguridad social; 20.0%, a alimentación y abasto; el 25.0%, a educación, cultura y recreación; y el 10.0%, a desarrollo productivo para promover el empleo, la capacitación y la productividad.

Según esas mismas reglas, para ser beneficiario del programa se requiere ser jornalero agrícola y formar parte de un núcleo familiar rural, cuyo jefe de familia sea un asalariado o que el monto básico del ingreso familiar provenga predominantemente de la venta de la fuerza de trabajo de sus integrantes en esta actividad y que vivan en zonas de alta marginación.

 

Alcance

La auditoría comprendió la evaluación de los resultados obtenidos por la SEDESOL durante el periodo de 1998 a 2000 en la operación del PRONJAG, que en 2000 se registró en la actividad institucional 210 "Promover el Desarrollo en Localidades y Grupos Marginados", proyecto I055 "Brindar atención integral a jornaleros agrícolas". Los trabajos de auditoría se realizaron tanto en las oficinas centrales del PRONJAG, para conocer el comportamiento nacional del programa, como en localidades seleccionadas de Sinaloa y Guerrero, donde se efectuaron pruebas de auditoría en campamentos de trabajadores migrantes.

Asimismo, con el apoyo de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la Auditoría Superior de la Federación llevó a cabo el levantamiento de una encuesta de opinión entre los beneficiarios del Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas PRONJAG en los estados de Sinaloa y Guerrero. Para tal efecto se aplicaron 1,121 cuestionarios en ambas entidades federativas, 456 a jornaleros agrícolas migrantes en Sinaloa, 214 a migrantes originarios de Guerrero en los campos de Sinaloa, 108 a jornaleros asentados y locales de Sinaloa y 343 a una población de Guerrero. En todos los casos los cuestionarios se aplicaron a jefes de familia y se visitaron ocho campos de trabajo y dos localidades en los municipios de Culiacán y El Rosario, en Sinaloa; mientras que en Guerrero se visitaron cinco localidades y una unidad de servicios integrados en los municipios de Tixtla y Chilapa.


Las localidades seleccionadas de ambos estados fueron elegidas mediante técnicas de muestreo estadístico, con un nivel de confianza de 95.0%.[3]

La auditoría comprendió los resultados obtenidos por el PRONJAG, en términos de la congruencia del objetivo del programa con la problemática que enfrentan los jornaleros agrícolas, las prioridades establecidas en el marco de planeación sectorial y las líneas de acción instrumentadas para su cumplimiento; la eficacia en el cumplimiento de las metas de mediano plazo para atender a la población jornalera agrícola y los proyectos del programa; el impacto social del programa en las condiciones de vida y de trabajo de los jornaleros agrícolas y la eficiencia con que se aplicaron los recursos presupuestarios para el efecto.

 

Áreas Revisadas

Los trabajos de auditoría se efectuaron en las direcciones de Investigación y Promoción Social, de Coordinación Institucional, de Planeación, y de Recursos Humanos del PRONJAG; en la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto de la SEDESOL; y en la Coordinación Estatal del PRONJAG en Sinaloa.

 

Resultado

Congruencia del Objetivo del PRONJAG con las Prioridades Establecidas en el Marco de Planeación Sectorial, las Líneas de Acción y los Proyectos Propuestos para la Atención a los Jornaleros Agrícolas

El Programa con Jornaleros Agrícolas nace e inicia su operación con base en un discurso presidencial referido a la necesidad de apoyar a los trabajadores agrícolas que se encontraban en condiciones de pobreza extrema,[4] sin que se emitiera un decreto para crear a la Coordinación General del Programa, que es el órgano técnico de la SEDESOL responsable de operar el programa.

La Coordinación General del Programa con Jornaleros Agrícolas estuvo durante 2000, adscrita informalmente a la Dirección General de Planeación de la Subsecretaría de Desarrollo Regional de la SEDESOL, debido a que dicha coordinación no se incluyó en la estructura orgánica que establece el Reglamento Interior de esa Secretaría, publicado en el DOF el 26 de diciembre de 1995, ello ocasionó que la Coordinación del PRONJAG no contara con la personalidad jurídica ni con las atribuciones que requería para poder convocar formalmente a las dependencias y entidades de los tres niveles de gobierno, así como a los productores agrícolas para que apoyen las acciones del programa.

Debido a esto, su actuación quedó supeditada a la interlocución de las delegaciones estatales de la SEDESOL que, conforme al citado reglamento, sí cuentan con las atribuciones para suscribir los Convenios de Desarrollo Social, con los gobiernos estatales y los acuerdos de concertación con los productores agrícolas y el sector social, en representación de la SEDESOL.

Al respecto, la Coordinación General proporcionó a esta Entidad de Fiscalización Superior copia de la estructura de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano dictaminada y autorizada por el Oficial Mayor de la SEDESOL con vigencia en la estructura básica a partir de septiembre de 2001 y en la estructura no básica a partir de noviembre del mismo año. De dicha Dirección General depende la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas, cuyas funciones se establecen en el artículo 22 del Reglamento Interior de la SEDESOL publicado en el DOF de 13 de septiembre de 2001.

 

Resultado

El objetivo general del PRONJAG, de contribuir a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera agrícola con la participación de las instituciones de los tres niveles de gobierno y el apoyo de  los productores agrícolas y organismos sociales, es congruente con la problemática que enfrentan los jornaleros agrícolas, ya que por una parte se  procura que las instituciones públicas atiendan a la población jornalera en las localidades donde residen y, por otra, se fomenta que los productores que contratan a esa población cumplan gradualmente con sus obligaciones laborales de proporcionar habitaciones cómodas e higiénicas, espacios educativos, servicios de salud y capacitación para el trabajo.

Las carencias que enfrentan los jornaleros locales y asentados en localidades de alta y muy alta marginación obedecen a la falta de infraestructura de los servicios básicos (agua potable, drenaje, luz, etc.), educativos y de salud, dada la dispersión  geográfica de  sus hogares o la precariedad e improvisación de sus asentamientos en las regiones donde trabajan; en tanto que las de  los jornaleros migrantes se explican porque en los centros de trabajo la mayoría de los productores agrícolas no cumplen cabalmente con las obligaciones laborales que establecen, tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [5]como la Ley Federal del Trabajo, lo cual se agrava por la escasa presencia  institucional que no llega a los albergues o campamentos donde se encuentra la población jornalera, por la insuficiencia de personal de vigilancia y supervisión.

 

Resultado

El objetivo general del PRONJAG es congruente también con los objetivos de propiciar la igualdad de oportunidades y condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución Política, y de elevar los niveles  de bienestar y calidad de vida de los mexicanos conforme a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000.

De igual forma, el objetivo general del PRONJAG es consistente con los objetivos específicos y las directrices generales establecidos en las Reglas de Operación del Programa vigente para 2000, ya que en ellos se definen, entre otros propósitos, la participación de las dependencias de los tres niveles de gobierno y la concurrencia, tanto  de los productores agrícolas, como de los propios jornaleros en la ejecución de las acciones. En el cuadro siguiente se muestra la correspondencia entre los objetivos específicos del programa y las directrices generales respectivas:

 

CONGRUENCIA ENTRE LOS OBJETIVOS  ESPECÍFICOS Y LAS DIRECTRICES GENERALES

DEL PRONJAG EN 2000

Objetivos específicos

Directrices generales de operación

 

 

 

 

Convocar y acompañar a los agentes institucionales, sociales y privados, relacionados con la problemática jornalera, en la construcción de un piso mínimo de bienestar social de carácter integral.

 

Promover la atención en los programas y proyectos definidos, en primera instancia por parte de dependencias competentes de los tres niveles de gobierno. En todos los apoyos que otorgue el programa se deberá promover primero la participación corresponsable de las dependencias de los tres niveles de gobierno.

 

Sustentar la operación del programa en procesos de investigación de todos los ámbitos que inciden en la problemática jornalera, que permitan proponer programas y proyectos de alto impacto para la población beneficiaria.

 

Privilegiar el método de la promoción social, como eje articulador de las acciones que emprenda el programa.

 

 

 

 

 

Impulsar la organización social de los jornaleros agrícolas como base para la detección de sus necesidades y demandas, en la ejecución de acciones y en la evaluación de resultados, a fin de construir e impulsar procesos participativos, corresponsables y autogestivos.

 

Impulsar la participación organizada y corresponsable de los jornaleros agrícolas en las acciones que se propongan en su beneficio, como una condición para trabajar conjuntamente y al mismo tiempo, con el fin último de convertirse en estructuras autogestivas de sus demandas.

 

En las zonas de expulsión se fomentará el desarrollo de formas e instrumentos de recuperación de la inversión, bajo esquemas que las propias comunidades y grupos jornaleros acuerden, en los proyectos de bienestar social y los productivos, a fin de garantizar su autosuficiencia operativa y financiera, y la posibilidad de conformar fondos comunitarios para la atención de otras demandas y proyectos que tiendan al fomento del empleo y la generación de fuentes alternativas de ingreso.

 

 

 

 

 

Incorporar corresponsablemente a los productores agrícolas en la ejecución de acciones que mejoren sustantivamente sus condiciones de vida y laborales, y avanzar en el diseño de nuevas formas jurídicas y de contratación.

 

Involucrar en las acciones de beneficio de la población jornalera a los productores agrícolas y a las agroindustrias demandantes de esta fuerza de trabajo. La participación corresponsable de estos sectores es fundamental para mejorar significativamente las condiciones de vida y trabajo del jornalero.

 

Promover ante los productores agrícolas y sus organizaciones la creación de un fondo de recuperación a partir de la aportación de recursos que se otorguen para los proyectos, con la finalidad que las propias organizaciones tengan capacidad financiera para mejorar la infraestructura y servicios básicos necesarios para que la población jornalera acceda a mejores condiciones de vida.

 

 

 

 

Coordinar la participación interinstitucional en proyectos que sean social y económicamente viables y permitan la formación de recursos humanos capacitados, la generación adicional de empleo, el incremento de los ingresos y, en consecuencia, que coadyuven tanto al arraigo de la población jornalera en su comunidades como al mejoramiento de las condiciones generales de migración y de trabajo de quienes tengan que dejar sus lugares de origen para migrar.

 

En todos los apoyos que otorgue el programa se deberá promover la incorporación corresponsable de las dependencias de los tres niveles de gobierno, como primera instancia para el desarrollo de los proyectos diseñados para atender a la población jornalera.

 

FUENTE: Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en las Reglas de Operación del PRONJAG 2000.

  

Como puede apreciarse, las directrices generales revelan también el propósito de promover la coordinación, la complementariedad y la vinculación de las acciones y recursos inter e intrasectoriales de los tres niveles de gobierno para potenciar la cobertura de atención del programa y, con ello, dar cumplimento de las disposiciones que se establecen en los capítulos quinto y sexto de la Ley de Planeación, en materia de coordinación, concertación e inducción.

Por otra parte, en las Reglas de Operación de 2000 del PRONJAG se establecieron seis líneas de acción, como son Vivienda y Saneamiento Ambiental; Educación, Cultura y Recreación; Salud y Seguridad Social; Alimentación y Abasto; Empleo, Capacitación y Productividad, y Procuración de Justicia. En dichas líneas de acción la Coordinación General del programa se propuso realizar proyectos de inversión para atender las necesidades de infraestructura de los jornaleros con la participación de los tres niveles de gobierno, lo cual también es congruente con los objetivos y directrices del PRONJAG.

 

Resultado

Cobertura de atención de los jornaleros agrícolas

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del PRONJAG tuvo un desempeño satisfactorio en el cumplimiento de las metas de mediano plazo relativas a atender a los jornaleros agrícolas, ya que lo hizo con una eficacia de entre 115.5 y 125.6%, como se observa en el cuadro siguiente.

 

 

 EFICACIA EN LA COBERTURA DE LA POBLACIÓN OBJETIVO

Y LAS METAS DE MEDIANO PLAZO DEL PRONJAG

(Miles de jornaleros)

 

Concepto

1998

 

(1)

1999

 

(2)

2000

 

(3)

Variación 

%

((3)/(1)

 

 

(4)

 

Población Objetivo

 

3,264.3

 

3,457.3

 

3,160.8

 

(3.2)

 

 

Compromiso gubernamental de mediano plazo

600.0

600.0

600.0

0.0

 

 

 

 

 

 

 

Metas anuales del programa

657.4

756.3

753.3

14.6

 

 

 

 

 

 

 

Población  jornalera atendida

693.0

771.4

753.3

8.7

 

Eficacia en la cobertura de la población objetivo %

21.2

22.3

23.8

2.6

1/

Eficacia en el cumplimiento del compromiso gubernamental de mediano plazo %

115.5

128.6

125.6

10.1

1/

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en datos de la Encuesta Nacional de Empleo 1998-2000 e información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

1/

Variación en puntos porcentuales.

 

Sin embargo, respecto de la cobertura de la población objetivo, el PRONJAG operó durante el periodo 1998-2000 con una eficacia promedio de 22.4%, pero con  una tendencia ascendente, ya que en ese trienio aumentó 8.7% el número de jornaleros  atendidos. Esta situación se debió por una parte a que en el periodo se amplió la cobertura del programa de 248 municipios en 1998 a 265 en 2000 y se incrementó su presencia institucional de 14 a 15 entidades federativas en ese mismo lapso[6] y, por otra, a que el universo de jornaleros agrícolas descendió 3.2%. En la gráfica siguiente se presenta la evolución de la cobertura de atención de la población objetivo y el cumplimiento de las metas de mediano plazo del PRONJAG.

COBERTURA DE ATENCIÓN DE LOS JORNALEROS AGRÍCOLAS, 1998-2000

FUENTE:     Gráfica elaborada por la Auditoría Superior de la Federación, con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

 

Al comparar las metas de mediano plazo y los resultados alcanzados anualmente por el PRONJAG con el reto central establecido en el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000,  de ampliar la cobertura territorial del programa a la totalidad de las entidades federativas en donde la presencia de los jornaleros es notable, así como de cubrir en el mediano plazo al 100% de las zonas agrícolas altamente demandantes de jornaleros, y de dar atención al 80% de las comunidades que registran un elevado nivel de expulsión de trabajadores, se observa que no se cumplió el compromiso gubernamental, ya que la programación anual se ajustó al comportamiento histórico del programa, debido a la insuficiencia de los recursos presupuestarios asignados.

 

Observación 

La Secretaría de Desarrollo Social estableció en el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000 metas de mediano plazo de atención a la población jornalera agrícola; sin embargo, estas metas no consideran la población objetivo de las 32 entidades federativas, por lo que no son congruentes con el objetivo sectorial de extender la cobertura geográfica del Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas a todas las entidades federativas que concentran el mayor número de trabajadores de este tipo.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-001      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social incluya en sus Programas Operativos Anuales las metas anualizadas de la población jornalera por atender en el mediano plazo que incorporen al Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas a todas las entidades federativas que concentran el mayor número de trabajadores de este tipo, a efecto de que haya consistencia entre sus acciones y el marco de planeación correspondiente, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

La Coordinación General del Programa con Jornaleros Agrícolas no cuenta con los registros estadísticos que permitan identificar a los jornaleros pendulares y golondrinos dentro de los migrantes, ni distinguir a los locales de los asentados. Respecto de los primeros, la coordinación explicó que ello se debe a que no está en posibilidad de dar seguimiento individual a los jornaleros migrantes para poder determinar si son pendulares o golondrinos; mientras que en los segundos, obedece a  que no dispone de información sobre el lugar de nacimiento de los trabajadores que atiende el programa. Los registros con que cuenta la coordinación sólo permiten clasificar a los jornaleros que laboran en las unidades de trabajo donde opera el programa en migrantes y asentados

 

Observación 

La Coordinación General del Programa con Jornaleros Agrícolas carece de registros estadísticos de los jornaleros migrantes pendulares y golondrinos, porque no cuenta con  recursos humanos suficientes para dar un seguimiento individual y determinar su condición de migración; ni dispone de los registros que permitan clasificarlos en asentados y locales, debido a que no les solicitan información sobre sus lugares de origen.

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-002      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, promueva ante el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el Instituto Nacional de  Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), la formación de  bases de datos de la población jornalera agrícola migrante que permitan conocer el número de migrantes pendulares y golondrinos; los patrones de continuidad y cambio en la migración que se registren en las entidades federativas del país; el papel que desempeñan las redes sociales y familiares en el traslado e inserción laboral de los jornaleros; su condición socioeconómica; las prestaciones que reciben en materia de seguridad social y su acceso a los servicios educativos, de salud y de vivienda, entre otros, e informe de los resultados a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-003      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, incluya en sus registros y base de datos el lugar de nacimiento de los  jornaleros  agrícolas que atiende el programa, a  efecto de que se pueda distinguir a los jornaleros asentados de los locales y, con  ello, poder evaluar el grado de atención que recibe cada uno y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

A pesar de que el 74.3% de los jornaleros agrícolas del país, en promedio, eran asentados, durante el periodo de análisis, la Coordinación General del PRONJAG atendió preferentemente a los jornaleros agrícolas migrantes, como se puede observar en el cuadro siguiente.

 

PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LOS JORNALEROS AGRÍCOLAS

MIGRANTES Y ASENTADOS

 

 Concepto

 

1998

 

1999

 

2000

 

 

Población

%

 

Población

%

 

Población

%

Jornaleros Agrícolas

 

3,264,303

100.0

 

3,457,326

100.0

 

3,160,831

100.0

1)     Migrantes

 

677,247

20.7

 

844,000

24.4

 

1,012,800

32.0

2)     Asentados

 

2,587,056

79.3

 

2,613,326

75.6

 

2,148,031

68.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Meta de Mediano Plazo

 

600,000

100.0

 

600,000

100.0

 

600,000

100.0

Migrantes

 

348,000

58.0

 

348,000

58.0

 

348,000

58.0

Asentados

 

252,000

42.0

 

252,000

42.0

 

252,000

42.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Meta Anual

 

657,382

100.0

 

756,292

100.0

 

753,285

100.0

Migrantes

 

367,297

55.9

 

475,708

62.9

 

438,135

58.2

Asentados

 

290,085

44.1

 

280,584

37.1

 

315,150

41.8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Meta Anual Alcanzada

 

693,014

100.0

 

771,364

100.0

 

753,285

100.0

Migrantes

 

368,245

53.1

 

486,291

63.1

 

438,135

58.2

Asentados

 

324,769

46.9

 

285,073

36.9

 

315,150

41.8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

 

La mayor atención del programa hacia los jornaleros agrícolas migrantes se debió principalmente a que en el periodo de análisis crecieron los flujos migratorios en el país, de 677,247 jornaleros en 1998 a 1,012,800 en 2000, por la  falta de oportunidades de empleo en sus localidades de origen; y porque los servicios asistenciales de los programas gubernamentales no llegan a las comunidades y campamentos donde se congregan  los jornaleros; además de que por su carácter migratorio es difícil ubicarlos para que reciban los beneficios de los programas sociales. En contraste, la atención por el PRONJAG a los jornaleros asentados ha sido menor debido a que esta población tiene mayor posibilidad de acceder a los servicios de educación, salud y alimentación que proporcionan dichos programas gubernamentales.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del PRONJAG tuvo un desempeño satisfactorio en cuanto a la atención de los jornaleros agrícolas migrantes, ya que cumplió sus metas de mediano plazo con una eficacia promedio anual de 123.8%  y logró una cobertura  promedio de 51.8% de su población objetivo. En el cuadro y la gráfica siguientes se muestra la evolución anual de la eficacia con que se cumplieron las metas  anuales y de mediano plazo del programa, así como la cobertura de su población objetivo:

 

COBERTURA DE ATENCIÓN DE LOS JORNALEROS AGRÍCOLAS MIGRANTES

 

 

Concepto

1998

 

1999

 

2000

 

1)      Jornaleros agrícolas migrantes

677,247

 

844,000

 

1,012,800

 

 

 

 

 

 

 

 

2)      Metas de atención de mediano plazo

348,000

 

348,000

 

348,000

 

 

 

 

 

 

 

 

3)      Meta anual de atención

367,297

 

475,708

 

438,135

 

 

 

 

 

 

 

 

4)      Meta anual alcanzada

368,245

 

486,291

 

438,135

 

 

 

 

 

 

 

 

5)      Cobertura de atención de la población  objetivo   (4/1)

54.4

 

57.6

 

43.3

 

 

 

 

 

 

 

 

6)      Eficacia en el cumplimiento de las metas de mediano plazo (4/2)

105.8

 

139.7

 

125.9

 

 

 

 

 

 

 

 

7)      Eficacia en el cumplimiento de las metas anuales (4/3)

100.3

 

102.5

 

100.0

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

 

 


 

Resultado

En el periodo analizado, la Coordinación del PRONJAG tuvo también un desempeño satisfactorio en la atención de los jornaleros asentados, ya que  cumplió sus metas anualizadas de mediano plazo con una eficacia promedio de 122.3%; sin embargo, respecto de su población objetivo la  cobertura de atención del PRONJAG fue de apenas 12.7% en promedio anual. En el cuadro siguiente se presenta la evolución de la eficacia del programa en la atención de los jornaleros asentados.

 

COBERTURA DE ATENCIÓN DE LOS JORNALEROS ASENTADOS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Concepto

1998

 

1999

 

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 1)        Jornaleros agrícolas asentados

2,587,056

 

2,613,326

 

2,148,031

 

 

 

 

 

 

 

 

 2)        Metas de atención de mediano plazo

252,000

 

252,000

 

252,000

 

 

 

 

 

 

 

 

 3)        Meta anual de atención

290,085

 

280,584

 

315,150

 

 

 

 

 

 

 

 

 4)        Meta anual alcanzada

324,769

 

285,073

 

315,150

 

 

 

 

 

 

 

 

 5)        Cobertura de atención de la población objetivo (4/1)

12.6

 

10.9

 

14.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 6)        Eficacia en el cumplimiento de las metas de mediano plazo (4/2)

128.9

 

113.0

 

125.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 7)        Eficacia en el cumplimiento de las metas anuales (4/3)

112.0

 

101.9

 

100.0

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

 

Como puede apreciarse,  la cobertura de atención de la población asentada pasó de 12.6% en 1998 a 14.7% en 2000, debido principalmente a dos factores: la reducción de 16.9% en la población objetivo del programa, que de 2,587,056 jornaleros en 1998 pasó a 2,148,031 jornaleros en 2000, y la presencia del PRONJAG en nuevos municipios de las 15 entidades federativas donde opera. En la gráfica siguiente se muestra la cobertura de la población asentada atendida por el programa.

 


 

Cabe señalar que la escasa movilidad de los jornaleros agrícolas asentados permite que este tipo de trabajadores sea atendido por otros programas federales de educación, salud, alimentación y apoyo a la producción.

Al respecto, con la encuesta aplicada a los beneficiarios del PRONJAG en localidades seleccionadas de Sinaloa y Guerrero, la Auditoría Superior de la Federación corroboró que los jornaleros agrícolas asentados reciben apoyos de los programas sociales referidos.

En Sinaloa, entidad federativa clasificada como de baja marginación por sus índices de pobreza, el 22.2% de los jornaleros entrevistados manifestó que recibieron apoyo de otros programas sociales, principalmente del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), del  Programa de Abasto Social de Leche de LICONSA y del Programa de Abasto Rural de DICONSA. Mientras que en Guerrero, considerada como de alta y muy alta marginación, el 47.3% de los encuestados comentó que recibió apoyo del PROGRESA y Programa de Apoyo para el Campo (PROCAMPO), como se observa en las gráficas siguientes:

 


En materia de educación, el 91.7% de los encuestados en Sinaloa manifestó que sus hijos asisten a escuelas estatales, mientras que en Guerrero lo hace el 87.1%, como se observa en las gráficas siguientes:


 


En materia de servicios de salud, el 94.4% de los trabajadores agrícolas asentados de Sinaloa reciben atención en  los centros de salud del estado, mientras que en Guerrero se beneficia el 97.1%, como se observa a continuación:


 


En cuanto a la vivienda, el 66.7% de los jornaleros asentados y locales entrevistados en Sinaloa declaró que las viviendas que habitan son propias, y que  la mayor parte cuenta con piso de cemento, agua entubada, energía eléctrica y baño o letrina, como se observa en las gráficas siguientes:


 


En Guerrero, por su parte,  el 96.5% de los entrevistados externo que eran dueños de las viviendas que habitan, pero a diferencia de Sinaloa la mayor parte de éstas carece de piso de cemento, agua entubada y servicios sanitarios, como se aprecia en las gráficas siguientes:


 


Los resultados anteriores denotan que, debido a que los jornaleros asentados y locales  reciben apoyo de otros programas sociales coordinados por la SEDESOL y tienen  acceso a los servicios educativos y de salud de los estados, quienes más requieren de la atención del PRONJAG son los jornaleros agrícolas migrantes, los cuales debido a su movilidad son difíciles de focalizar por los otros programas y, por tanto, no tienen acceso a los servicios que ofrecen.

 

Observación 

En el periodo de 1998 a 2000 el Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas atendió a 2,217.7 millones de jornaleros, de los cuales el 41.7% corresponde a jornaleros asentados que residen cerca de los campos donde trabajan, quienes dada su escasa movilidad son atendidos por otros programas sociales a cargo de la SEDESOL y tienen acceso a los servicios educativos y de salud de los gobiernos estatales; mientras que los jornaleros agrícolas migrantes presentan características opuestas a los asentados y representaron el 58.3% del mismo total.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-004      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, centre su atención en los jornaleros agrícolas migrantes, dado que los asentados reciben los beneficios de otros programas sociales a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, así como los servicios educativos y de salud que proporcionan las autoridades estatales. Ello con el propósito de que se amplíe la cobertura de atención del PRONJAG hacia la población que más carencias tiene al no recibir los beneficios de los programas sociales y los servicios estatales de referencia, debido a las dificultades para focalizarlos, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

En el periodo analizado el PRONJAG atendió prioritariamente a los jornaleros agrícolas de las rutas migratorias del Pacífico y del Golfo y, en menor medida, a los del Sureste, Pacífico Centro, Centro Norte y Centro, como se observa en la gráfica siguiente:

 



De acuerdo con los datos del Consejo Nacional de Población, la prioridad que se otorgó a las Rutas del Pacífico y del Golfo obedeció a los cambios registrados en la geografía de las migraciones interestatales derivados de la creciente diversificación de las actividades económicas en los estados con mayor desarrollo agropecuario que se constituyeron en nuevos polos de atracción para los trabajadores agrícolas. Estos cambios tuvieron lugar de 1995 a 2000, cuando las migraciones se daban fundamentalmente hacia las ciudades de tamaño medio y las zonas rurales de alta producción, a diferencia de lo que sucedió en el periodo 1955-1960, cuando los flujos migratorios iban principalmente al centro del país. En las dos gráficas siguientes se aprecia el cambio referido y las principales rutas de migración de estos trabajadores:



Resultado

La atención que el PRONJAG proporcionó a los  jornaleros agrícolas de las diferentes rutas migratorias del país fue diferente, pues mientras que en las Rutas del Pacífico y del Sureste se benefició preferentemente a los migrantes, en las del Centro-Norte y Centro se dio prioridad a los asentados; en tanto que en las Rutas del Golfo y del Pacífico Centro la atención que recibieron los migrantes y  asentados fue similar.

 

POBLACIÓN JORNALERA ATENDIDA POR RUTA MIGRATORIA EN EL PERIODO 1998-2000

(Promedio anual)

 

 

Población / Ruta de Migración

Meta

 

 

 

Eficacia

%

 

 

Participación

%

 

Programada

 

Alcanzada

 Ruta del Pacífico

 

 

 

 

 

 

 

 

Migrante

271,682.0

 

272,052.3

 

100.1

 

67.8

 

Asentada

121,837.3

 

129,406.3

 

106.2

 

32.2

 

Total

393,519.3

 

401,458.6

 

102.0

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ruta del Golfo

 

 

 

 

 

 

 

 

Migrante

70,512.0

 

71,800.7

 

101.8

 

49.9

 

Asentada

67,392.3

 

72,164.8

 

107.1

 

50.1

 

Total

137,904.3

 

143,965.5

 

104.4

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ruta del Sureste

 

 

 

 

 

 

 

 

Migrante

38,473.0

 

38,473.0

 

100.0

 

55.9

 

Asentada

29,587.5

 

30,330.5

 

102.5

 

44.1

 

Total

68,060.5

 

68,803.5

 

101.1

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ruta Pacífico-Centro

 

 

 

 

 

 

 

Migrante

16,371.0

 

18,303.7

 

111.8

 

49.9

 

Asentada

18,357.3

 

18,357.3

 

100.0

 

50.1

 

Total

34,728.3

 

36,661.0

 

105.6

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ruta Centro Norte

 

 

 

 

 

 

 

 

Migrante

11,350.3

 

11,350.3

 

100.0

 

24.6

 

Asentada

34,725.0

 

34,725.0

 

100.0

 

75.4

 

Total

46,075.3

 

46,075.3

 

100.0

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ruta Centro

 

 

 

 

 

 

 

 

Migrante

18,910.3

 

18,910.3

 

100.0

 

44.8

 

Asentada

23,121.5

 

23,346.7

 

101.0

 

55.2

 

Total

42,031.8

 

42,257.0

 

100.5

 

100.0

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

Como puede apreciarse, en la Ruta del Pacífico, el PRONJAG atendió principalmente a los jornaleros migrantes que laboran en las áreas dedicadas a los cultivos de exportación del noroeste del país; mientras que en la Ruta del Sureste la atención se centró en los jornaleros que trabajan los campos en los estados de Veracruz y Oaxaca. En las Rutas del Golfo y del Pacífico-Centro, por su parte, la atención que recibieron los jornaleros agrícolas migrantes y asentados fue similar en proporción; en tanto que en las Rutas Centro-Norte y Centro se benefició principalmente a los jornaleros asentados.

La atención del PRONJAG a los jornaleros asentados obedece a que la Coordinación ha considerado necesario actuar en las comunidades donde  se han establecido los jornaleros, para mantener la presencia del programa  y participa en el ámbito comunitario sobre todo en épocas cuando los trabajadores están desocupados.

 

Resultado

En el periodo de análisis el PRONJAG atendió prioritariamente a los jornaleros agrícolas que trabajan en las entidades receptoras de los flujos migratorios y, en menor medida, a los de las entidades expulsoras. Así, por ejemplo, en ese periodo el programa atendió a un número mayor de jornaleros en Sinaloa, que es un estado receptor, que en Guerrero, que es esencialmente  expulsor, como se aprecia en el cuadro siguiente:

 

JORNALEROS AGRÍCOLAS ATENDIDOS POR EL PRONJAG

EN GUERRERO Y SINALOA, 1998-2000

(Miles de personas)

 

 

Entidad Federativa

 

 

1998

 

 

Participación

%

 

 

2000

 

 

Participación

%

 

 

Guerrero

 

 

32.9

 

 

14.0

 

 

35.0

 

 

16.7

 

 

Sinaloa

 

 

201.3

 

 

86.0

 

 

175.0

 

 

83.3

 

 

Total de las dos entidades

 

 

234.2

 

 

100.0

 

 

210.0

 

 

100.0

 

 

FUENTE:     Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los datos proporcionados por la Coordinación General del PRONJAG.

 

La mayor atención a los jornaleros agrícolas de los estados receptores obedece a que el programa ha privilegiado la atención a la población migrante, ya que es la población jornalera en activo.

La Coordinación General del Programa informó que, con base en la investigación de los promotores, es posible localizar los municipios y localidades de origen donde se concentra la población captada en las regiones receptoras, con el fin de garantizar que en las localidades incorporadas a  la cobertura en las entidades expulsoras habiten jornaleros migrantes.

En efecto, en Sinaloa poco más del 80.0% de los jornaleros agrícolas existentes en 2000 eran migrantes y alrededor del 20.0% eran asentados; mientras que en Guerrero la población  asentada atendida ha tenido una mayor proporción como resultado de que aumentó el número de jornaleros migrantes y que son atendidos en los estados de atracción, como puede observarse en el cuadro siguiente:

 

COBERTURA DE ATENCIÓN DEL PRONJAG POR TIPO DE JORNALERO

EN GUERRERO Y SINALOA 1998-2000

(Miles de personas)

 

 

Entidad federativa / Tipo de jornalero

 

 

 

1998

 

Participación

%

 

 

2000

 

Participación

%

 

 

Guerrero

 

 

32.9

 

 

100.0

 

 

35.0

 

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Migrantes

 

17.4

 

52.9

 

13.3

 

38.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Asentados

 

15.5

 

47.1

 

21.7

 

62.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sinaloa

 

201.3

 

100.0

 

175.0

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Migrantes

 

173.5

 

86.2

 

140.7

 

80.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Asentados

 

27.8

 

     13.8

 

34.3

 

  19.6

 

 

FUENTE:         Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información que proporcionó la Coordinación General del PRONJAG.

 

 

Resultado

De 1998 a 2000 las coordinaciones del PRONJAG en Sinaloa y Guerrero cumplieron sus metas anuales con una eficacia del 100.0%; sin embargo, la cobertura de atención de la población objetivo tuvo un comportamiento diferente.

En efecto, en Sinaloa la eficacia en la cobertura de atención de la población objetivo descendió de 79.4% en 1998 a 71.3% en 2000, debido, por una parte, a que la población objetivo descendió 3.2% en ese periodo y, por otra, a que las metas disminuyeron 13.1%, como resultado de que a esa entidad federativa se le afectó presupuestalmente para apoyar al Programa de Créditos a la Palabra y cubrir el pago de salarios al personal que labora  por honorarios en programas de desarrollo regional  y   productivos   de  la  SEDESOL.  En el  cuadro  y la gráfica siguientes se muestra la eficacia de la SEDESOL en el cumplimiento de las metas y la cobertura de atención de la población objetivo del PRONJAG.

 

 

EFICACIA EN LA COBERTURA DE LA POBLACIÓN OBJETIVO Y LAS METAS ANUALES

DEL PRONJAG EN SINALOA, 1998-2000

(Miles de jornaleros)

 

Concepto

1998

2000

Variación

%

Población objetivo 1/

253.3

245.3

(3.2)

Compromiso anual

200.0

175.0

(12.5)

Población jornalera atendida

 

201.3

 

175.0

(13.1)

Eficacia en la cobertura de la población objetivo %

79.4

71.3

     (10.2)  2/

Eficacia en el cumplimiento del compromiso anual %

100.7

100.0

 

FUENTE:     Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en datos de las Encuestas Nacionales de Empleo 1998 y 2000 e información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

1/                La población objetivo fue estimada con base en los datos del XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y la Encuesta Nacional de Empleo 1998-2000.

2/                Variación en puntos porcentuales.

 

 


En Guerrero, por su parte, la eficacia en la cobertura de la población objetivo aumentó de 37.9% en 1998 a 41.7% en 2000, debido fundamentalmente a que el número de los jornaleros agrícolas en el estado se redujo 3.3%, como consecuencia de que la migración aumentó ante la falta de oportunidades de empleo y la posibilidad de percibir mayores ingresos en otras entidades federativas. En el cuadro y la gráfica siguientes se observa dicho comportamiento:

 



EFICACIA EN LA COBERTURA DE LA POBLACIÓN OBJETIVO Y LAS METAS ANUALES

DEL PRONJAG EN GUERRERO, 1998-2000

(Miles de jornaleros)

 

Concepto

1998

2000

 

Variación

%

 

 

Población Objetivo 1/

86.8

83.9

( 3.3  )

 

Compromiso anual

32.9

35.0

6.4

 

Población jornalera atendida

32.9

35.0

6.4

 

Eficacia en la cobertura de la población objetivo %

 

37.9

 

41.7

 

10.0

 

2/

Eficacia en el cumplimiento del compromiso anual %

100.0

100.0

 

 

FUENTE:        Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en datos de las Encuestas Nacionales de Empleo 1998 y 2000, e información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

1/                   La población objetivo fue estimada con base en los datos del XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y la Encuesta Nacional de Empleo 1998-2000

2/                   Variación en puntos porcentuales.

 



Resultado

Con la aplicación de encuestas de opinión entre la población objetivo del PRONJAG, la Auditoría Superior de la Federación detectó diferencias en el perfil sociodemográfico de los jornaleros agrícolas de Sinaloa y Guerrero, como se detalla a continuación:

En Sinaloa, la población jornalera agrícola tiene una mayor presencia de hombres (55.9%) que de mujeres (44.1%). Sin embargo, considerando las características de género de los jornaleros las proporciones cambian, ya que los asentados son principalmente mujeres (55.6%); mientras que los migrantes son mayoritariamente hombres (60.3%). Por su parte, los jornaleros de Guerrero que emigraron a Sinaloa tienen una composición más homogénea: 52.3% son hombres y 47.7% mujeres.

Al analizar el número de familiares que trabajan como jornaleros agrícolas, se observa que los flujos migratorios interestatales están constituidos fundamentalmente por familias completas. En efecto, la encuesta reveló que 65.9% de los jornaleros agrícolas migrantes de Guerrero tienen entre uno y tres miembros de su familia trabajando en los campos; en el 21.5% el número de familiares varía de 4 a 6 miembros; en el 0.9% de 7 a 8 miembros; y sólo el 11.7% no tiene familiares laborando como jornaleros.

Por el número de sus integrantes, las familias de los jornaleros agrícolas de los dos estados son de tres tipos: uno, que tienen de uno a tres miembros (34.3%); otro, de cuatro a seis miembros (46.5%); y uno más, de siete a nueve miembros (15.2%).

Respecto de la edad, la encuesta mostró que los jornaleros agrícolas son personas económicamente activas y que el 67.6% tiene edades que fluctúan entre 21 y 40 años de edad, el 23.9% entre 10 y 20 años, el 7.5% entre 6 y 10 años, y sólo el 1.0% entre 40 y 60 años.

En relación con la escolaridad, el 41.6% de los jornaleros tiene primaria concluida, el 20.1% sabe leer y escribir, el 30.5% es analfabeta y el 7.8% no contestó. Estas cifras muestran que la mayoría de los jornaleros agrícolas cuenta con conocimientos para realizar transacciones y adaptarse a otro entorno socioeconómico, pero difícilmente puede acceder a otros mercados de trabajo que requieren de mayor capacitación y, que por tanto, ofrecen una mayor remuneración.

La encuesta mostró también que la mayoría de la población jornalera agrícola en Sinaloa (63.0%) entiende español y una proporción importante (47.0%) habla dialectos, lo cual indica que un alto porcentaje es población indígena.

En Guerrero, la población jornalera agrícola se integra predominantemente por mujeres (52.2%), en su mayoría casadas, y sus familias están integradas por núcleos de cuatro a seis miembros (49.9%) y, en menor medida, de una a tres personas (28.0%) o de siete a nueve (22.2%), lo cual muestra que los núcleos familiares de Guerrero son más numerosos que los de Sinaloa.

La escolaridad de los jornaleros de Guerrero es baja, ya que el 45.8% es analfabeta, el 25.9% apenas tiene la primaria concluida, el 23.9% solo sabe leer y escribir, y el 4.4% no contestó. Estas características determinan que la población jornalera de este estado sea una de las que mayores dificultades enfrenta para acceder a otros mercados de trabajo y percibir mayores ingresos.

La edad de los jornaleros agrícolas de Guerrero es predominantemente de personas mayores de 40 años (36.4%), seguida por los de 31 a 40 años (28.6%) y los de 21 a 30 años (24.8%). La población más joven representa sólo el 10.2%. Esta característica coloca a los jornaleros agrícolas de ese estado en desventaja para ingresar a otros mercados de trabajo, donde se requieren personas menores de 40 años.

 

Resultado

Cumplimiento de las Metas del Programa

Para el periodo de 1995 a 2000 la Coordinación General del PRONJAG no estableció las metas de mediano plazo de los proyectos que realizó en materia de vivienda, educación, salud, alimentación, capacitación y procuración de justicia. De acuerdo con las explicaciones proporcionadas por dicha coordinación la compleja situación de los trabajadores agrícolas y las cambiantes condiciones en el campo hacen prácticamente imposible el establecimiento de metas de mediano plazo por líneas de acción; por ello las acciones se programaron cada año con base en la detección de necesidades que presentaron los jornaleros agrícolas en las entidades federativas donde opera el PRONJAG, y tomando en consideración los recursos presupuestales que fueron autorizados para atender dichas solicitudes.

De acuerdo con las líneas de acción del PRONJAG, establecidas en sus Reglas de Operación publicadas en el DOF el 15 de febrero de 2000, las propuestas de proyectos se sustentan en los diagnósticos situacionales formulados por los promotores respecto de las condiciones de vida de los jornaleros agrícolas en sus unidades de trabajo, a efecto de conocer las necesidades y prioridades de éstos y programar sus acciones en función de las posibilidades técnicas, operativas y económicas del programa; impulsar los procesos de participación jornalera y llevar a cabo la ejecución y el seguimiento de los proyectos correspondientes, y efectuar la evaluación de las acciones realizadas.

 

Aun cuando la promoción social es fundamental para obtener el conocimiento puntual de las demandas de la población jornalera y valorar las posibles alternativas de solución mediante una cartera de proyectos específicos, dicha actividad resulta insuficiente si no es apoyada con una investigación integral en el ámbito estatal y nacional que permita establecer los marcos de referencia para determinar el universo de necesidades que debe atender el programa, con la finalidad de conocer el avance de las acciones realizadas y contar con una perspectiva de lo que aún falta por hacer en beneficio de los jornaleros agrícolas.

 

Observación 

En el periodo 1998-2000, el Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas no estableció metas de mediano plazo para la ejecución de los proyectos comprendidos en las seis líneas de acción del programa, por lo que no dispuso de un marco de referencia para evaluar los avances alcanzados y tener una perspectiva de las necesidades fundamentales de los jornaleros agrícolas, conforme a lo dispuesto en el capítulo IV "Los Instrumentos del Sistema Nacional de Planeación Democrática", del Sistema Nacional de Planeación Democrática; esto debido a que la programación de los proyectos se sustenta en diagnósticos situacionales de las necesidades de la población jornalera atendida en sus unidades de trabajo que, si bien permiten identificar las demandas de dichos trabajadores, resultan insuficientes para conocer las necesidades de la población jornalera en el ámbito estatal y nacional y evaluar los avances anuales del programa.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-005      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, promueva acuerdos de coordinación con las secretarías de Educación Pública, de Salud y del Trabajo y Previsión Social, así como con el Consejo Nacional de Población, para realizar de manera conjunta investigaciones sobre las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera agrícola en el ámbito de sus respectivas atribuciones, a fin de identificar y cuantificar sus necesidades fundamentales y construir un marco de referencia de mediano y largo plazos para las acciones que debe emprender el programa así como poder evaluar los avances logrados al respecto y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-006      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, incluya en sus Programas Operativos Anuales conforme a lo dispuesto en el capítulo IV "Los Instrumentos del Sistema Nacional de Planeación Democrática", del Sistema Nacional de Planeación Democrática las metas de mediano plazo de los proyectos que comprende el programa, a partir de los diagnósticos de las necesidades de los jornaleros agrícolas a nivel estatal y nacional que se elaboren en coordinación con las dependencias del Gobierno Federal responsables de las acciones de educación, salud, trabajo y previsión social, así como de los estudios que se realicen sobre las tendencias de los flujos migratorios para conocer las necesidades más apremiantes de los jornaleros agrícolas. Lo anterior tiene por objeto contar con los elementos necesarios para evaluar la eficacia con que se programaron las acciones por realizar en apoyo a los jornaleros agrícolas, conforme a la estrategia implementada para cumplir los objetivos del PRONJAG, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Los promotores sociales del PRONJAG son los responsables de planear y programar los proyectos de las unidades de trabajo donde operan el programa con base en las demandas de  los jornaleros agrícolas. De esta forma, los  proyectos a cargo de cada unidad de trabajo se integraron con acciones tanto de inversión como de promoción social, como se indica a continuación.

En la línea de acción de Vivienda y Saneamiento Ambiental, los proyectos de inversión comprendieron la construcción de módulos de servicios sanitarios y tomas de agua comunitaria, la instalación de letrinas y la rehabilitación y mejoramiento de pisos, techos y muros de viviendas; mientras que los proyectos de promoción social consistieron en el manejo de residuos sólidos mediante campañas de recolección y manejo adecuado de basura, la reforestación a través de campañas de encalado de árboles y la conservación del medio ambiente mediante campañas para la eliminación de la fauna nociva, de encalado de viviendas, de descacharrización y de pláticas sobre el uso adecuado de letrinas y del agua.

Respecto de la línea de acción de Salud y Seguridad Social, los proyectos de inversión consistieron en la construcción y rehabilitación de consultorios médicos y casas de salud y el equipamiento y la dotación de material médico; en tanto que los de promoción social se refirieron a la atención de la salud mediante pláticas para la prevención de las enfermedades más comunes entre los trabajadores del campo; la instalación y uso de botiquines  comunitarios y la  constitución de unidades de medicina tradicional; la atención curativa mediante campañas sanitarias, de detección y canalización de personas con limitaciones y enfermedades; la detección y canalización de niños desnutridos y de personas adictas; y la  atención y canalización de accidentes tanto en el trabajo como durante el tránsito migratorio.

En materia de Alimentación y Abasto, los proyectos comprendieron el apoyo nutricional a menores de 12 años a través de pláticas y la dotación de desayunos, leche en polvo y complementos alimentarios; el apoyo nutricional a madres gestantes y lactantes, personas de la tercera edad y casos especiales, mediante el otorgamiento de despensas, pláticas y demostraciones sobre orientación nutricional; y el abasto de productos básicos a precios accesibles a través de compras consolidadas.

Respecto de la línea de acción de Educación, Cultura y Recreación, los proyectos de inversión comprendieron acciones de construcción, rehabilitación y equipamiento de guarderías y aulas educativas, así como proyectos de promoción social consistentes en el fomento a la educación infantil en los niveles de  preescolar y primaria; la atención a los menores de seis años en círculos infantiles y guarderías; el fomento de la educación para los adultos a través de la detección de adultos con rezago escolar; la formación y seguimiento de grupos de alfabetización, primaria y secundaria; el fomento recreativo mediante deportes, excursiones, teatro popular y guiñol y talleres de dibujo y pintura; y el fomento a la cultura mediante la realización de festivales cívicos, artísticos, recreativos y culturales, y el  rescate de las tradiciones culturales en danza y artesanías e información y difusión.

En cuanto a la línea de acción de Empleo, Capacitación y Productividad, los proyectos estuvieron referidos a la capacitación para el trabajo a través de pláticas, impartición de cursos y otorgamiento de becas; la organización para el trabajo mediante pláticas y sesiones; y la asistencia técnica para el desarrollo de proyectos productivos a través de la impartición de cursos, asesoría y becas para promover la capacitación del trabajador.

En relación con la Procuración de Justicia, los proyectos de promoción social estuvieron abocados a la gestión y canalización de los casos de defunciones y  accidentes en el tránsito migratorio; la difusión de los derechos humanos a través de asesoría jurídica, detección y canalización de casos de violencia intrafamiliar, pláticas sobre los  derechos de los niños y la defensa de los derechos humanos; y  la orientación para la obtención de  actas de nacimiento y de matrimonio de los trabajadores.

Resultado

Dado que la Coordinación General del PRONJAG carece de metas de mediano plazo que permitan evaluar el avance de las acciones realizadas en apoyo a los jornaleros agrícolas, el análisis de la eficacia se circunscribió  al cumplimiento de las metas anuales de los proyectos ejecutados en las seis líneas de acción establecidas en las Reglas de Operación del PRONJAG, con los resultados siguientes

 

EFICACIA EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS ANUALES DE LOS PROYECTOS

 PROGRAMADOS Y REALIZADOS DEL PRONJAG, POR LÍNEAS DE ACCIÓN, 1998-2000

 

 

Líneas de acción

 

 

1998

 

 

 

 

1999

 

 

 

 

2000

 

 

Participa-ción promedio anual1/

%

 

 

(1)

 

Programados

 

 

(2)

 

Realizados

 

 

(3)

 

Eficacia

(2)/(1)

 

(4)

 

Programados

 

(5)

 

Realizados

 

(6)

 

Eficacia

(5)/(4)

 

(7)

 

Programados

 

(8)

 

Realizados

 

(9)

 

Eficacia

(8)/(7)

 

(10)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vivienda y saneamiento ambiental

 

 

3,149

 

 

3,371

 

 

107.0

 

 

3,187

 

 

4,163

 

 

130.6

 

 

3,276

 

 

3,276

 

 

100.0

 

 

23.8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Salud y seguridad social

 

 

2,421

 

 

2,514

 

 

103.8

 

 

2,028

 

 

3,198

 

 

157.7

 

 

3,499

 

 

3,499

 

 

100.0

 

 

20.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Alimentación  y abasto

 

1,368

 

1,620

 

118.4

 

1,409

 

2,058

 

146.1

 

2,634

 

2,634

 

100.0

 

13.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Educación, cultura

y recreación

 

 

2,927

 

 

3,183

 

 

108.7

 

 

2,791

 

 

3,716

 

 

133.1

 

 

2,649

 

 

2,649

 

 

100.0

 

 

21.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Empleo, capacitación

y productividad

 

 

865

 

 

929

 

 

107.4

 

 

946

 

 

1,271

 

 

134.4

 

 

1,177

 

 

1,177

 

 

100.0

 

 

7.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procuración de justicia

 

2,489

 

2,732

 

109.8

 

1,110

 

1,398

 

126.0

 

2,107

 

2,107

 

100.0

 

13.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total

13,219

14,349

108.5

11,471

15,804

137.8

15,342

15,342

100.0

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:     Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por el PRONJAG.

1/                La participación promedio anual se obtiene de las participaciones de cada año dividido en el número de años del periodo.

 

Como puede apreciarse, en los dos primeros años del periodo de análisis los proyectos realizados en cada una de las líneas de acción del programa superaron a los programados, por lo cual la Coordinación General del PRONJAG obtuvo una eficacia promedio en el cumplimiento de las metas programadas de 108.5% en 1998, de 137.8% en 1999 y de 100% en 2000. Los niveles de eficacia de los dos primeros años se explican porque el PRONJAG, los productores y los gobiernos estatales aumentaron sus aportaciones financieras al programa; mientras que para 2000 el número de proyectos realizados se ajustó a las disponibilidades presupuestarias.

Asimismo, cabe señalar que en el periodo 1998-2000 se realizaron en promedio 15,165 proyectos al año para atender a la población agrícola jornalera, de los cuales 23.8% correspondieron a vivienda y saneamiento ambiental, 21.0% a educación, cultura y recreación, 20.2% a salud y seguridad social, 13.7% a procuración de justicia, 13.9% a alimentación y abasto y 7.4% a capacitación para el trabajo.

La distribución de los proyectos en las líneas de acción de vivienda y saneamiento ambiental, de educación, cultura y recreación, de salud y seguridad social y de alimentación y abasto, muestra que se dio prioridad al bienestar social conforme a las Reglas de Operación del PRONJAG vigentes en 2000, cuyas acciones concentraron el 78.9% de los proyectos ejecutados mediante el programa.

Cabe señalar que los proyectos de bienestar social no alcanzaron el 90.0% de participación propuesta con los recursos presupuestarios que se estableció en las Reglas de Operación, ya que el tiempo de ejecución de los proyectos es variable, pues depende de las características de la unidad de trabajo, el tipo de proyecto y la participación de la población jornalera, los productores e instituciones y los periodos que la misma población establece.

 

Resultado

En el periodo 1998-2000 las acciones del PRONJAG se orientaron principalmente a los proyectos destinados a la atención de los jornaleros agrícolas de las rutas migratorias del Pacífico y del Golfo y, en menor medida, a los del Sureste, Pacífico Centro, Centro Norte y Centro, como se observa en el cuadro y la gráfica siguientes:

 

 

PROYECTOS REALIZADOS POR LÍNEA DE ACCIÓN Y RUTAS MIGRATORIAS, 1998-2000

 

 

Acciones / Rutas

 

 

Pacífico*

 

 

Del

Golfo*

 

 

Sureste*

 

Pacífico Centro*

 

Centro Norte

 

Centro*

 

Total

 

%

Bienestar social

19,195

6,733

744

3,065

1,485

4,659

35,881

78.9

Vivienda y sanea-miento ambiental

 

 

5,314

 

2,413

 

232

 

883

 

595

 

1,373

 

10,810

 

23.8

Salud y seguridad so-cial

 

 

4,592

 

1,867

 

234

 

854

 

331

 

1,333

 

9,211

 

20.2

Alimentación y abasto

 

3,814

965

65

468

215

785

6,312

13.9

Educación, cultura y recreación

 

 

5,475

 

1,488

 

213

 

860

 

344

 

1,168

 

9,548

 

21.0

Desarrollo productivo

1,352

874

165

233

248

505

3,377

7.4

empleo, capacitación y productividad

 

 

1,352

 

874

 

165

 

233

 

248

 

505

 

3,377

 

7.4

Procuración de justicia

3,145

987

967

331

114

693

6,237

13.7

Total

23,692

8,594

1,876

3,629

1,847

5,857

45,495

100.0

Participación (%)

52.1

18.9

4.1

8.0

4.0

12.9

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:       Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

(*)                 Se obtuvo un promedio de los proyectos en que compartían ruta dos o más estados.

 


 



La ejecución de un mayor número de proyectos en las rutas migratorias del Pacífico y del Golfo se explica porque la Coordinación General del PRONJAG estableció una estrategia para atender a las unidades de trabajo con mayor concentración de jornaleros agrícolas, a efecto de tener un mayor impacto en esa población. Dado que en ambas rutas se encuentran estados como Baja California, Baja California Sur, Nayarit, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Nuevo León y Veracruz, que cuentan con una agricultura comercial y exportadora que demanda mano de obra durante la mayor parte del año, el programa promovió el desarrollo de un mayor número de proyectos, principalmente de vivienda y saneamiento ambiental; de educación, cultura y recreación; de salud y seguridad social, y de alimentación y abasto, con lo cual se mantuvo la prioridad de los proyectos de bienestar social.

 

Resultado

Durante el periodo 1998-2000 las metas anuales de los proyectos correspondientes a las coordinaciones estatales del PRONJAG en Sinaloa y Guerrero se cumplieron con niveles de eficacia superiores al 100.0%, como se observa en las gráficas y el cuadro siguientes:

 



PROYECTOS PROGRAMADOS Y REALIZADOS EN SINALOA Y GUERRERO, 1998-2000

 

 

 

 

 


Entidad federativa

 

1998

 

 

 

1999

 

 

 

2000

 

Progra-mados

 

(1)

 

Reali-zados

 

(2)

 

Eficacia

(2)/(1)

%

 

 

Progra-mados

 

(1)

 

Reali-zados

 

(2)

 

Eficacia

(2)/(1)

%

 

 

 

Progra-mados

 

(1)

 

Reali-

zados

 

(2)

 

Eficacia

(2)/(1)

%

 

 

Sinaloa

 

3,441

 

3,630

 

105.5

 

3,330

 

4,365

 

131.1

 

4,423

 

4,423

 

100.0

 

 

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Guerrero

609

 

1,391

228.4

781

623

79.8

506

506

FUENTE:        Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Coordinación General del PRONJAG.

Nota:              Se incluyen los proyectos denominados instrumentos estratégicos.

 

 Como puede apreciarse, en 1998 la Coordinación del PRONJAG en Guerrero logró una eficacia de 228.4% en la ejecución de los proyectos programados, superior en 122.9 puntos porcentuales a la obtenida en Sinaloa, debido a que realizó un mayor número de proyectos de promoción social y coordinación institucional para atender a los jornaleros agrícolas que resultaron afectados por el huracán Paulina.

Durante 1999, en Guerrero la meta de proyectos se cumplió en 79.8% debido principalmente a que la coordinación estatal correspondiente no dispuso del apoyo financiero que requería para realizar las acciones programadas, debido a la liberación tardía de los recursos presupuestados para atender a la población jornalera. En efecto, ante la falta de recursos para realizar en tiempo los 338 proyectos de alimentación y abasto, esa coordinación estatal optó por apoyar más proyectos de salud y seguridad social, los cuales se incrementaron de 73 a 212. En Sinaloa, por su parte, la eficacia fue de 131.1% porque se incrementó el número de proyectos ejecutados gracias a la mayor participación de la población jornalera agrícola: 244 proyectos más de saneamiento ambiental; 156 más de dotación de apoyos alimentarios; 243 más de educación relativos a la entrega de documentación sobre la conclusión de ciclos escolares; y 298  más de salud y seguridad social.

En 2000 las coordinaciones del PRONJAG de Guerrero y Sinaloa cumplieron en 100.0% sus metas, porque los proyectos programados correspondieron a las necesidades detectadas en campo.

Cabe señalar que en Sinaloa se realizaron en promedio 4,139 proyectos anuales durante el trienio analizado, 392.7% más que en Guerrero (840 proyectos). Dicho resultado confirma que en las acciones del PRONJAG se privilegió más a los centros de atracción de jornaleros agrícolas que a los de expulsión, ya que como se expuso anteriormente la Coordinación General del PRONJAG estableció como estrategia apoyar a las entidades federativas donde se concentra el mayor número de jornaleros agrícolas, se trabaja la mayor parte del año y la población jornalera migrante enfrenta las mayores carencias, toda vez que por sus condiciones de movilidad la mayoría no recibe los beneficios de los programas sociales.

 

Resultado

En Sinaloa y Guerrero los proyectos realizados en cada una de las seis líneas de acción del programa mantuvieron, en términos generales, una participación semejante a la del ámbito nacional, ya que se privilegió a las acciones que benefician el bienestar social: vivienda y saneamiento ambiental; salud y seguridad social; educación, cultura y recreación; alimentación y abasto, como se aprecia en el cuadro siguiente:

 

TOTAL DE PROYECTOS REALIZADOS POR LÍNEA DE ACCIÓN EN LOS ESTADOS

 DE SINALOA Y GUERRERO, 1998-2000

 

Línea de Acción

 

1998

 

1999

 

2000

 

1998-2000

 

Sinaloa

Guerrero

Sinaloa

Guerrero

Sinaloa

Guerrero

Sinaloa

%

Guerrero

%

Vivienda y saneamiento ambiental

 

 

771

 

 

331

 

 

1,066

 

 

175

 

 

975

 

 

64

 

 

2,812

 

 

23.0

 

 

570

 

 

22.9

Salud y seguridad social

 

559

 

371

 

884

 

212

 

635

 

245

 

2,078

 

17.0

 

828

 

33.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Alimentación y abasto

 

487

 

113

 

670

 

47

 

817

 

7

 

1,974

 

16.1

 

167

 

6.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Educación, cultura y recreación

 

 

943

 

 

371

 

 

1231

 

 

58

 

 

992

 

 

51

 

 

3,166

 

 

25.8

 

 

480

 

 

19.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Empleo, capacitación y productividad

 

 

243

 

 

177

 

 

242

 

 

104

 

 

268

 

 

29

 

 

753

 

 

6.1

 

 

310

 

 

12.5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procuración de justicia

 

596

 

21

 

238

 

16

 

644

 

94

 

1,478

 

12.0

 

131

 

5.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total

3599

1384

4331

612

4331

490

12,261

100.0

2,486

100.0

FUENTE:     Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en  la información proporcionada por el PRONJAG.

En materia de Vivienda y Saneamiento Ambiental, tanto en Sinaloa como en Guerrero la participación de proyectos ejecutados fue similar a la registrada en promedio en el ámbito nacional. En el primer estado, porque se apoyaron proyectos de rehabilitación y obras complementarias en albergues y campamentos, así como de capacitación a beneficiarios y empleadores para el uso adecuado de las instalaciones; mientras que en el segundo, porque se apoyaron proyectos de autoconstrucción de pies de casa y de mejoramiento de vivienda.

En Salud y Seguridad Social, la participación de Sinaloa fue inferior en 3.2 puntos porcentuales a la nacional (20.2%) y en Guerrero superior en 13.1 puntos porcentuales a la misma. Las menores acciones de salud en Sinaloa se explican porque ese estado tiene los mayores avances en la materia; en tanto que Guerrero, por ser una entidad con altos índices de marginación, ha requerido de mayores acciones de salud, sobre todo de carácter preventivo.

En Alimentación y Abasto, la participación de Sinaloa supera en 2.2 puntos porcentuales a la registrada en promedio en el ámbito nacional, sobre todo porque se apoyó la entrega de leche en polvo a niños y mujeres embarazadas y se establecieron unidades de abasto comunitario, principalmente entre los jornaleros agrícolas migrantes; en cambio, la participación de Guerrero fue inferior en 7.2 puntos porcentuales a la media nacional, porque su  población migrante fue atendida en Sinaloa, en tanto que la asentada recibió los beneficios de otros programas sociales.

Por lo que concierne a Educación, Cultura y Recreación, la participación de Sinaloa superó en 4.8 puntos porcentuales a la registrada  en promedio en el ámbito nacional (21.0%), debido a que en esa entidad federativa se dio mayor énfasis a la educación de la población migrante que  arribó al estado; mientras que la participación relativa de Guerrero fue similar a la media nacional.

En materia de Empleo, Capacitación y Productividad, la participación de Sinaloa fue 1.3 puntos porcentuales menor que la media nacional (7.4%), ya que se avanzó más en la organización para el trabajo; mientras  que en Guerrero la participación superó en 5.1 puntos porcentuales a la registrada en promedio en el país, porque se promovió la capacitación para el desarrollo de huertos productivos y comunitarios a efecto de ampliar las opciones de empleo a los jornaleros asentados, ya que los migrantes fueron atendidos en las zonas de atracción, como Sinaloa.

Finalmente, en Procuración de Justicia la participación de Sinaloa y Guerrero fue inferior en 1.0 y 7.7 puntos porcentuales, respectivamente, a la media nacional (13.0%). En la primer entidad, debido a que se avanzó en la regularización documental de la población migrante; y en la segunda, porque la atención a los jornaleros migrantes se dio fundamentalmente en las entidades federativas receptoras.

Resultado

Impacto del PRONJAG en las Condiciones de Vida y de Trabajo de los Jornaleros Agrícolas

Aun cuando en las Reglas de Operación del PRONJAG vigentes en 2000 se incluyeron nueve indicadores de impacto que, en términos generales, corresponden con los propósitos de las seis líneas de acción del programa, en algunos casos no fue posible evaluar el cumplimiento de los objetivos que comprende cada línea de acción, como se explica a continuación:

 

COBERTURA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DE JORNALEROS AGRÍCOLAS

EN EL MARCO DE LAS LÍNEAS DE ACCIÓN QUE IMPULSA EL PROGRAMA, 1999-2000

 

 

1999

 

2000

Línea de acción e indicador

Demandante

Atendida

Cobertura %

 

Demandante

Atendida

Cobertura %

De Vivienda y Saneamiento Ambiental

 

 

 

 

 

 

 

      Mejoramiento de vivienda

120,489

39,476

32.8

 

87,284

26,609

30.5

      Acceso a agua potable

85,202

26,730

31.3

 

9,453

2,563

27.1

      Acceso a servicios sanitarios

66,446

19,582

29.5

 

149,923

58,150

38.8

De Salud y Seguridad Social

 

 

 

 

 

 

 

Atención a la salud de alimentación a abasto

 

504,523

 

405,097

 

80.3

 

 

483,007

 

315,386

 

65.3

Acceso al abasto social

373,273

246,891

66.1

 

307,988

200,159

65.0

Mejoramiento alimentario infantil

153,874

99,793

64.8

 

83,035

63,081

76.0

De Educación, Cultura y recreación

 

 

 

 

 

 

 

Acceso a servicios educativos

295,256

147,898

50.1

 

360,828

41,535

11.5

De Empleo, Capacitación y Productividad

 

 

 

 

 

 

 

Capacitación para el trabajo

190,716

65,590

32.8

 

86,880

36,326

41.8

De Procuración de Justicia

 

 

 

 

 

 

 

De Atención a migrantes durante el traslado

 

 

52,574

 

13,281

 

25.3

 

 

100,006

 

15,724

 

15.7

FUENTE:

Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por el PRONJAG.

 

 

En materia de Vivienda y Saneamiento Ambiental, los resultados de los tres indicadores muestran que únicamente se mejoró la cobertura de atención a los jornaleros en cuanto al acceso a  los servicios sanitarios.

Respecto de la Salud y Seguridad Social, el resultado del indicador muestra que se atendió  en forma parcial el propósito  que se establece en las Reglas de Operación vigentes en 2000, ya que si bien permite conocer el número de jornaleros que fueron atendidos, no fue posible medir el impacto de las acciones de prevención de enfermedades, en términos de las tasas de morbi-mortalidad de la población objetivo.

En relación con la Alimentación y Abasto, el indicador propuesto por el PRONJAG sólo permite conocer el número de jornaleros agrícolas que tuvieron acceso al abasto social, pero no el impacto de las acciones realizadas en el mejoramiento de los niveles nutricionales de las familias jornaleras, como se propuso en las Reglas de Operación vigentes en el periodo.

Por lo que concierne a Educación, Cultura y Recreación, el indicador corresponde con el propósito de medir el acceso a los servicios educativos, pero no permite conocer cual fue la asistencia de los niños jornaleros a la educación primaria como resultado del otorgamiento de becas, ni tampoco su grado de permanencia en los programas de alfabetización.

En cuanto a Empleo, Capacitación para el Trabajo y Productividad, el indicador corresponde con el propósito de ofrecer capacitación y asistencia técnica a los jornaleros, pero no incluye los relativos a su colocación en oficios distintos de la agricultura.

Por lo que corresponde  a la Procuración de Justicia, el indicador permite conocer el número de migrantes atendidos durante su traslado, pero no muestra el porcentaje de jornaleros que cuentan con los documentos de identidad nacional para que puedan hacer valer sus derechos civiles.

Cabe advertir que todos los indicadores contenidos en las Reglas de Operación del PRONJAG están referidos a las demandas que presentaron los jornaleros en cada línea de acción, y por consiguiente no permiten medir el impacto del programa en las condiciones de vida y de trabajo de la población objetivo (3.2 millones de jornaleros) ni el cumplimiento de los compromisos de mediano plazo establecidos en el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000 (atender a 600 mil jornaleros agrícolas), ni tampoco corroborar el número de beneficiarios atendidos que se reportó en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000 (753.3 miles de beneficiarios).

Al respecto, la Coordinación General del Programa señaló que la medición de variables de impacto tales como el efecto sobre la desnutrición y la reducción de la morbi-mortalidad superarían la temporalidad con la que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) solicita al programa la entrega de los indicadores de impacto, además de que la fugacidad de la permanencia de las familias jornaleras en muchas unidades de trabajo no permite una intervención tan prolongada como la necesaria para observar cambios en esa población.

 

Observación 

Aun cuando en las Reglas de Operación del PRONJAG vigentes en 2000 se incluyeron nueve indicadores de impacto que, en términos generales, corresponden con las líneas de acción propuestas para el programa, pero no permiten evaluar el cumplimiento  de los propósitos de cada una de las seis líneas de acción establecidas en dichas Reglas, ni el impacto de las acciones realizadas en las condiciones de vida y de trabajo de la población beneficiaria.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-007      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, elabore indicadores que permitan medir el impacto de las acciones realizadas en cada una de las líneas de acción que se establecieron en las Reglas de Operación del programa, en cuanto a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los jornaleros agrícolas y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-008      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, considere como referente para la elaboración de sus indicadores a la totalidad de jornaleros que pretende beneficiar en el mediano plazo con las acciones del programa, con el propósito de poder medir los avances anuales respecto de los compromisos que asumió el Gobierno Federal para el mediano plazo y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Con los datos de la población atendida de cada uno de los indicadores de impacto del programa no fue posible determinar el número real de beneficiarios atendidos en el periodo 1999-2000, ya que la información no es nominal sino por línea de acción, e incluso en los casos en que hay más de un indicador por línea de acción, tampoco se pudo precisar el número de beneficiarios, ya que éste puede estar duplicado o triplicado, según el caso. Debido a ello, no fue factible valorar el avance real del programa por beneficiario atendido.

 

Resultado

Dada la imposibilidad de evaluar el impacto social de las acciones del programa en la población agrícola jornalera con los indicadores disponibles, la Auditoría Superior de la Federación aplicó encuestas de opinión entre los beneficiarios del programa que se encontraban laborando en campos agrícolas de Guerrero y Sinaloa, para determinar si las condiciones de las viviendas que habitaban en los centros de trabajo eran mejores que las de sus lugares de origen, si tenían acceso cercano a las unidades de salud y a los centros de enseñanza, si sus hijos continuaban sus estudios, si los jornaleros recibían capacitación en los centros de trabajo y si se les respetaban las jornadas de trabajo. Los resultados de las encuestas se presentan a continuación.

En materia de vivienda, las respuestas revelaron que los albergues o dormitorios de los centros de trabajo contaban con piso de cemento, agua entubada, drenaje, energía eléctrica, área para cocinar, letrina o baño y regadera, en contraste con las casas que habitaban en sus lugares de origen, como se observa en la gráfica siguiente:

 

 


 


De acuerdo con los entrevistados, la carencia de servicios en sus lugares de origen obedece a que no cuentan con recursos para adquirir los materiales de construcción que requieren para mejorar sus viviendas, dado su escaso nivel de ingreso, a diferencia de lo que ocurre en los centros de trabajo donde las viviendas son proporcionadas por los patrones y cuentan con todos los servicios. El origen de los materiales para la construcción de las viviendas se aprecia en la gráfica siguiente:

 


 


En cuanto a la cercanía de los centros de trabajo de Sinaloa con las unidades de salud y los centros escolares, las encuestas revelaron que la mayoría de los servicios de salud y educación se encuentran a una distancia no mayor de 30 minutos, lo cual se considera razonable si se toma en consideración que en sus lugares de origen hacían un tiempo similar. Asimismo, el 21.1% de los trabajadores de Guerrero manifestaron que en Sinaloa mejoraron su acceso a los servicios y otros apoyos. En las gráficas siguientes se presentan los resultados correspondientes:

 



 


 



Respecto de la jornada de trabajo, 78.0% de los guerrerenses entrevistados en los centros de trabajo de Sinaloa manifestaron que se cumple el horario de 8 horas por jornada laboral, como se señala en la Ley Federal del Trabajo, mientras que el 14% comentó que laboraba entre 9 y 12 horas diarias. Asimismo, 56.9% de los entrevistados expresó que en Guerrero laboraba menos de 8 horas, y el restante 43.1%, más de 8 horas, como se muestra en la gráfica siguiente:


 

Por lo que corresponde a la educación, el 87.1% de los trabajadores originarios de Guerrero asiste a escuelas públicas en su lugar de origen; mientras que en Sinaloa el 67.3% deja de estudiar para dedicarse únicamente a las labores del campo e incrementar con ello el ingreso familiar, lo cual se advierte en la gráfica que sigue:

 


Cabe mencionar que 65.9% de los jornaleros de Guerrero encuestados en Sinaloa manifestó que de uno a tres miembros de su familia laboran en los campos de trabajo y 21.5% que lo hacen de cuatro a seis de sus familiares, lo que significa que casi todos los miembros de las familias guerrerenses que emigran a Sinaloa trabaja en los campos agrícolas, como se observa en la gráfica siguiente:


 


Observación 

Los datos de la población atendida que utiliza la Coordinación General del Programa con Jornaleros Agrícolas no permite conocer los beneficios que recibió cada jornalero atendido en las seis líneas de acción del programa, lo que limita la evaluación de su efecto en las condiciones de vida y de trabajo  de la población objetivo.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-010      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social, por conducto de la Dirección General Adjunta de Coordinación Estratégica y Jornaleros Agrícolas de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano, instrumente las medidas que permitan conocer el número de acciones que beneficiaron a cada jornalero agrícola atendido, a efecto de poder determinar los avances registrados en las condiciones de vida y de trabajo de la población objetivo y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Aplicación de los Recursos Presupuestarios del PRONJAG

En 2000 la Dirección General de Planeación (DGP) de la SEDESOL ejerció los recursos presupuestarios en el PRONJAG, sin contar con el Oficio de Autorización de Inversión Global que respalda el presupuesto asignado al programa. Esta situación también fue observada por la Contraloría Interna en la SEDESOL mediante la auditoría 60/00, la cual aplicó una sanción administrativa al titular de dicha dirección general consistente en un apercibimiento público por habérsele encontrado responsable del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 47, fracciones I, II y XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

 

Resultado

Con la revisión efectuada al Cierre del Ejercicio de 2000, se precisó que el gasto del proyecto I055 "Brindar Atención Integral a Jornaleros Agrícolas" fue menor en 137.0 miles de pesos que el reportado en la Cuenta Pública de ese año (131,841.7 miles de pesos), porque la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto (DGPOP) de la SEDESOL no contabilizó un reintegro que la Delegación Estatal de la SEDESOL en Jalisco realizó en forma extemporánea, en incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 46 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y 109, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

 

Observación 

En 2000 la Delegación Estatal de la SEDESOL en Jalisco reintegró extemporáneamente 137.0 miles de pesos que no fueron devengados durante ese ejercicio presupuestal, en incumplimiento de lo establecido en la normatividad aplicable.

 

Acción Promovida   

00-20100-7-428-07-009      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Desarrollo Social por conducto de su Delegación Estatal en Jalisco, instrumente las medidas que procedan para que los recursos federales que no sean devengados en el ejercicio presupuestal al cual fueron asignados se reintegren a la Tesorería de la Federación en los plazos que establecen los artículos 46 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y 109, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación

 

Resultado

En el periodo 1998-2000 el PRONJAG ejerció en promedio 84.5% de los recursos presupuestarios aprobados por la Cámara de Diputados para ese lapso, como se muestra en la gráfica siguiente:



El subejercicio presupuestario que el PRONJAG registró en 1998 se debió a que la SHCP autorizó una reducción al presupuesto del programa para dar suficiencia presupuestaria al programa "Operar Programas Regionales", a cargo de la SEDESOL.

En 1999 la menor erogación de los recursos se explica porque se registraron economías derivadas de la aplicación de las medidas de austeridad, disciplina y racionalidad del gasto público federal.

En 2000 el menor ejercicio del presupuesto se explica, principalmente, por la transferencia de recursos al proyecto N000 "Actividad Institucional no Asociada a Proyectos", para efectuar el pago de honorarios al personal del PRONJAG y dar suficiencia al proyecto I054 "Otorgar Créditos a la Palabra", así como por el retraso con que se liberaron los recursos del fondo rotatorio en Baja California y la cancelación de los programas nutricionales en Jalisco y Durango, en el primer caso debido a que no se logró que LICONSA, S. A. de C. V., fuera el proveedor de leche, y en el segundo, por el atraso con que la coordinación estatal recibió los recursos para atender a los niños de los jornaleros agrícolas.

 

Resultado

En el periodo de análisis se sumaron al presupuesto federal asignado al PRONJAG las aportaciones estatales y municipales que fueron acordadas en el marco de los Convenios de Desarrollo Social suscritos con los gobiernos estatales, así como los recursos aportados por los productores y beneficiarios que suscribieron acuerdos de concertación de acciones, como se observa en el cuadro siguiente:

 

PRESUPUESTO EJERCIDO DEL PRONJAG POR ORIGEN DE LOS RECURSOS, 1998-2000

(Millones de pesos y porcentajes)

 

 

Tipo de recurso

 

1998 1/

 

 

%

 

 

1999 1/

 

 

%

 

 

2000

 

 

%

 

 

Total

 

 

%

 

Variación de la participación en puntos porcentuales 2/

Federal

Estatal

Municipal

 

De los productores

 

De los jornaleros

 

Total

109.6

8.8

0.3

 

 

8.1

 

4.3

 

131.1

 

83.7

6.7

0.2

 

 

6.2

 

3.2

 

100.0

 

145.7

6.0

0.0

 

 

8.7

 

3.4

 

163.8

 

88.9

3.7

n.a.

 

 

5.3

 

2.1

 

100.0

 

131.7

17.2

1.5

 

 

18.3

 

7.5

 

176.2

 

74.7

9.8

0.8

 

 

10.4

 

4.3

 

100.0

 

387.0

32.0

1.8

 

 

35.1

 

15.2

 

471.1

 

82.2

6.8

0.4

 

 

7.4

 

3.2

 

100.0

 

(9.0)

3.1

0.6

 

 

4.2

 

1.1

 

n.a.

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de los Estados Analíticos del Presupuesto y los Cierres del Ejercicio por Origen de los Recursos 1998, 1999 y 2000 del PRONJAG.

1/

 

2/

 

n.a.

Actualizados a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596 y para 1999 de 1.1072.

La variación de la participación en puntos porcentuales se obtiene de la deferencia de la participación obtenida en 2000 menos la de 1998.

 

No aplica.

 

 

Como puede apreciarse, aun cuando la participación federal en el gasto del PRONJAG fue mayoritaria en todo el periodo de análisis, registró una reducción de 9.0 puntos porcentuales como resultado de la promoción realizada por la Coordinación del programa para que los gobiernos estatales y municipales, los productores agrícolas y los propios jornaleros contribuyeran con mayores recursos. Debido a ello, la participación de éstos aumentó en 3.1, 0.6, 4.2 y 1.1 puntos porcentuales, respectivamente.

El aumento en las participaciones financieras de los productores agrícolas indica que la Coordinación del PRONJAG ha logrado avances en cuanto a la reticencia de éstos a participar en el programa, ya que han venido cumpliendo, cada vez en mayor medida, sus obligaciones laborales con los jornaleros agrícolas, relativas a proporcionarles habitaciones cómodas e higiénicas, espacios educativos y de salud y capacitación para el trabajo.

Resultado

En el periodo 1998-2000, la participación financiera de las autoridades estatales y municipales, así como la de los productores agrícolas en la operación del PRONJAG fue muy heterogénea, pues mientras que en algunas entidades federativas los gobiernos estatales y los productores participaron en forma independiente, en otras conjuntaron esfuerzos para ampliar la inversión. Dicha participación se muestra en el cuadro siguiente:

 

PRESUPUESTO EJERCIDO POR EL PRONJAG POR ENTIDAD FEDERATIVA

Y ORIGEN DE LOS RECURSOS, 1998-2000

(Millones de pesos y porcentajes)

 

 

Entidad federativa

Tipo de aportación

 

 

 

 

 

 

Federal

%

Estatal

%

Municipal

%

Produc-

tores

%

Jorna-

leros

%

Total

%

 

 

Morelos

14.9

3.8

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.2

0.6

0.5

3.3

15.6

3.3

 

 

Hidalgo

18.5

4.8

1.4

4.4

0.0

n.a.

0.0

n.a.

2.2

14.6

22.1

4.7

 

 

Puebla

23.6

6.1

0.0

n.a.

0.0

n.a.

n.s.

n.a.

2.1

13.8

25.7

5.5

 

 

San Luis Potosí

19.4

5.0

0.0

n.a.

0.7

38.9

0.5

1.4

1.2

7.8

21.8

4.6

 

 

Veracruz

23.9

6.2

6.2

19.4

0.0

n.a.

0.0

n.a.

1.1

7.2

31.2

6.6

 

 

Durango

23.2

6.0

0.8

2.5

0.0

n.a.

2.7

7.7

0.6

4.0

27.3

5.8

 

 

Baja California

36.7

9.5

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.6

1.7

1.5

9.8

38.8

8.2

 

 

Baja California Sur

18.2

4.7

0.0

n.a.

0.0

n.a.

2.8

8.0

0.4

2.6

21.4

4.5

 

 

Guerrero

28.6

7.4

1.4

4.4

0.0

n.a.

0.1

0.3

1.6

10.5

31.7

6.7

 

 

Nayarit

22.1

5.7

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.5

1.4

1.4

9.2

24.0

5.3

 

 

Oaxaca

31.0

8.0

0.2

0.6

0.0

n.a.

0.0

0.0

1.3

8.6

32.5

6.9

 

 

Sinaloa

41.4

10.7

18.8

58.7

1.1

61.1

18.2

51.8

0.6

4.0

80.1

17.0

 

 

Sonora

25.4

6.6

0.6

1.9

0.0

n.a.

7.2

20.5

0.0

n.a.

33.2

7.0

 

 

Jalisco

9.8

2.5

1.0

3.1

0.0

n.a.

0.0

0.0

0.0

n.a.

10.8

2.3

 

 

Michoacán

19.6

5.1

1.6

5.0

0.0

n.a.

2.3

6.6

0.7

4.6

24.2

5.1

 

 

Coordinación General

del PRONJAG 1/

30.7

7.9

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.0

0.0

0.0

n.a.

30.7

6.5

 

 

Total

387.0

100.0

32.0

100.0

1.8

100.0

35.1

100.0

15.2

100.0

471.1

100.0

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de los Estados Analíticos del Presupuesto y los Cierres del Ejercicio por Origen de los Recursos 1998, 1999 y 2000 del PRONJAG.

 

 

1/

 

n.a.

n.s.

El gasto de la Coordinación comprende la difusión y conducción de la estrategia de atención integral del programa en todo el país.

No aplica.

No significativo.

 

Como puede apreciarse, en Sinaloa, Sonora, Durango, Michoacán y Guerrero los gobiernos estatales y los productores agrícolas sumaron esfuerzos para ampliar sus aportaciones al programa; en Hidalgo, Veracruz, Oaxaca y Jalisco únicamente participaron las autoridades estatales; y en Morelos, San Luis Potosí, Baja California, Baja California Sur y Nayarit sólo los productores agrícolas contribuyeron.

Cabe señalar que los gobiernos de Sinaloa, Sonora, Veracruz, Michoacán, Durango y Jalisco aportaron el 90.6% de los recursos financieros estatales que recibió el PRONJAG, en tanto que los productores agrícolas de Sinaloa y Sonora aportaron el 72.3% de los recursos privados con que operó el programa. Lo anterior revela que los estados receptores de mano de obra son los más interesados en apoyar al PRONJAG.

Respecto de Guerrero y Sinaloa, que fueron elegidos para realizar las pruebas de auditoría, con la revisión de los Convenios de Desarrollo Social se observó que en la primera entidad federativa el gobierno estatal no cumplió con todas las aportaciones previstas; mientras que en la segunda incrementó su aportación hasta el 100.0%. Dicho comportamiento se observa en la gráfica siguiente:


Resultado

En el trienio que se analiza, el gasto del PRONJAG se concentró en las rutas del Pacífico (47.5 %) y del Golfo (15.4%), ya que a ellas correspondió el mayor número de proyectos y acciones del programa, como puede observarse en el cuadro siguiente:

 

GASTO DEL PRONJAG POR RUTA MIGRATORIA, 1998-2000

(Millones de pesos y porcentajes)

 

Ruta migratoria/Entidad federativa

1998 1/

%

999 1/

%

2000

%

Total

%

Pacífico

Oaxaca

Guerrero

Sinaloa

Sonora

Baja California

Baja California Sur

Nayarit

 

57.9

5.1

3.8

19.4

11.3

4.3

7.0

7.0

44.2

8.8

6.6

33.5

19.5

7.4

12.1

12.1

70.5

5.6

3.5

21.8

11.4

13.1

6.4

8.7

43.0

7.9

5.0

30.9

16.2

18.6

9.1

12.3

95.6

5.6

3.3

38.8

10.5

21.4

7.9

8.1

54.2

5.8

3.4

40.6

11.0

22.4

8.3

8.5

224.0

16.3

10.6

80.0

33.2

38.8

21.3

23.8

47.5

7.3

4.8

35.7

14.8

17.3

9.5

10.6

Del Golfo

Veracruz

San Luis Potosí

Puebla

Hidalgo

 

23.2

5.9

6.5

4.1

6.7

17.7

25.4

28.0

17.7

28.9

25.1

4.5

8.0

4.7

7.9

15.4

17.9

31.9

18.7

31.5

24.1

5.3

7.2

4.1

7.5

13.7

22.0

29.9

17.0

31.1

72.4

15.7

21.7

12.9

22.1

15.4

21.7

30.0

17.8

30.5

Pacífico Centro

Jalisco

Michoacán

Guerrero

 

10.7

0.0

6.9

3.8

8.2

n.a.

64.5

35.5

17.6

5.0

9.1

3.5

10.7

28.4

51.7

19.9

17.2

5.7

8.2

3.3

9.8

33.1

47.7

19.2

45.5

10.7

24.2

10.6

9.7

23.5

53.2

23.3

Centro

Morelos

Guerrero

Puebla

 

11.4

3.6

3.8

4.1

8.8

31.3

33.0

35.7

14.3

6.1

3.5

4.7

8.7

42.6

24.5

32.9

13.4

6.0

3.3

4.1

7.6

44.8

24.6

30.6

39.1

15.7

10.6

12.8

8.3

40.1

27.0

32.9

Del Sureste

Veracruz

Oaxaca

 

11.0

5.9

5.1

8.4

53.6

46.4

10.1

4.5

5.6

6.2

44.6

55.4

 

10.9

5.3

5.6

6.2

48.6

51.4

32.0

15.7

16.3

6.8

49.1

50.9

Centro-Norte

Durango

 

Coordinación General

del PRONJAG  1/

 

Total

7.7

7.7

 

 

9.2

 

131.1

5.9

100.0

 

 

6.8

 

100.0

10.8

10.8

 

 

15.4

 

163.8

6.6

100.0

 

 

9.4

 

100.0

8.9

8.9

 

 

6.1

 

176.2

5.0

100.0

 

 

3.5

 

100.0

27.4

27.4

 

 

30.7

 

471.1

5.8

100.0

 

 

6.5

 

100.0

 

 

 

 

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de los Cierres del Ejercicio por Origen de los Recursos y los Estados Analíticos del Presupuesto 1998, 1999 y 2000 del PRONJAG.

 

1/

 

Actualizados a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596 y para 1999 de 1.1072.

 

n.a.

No aplica.

 

 

 

El presupuesto que el PRONJAG ejerció durante 2000 en la Ruta del Pacífico fue superior en 65.1% al erogado, en términos reales, en 1998 (57.9 millones de pesos), debido a que en Baja California se contó con recursos del Fondo para Operaciones Especiales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para llevar a cabo acciones en el marco del Programa de Atención a Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles (MECED)[7] en las áreas rurales de los valles de Mexicali y San Quintín, de ese estado; y a que los recursos aportados por el Gobierno de Sinaloa y los productores de ese estado fueron mayores que en 1998. De igual forma, en 2000 las rutas del Pacífico-Centro, Centro, Centro-Norte y Golfo recibieron recursos superiores en 60.7, 16.5, 15.6 y 3.9% a los de 1998, respectivamente; en la primer ruta, porque a partir de 1999 se incorporó Jalisco al PRONJAG; y en las otras tres rutas, porque las coordinaciones estatales de Morelos y Durango contaron con mayores recursos de los productores y jornaleros, en tanto que en Hidalgo el gobierno estatal casi triplicó su aportación al programa.

Por lo que se refiere a los recursos que en 2000 se destinaron a la Ruta del Sureste, se determinó que fueron inferiores en 0.9% a los de 1998, debido principalmente a que las coordinaciones con mayores aportaciones de los gobiernos estatales y de los jornaleros recibieron recursos federales inferiores en 16.9% a los de 1998.

 

Resultado

Las erogaciones del PRONJAG con las aportaciones de la Federación, los gobiernos estatales, los productores agrícolas y los jornaleros se concentraron principalmente en las zonas de atracción (43.0%) y en las zonas intermedias (42.5%), mientras que el apoyo a las zonas de expulsión fue marginal (14.5%). Dicha concentración se explica por la atención que se otorga a los jornaleros migrantes en las zonas de atracción y de tránsito, ya que como se explicó anteriormente esta población es la que más carencias tiene y es poco probable que reciba los beneficios de otros programas sociales. En el cuadro siguiente se presentan las erogaciones del PRONJAG, por ruta y tipo de zona:

 

GASTO DEL PRONJAG POR RUTA MIGRATORIA Y TIPO DE ZONA DE ATRACCIÓN,

EXPULSIÓN E INTERMEDIA, 1998-2000

(Millones de pesos y porcentajes)

 

Ruta migratoria/ Tipo de zona

Federal

%

Estatal

%

Municipal

%

Productores

%

Jornaleros

%

Total

%          %

Pacífico

168.7

75.3

19.9

8.9

1.1

0.5

29.3

13.1

5.0

2.2

224.0

47.5

 

Expulsión

25.1

93.9

0.5

1.9

0.0

n.a.

0.0

0.1

1.1

4.1

26.7

11.9

 

Atracción

121.6

70.1

19.4

11.2

1.1

0.6

28.8

16.6

2.5

1.5

173.4

77.4

 

Intermedias

22.0

92.1

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.5

2.1

1.4

5.9

23.9

10.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Golfo

61.7

85.2

4.5

6.2

0.7

1.0

0.5

0.7

5.0

6.9

72.4

15.4

 

Intermedias

61.7

85.2

4.5

6.2

0.7

1.0

0.5

0.7

5.0

6.9

72.4

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pacífico-Centro

38.9

85.4

3.1

6.8

0.0

n.a.

2.3

5.1

1.2

2.6

45.5

9.7

 

Intermedias

29.4

84.0

2.6

7.4

0.0

n.a.

2.3

6.6

0.7

2.0

35.0

76.9

 

Expulsión

9.5

90.2

0.5

4.7

0.0

n.a.

0.0

0.3

0.5

4.7

10.5

23.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Centro

36.2

92.9

0.5

1.3

0.0

n.a.

0.3

0.6

2.1

5.2

39.1

8.3

 

Expulsión

9.6

90.2

0.5

4.7

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.5

4.7

10.6

27.1

 

Atracción

15.0

95.5

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.2

1.3

0.5

3.2

15.7

39.8

 

Intermedias

11.6

91.9

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.1

0.0

1.1

8.1

12.8

33.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sureste

27.5

86.1

3.2

10.0

0.0

n.a.

0.0

n.a.

1.3

3.9

32.0

6.8

 

Intermedias

12.0

76.7

3.1

19.8

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.6

3.5

15.7

49.0

 

Expulsión

15.5

95.1

0.1

0.6

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.7

4.3

16.3

51.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Centro-Norte

23.3

85.0

0.8

2.9

0.0

n.a.

2.7

9.9

0.6

2.2

27.4

5.8

 

Intermedias

23.3

85.0

0.8

2.9

0.0

n.a.

2.7

9.9

0.6

2.2

27.4

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Coordinación General del PRONJAG 1/

30.7

100.0

0.0

n.a.

0.0

n.a.

0.0

0.0

0.0

n.a.

30.7

6.5

 

Total

 

387.0

82.2

32.0

6.8

1.8

0.4

35.1

7.4

15.2

3.2

471.1

1000

 

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de los Cierres del Ejercicio por Origen de los Recursos y los Estados Analíticos del Presupuesto 1998, 1999 y 2000 del PRONJAG.

 

 

1/

El gasto de la coordinación comprende la difusión y conducción de la estrategia de atención integral del programa  en todo el país.

 

 

n.a.

No aplica.

 

 

n.s.

No significativo.

 

 

En la Ruta del Pacífico el PRONJAG erogó, en promedio, el 77.4% de los recursos destinados a las zonas de atracción, en tanto que las zonas de expulsión recibieron sólo el 11.9%. La elevada participación de las zonas de atracción se explica porque tanto la Federación como los estados aportaron el mayor apoyo a las entidades receptoras de las corrientes migratorias.

La Ruta del Golfo se encuentra constituida sólo por zonas clasificadas como intermedias, cuya principal característica es que incluyen estados tanto de atracción como de expulsión, y en las cuales se logró una mayor participación de los productores y jornaleros. Por lo que respecta a la Ruta Pacífico-Centro, el gasto destinado a las zonas intermedias fue superior en 53.8 puntos porcentuales al de las zonas de expulsión (23.1%). En la Ruta del Centro más del 90.0% de los recursos erogados en el trienio fueron aportados por el Gobierno Federal, ya que la mayor parte (39.8%) se ejerció en las zonas de atracción; mientras que las de expulsión recibieron menor inversión (27.1%). En la Ruta del Sureste el gasto se concentró principalmente en las zonas de expulsión (51.0%) y en la Centro-Norte se tuvo una mayor participación de los productores y jornaleros.

 

Resultado

Al igual que en el ámbito nacional, los recursos ejercidos en el periodo de análisis por las  coordinaciones estatales del PRONJAG en Sinaloa y Guerrero fueron principalmente de origen federal. En Sinaloa el gasto fue mayor en 44.7% que el de Guerrero, debido a que el programa privilegió, conforme a sus Reglas de Operación, la atención de los jornaleros agrícolas en los polos de atracción, ya que en las zonas de expulsión los jornaleros locales y asentados pueden ser focalizados y, por tanto, atendidos por otros programas sociales. En el cuadro y las gráficas siguientes se presenta el comportamiento del gasto del PRONJAG en cada entidad federativa, por fuente de financiamiento.

 

 

PRESUPUESTOS EJERCIDOS POR LAS COORDINACIONES ESTATALES DEL PRONJAG

EN SINALOA Y GUERRERO, POR ORIGEN DE LOS RECURSOS, 1998-2000

(Millones de pesos y porcentajes)

 

 

Tipo de

recurso

 

Sinaloa

 

Guerrero

 

1998 1/

 

%

 

1999 1/

 

%

 

2000

 

%

 

Total

 

 

 

1998

1/

 

%

 

1999 1/

 

%

 

2000

 

%

 

Total

 

Federal

Estatal

Municipal

De los

productores

De los

jornaleros

Total

 

12.2

3.7

0.0

 

3.6

 

0.0

19.5

 

62.6

19.0

n.a.

 

18.4

 

n.a.

100.0

 

13.5

4.5

0.0

 

3.8

 

0.0

21.8

 

61.9

20.6

n.a.

 

17.5

 

n.a.

100.0

 

15.7

10.6

1.1

 

10.8

 

0.6

38.8

 

40.5

27.3

2.8

 

27.8

 

1.6

100.0

 

41.4

18.8

1.1

 

18.2

 

0.6

80.1

 

 

 

 

 

 

 

 

9.3

1.4

0.0

 

0.0

 

0.6

11.3

 

82.3

12.4

n.a.

 

n.a.

 

5.3

100.0

 

10.5

0.0

0.0

 

0.0

 

0.0

10.5

 

100.0

n.a.

n.a.

 

n.a.

 

n.a.

100.0

 

8.8

0.0

0.0

 

0.2

 

1.0

10.0

 

88.0

n.a.

n.a.

 

2.0

 

10.0

100.0

 

28.6

1.4

0.0

 

0.2

 

1.6

31.8

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de los Cierres del Ejercicio por Origen de los Recursos y los Estados Analíticos del Presupuesto, 1998, 1999 y 2000, del PRONJAG.

1/

El gasto de la coordinación comprende la difusión del programa.

n.a.

No aplica.

n.s.

No significativo.

 


 



Como puede apreciarse, aun cuando en Sinaloa la participación del gasto fue predominantemente federal, en los tres años del periodo analizado registró una disminución de 22.1 puntos porcentuales debido a la promoción que llevó a cabo la coordinación del programa con el gobierno estatal y los productores para realizar proyectos sociales y productivos en apoyo de los jornaleros agrícolas.

En Guerrero, por su parte, la participación federal se incrementó 5.7 puntos porcentuales durante el mismo periodo, ya que el gobierno estatal no estableció compromisos de aportación de recursos al PRONJAG.

 

Resultado

En el periodo 1998-2000 se triplicó el presupuesto total ejercido por la Coordinación General del PRONJAG en Sinaloa en cada una de las seis líneas de acción promovidas por el programa, debido a la ejecución de un mayor número de proyectos sociales y productivos, que pasaron de 3,630 en 1998 a 4,423 en 2000. De dicho presupuesto, más del 60.0%, en promedio, correspondió a obras de vivienda y saneamiento ambiental, fundamentalmente por el suministro de estufas de gas, la colocación de plantas potabilizadoras, la construcción de módulos sanitarios, la colocación de cercos perimetrales, la construcción de pisos, muros y techos, y el mejoramiento y la ampliación de las viviendas de los jornaleros agrícolas. Las acciones que recibieron el menor apoyo financiero fueron las de salud y seguridad social y de empleo, capacitación y productividad.

En Guerrero el gasto total del trienio registró una disminución de 12.7%, lo cual se explica porque en 1998 la Coordinación General del PRONJAG en ese estado ejecutó acciones conjuntamente con el gobierno estatal a partir de los compromisos contraídos en el Convenio de Desarrollo Social, con lo que logró ejecutar 1,391 proyectos sociales y productivos, 63.6% más de los realizados en 2000 (506 proyectos), año en el cual no contó con ese apoyo, como se muestra en el cuadro y las gráficas siguientes:

 

 

PRESUPUESTO EJERCIDO POR LAS COORDINACIONES ESTATALES DEL PRONJAG EN SINALOA

   Y GUERRERO, POR LÍNEA DE ACCIÓN, 1998-2000

(Millones de pesos y  porcentajes)

 

 

 

Líneas de acción

 

Sinaloa

 

 

 

 

Guerrero

 

 

 

 

1998 1/

 

 

(1)

 

2000

 

 

(2)

 

Variación

%

(2)/(1)

(3)

 

1998 1/

 

 

(4)

 

2000

 

 

(5)

 

Variación

%

(5)/(4)

(6)

 

 

Vivienda y SaneamientoAmbiental

 

 

7.3

 

 

24.6

 

 

237.0

 

 

 

2.4

 

 

1.4

 

 

(41.7)

 

 

Salud y Seguridad Social

 

0.0

 

0.2

 

n.a.

 

 

0.0

 

1.0

 

n.a.

 

 

Alimentación y Abasto

 

1.5

 

0.2

 

(86.7)

 

 

0.0

 

1.1

 

n.a.

 

 

Educación, Cultura y Recreación

 

0.9

 

6.5

 

622.2

 

 

0.0

 

1.2

 

n.a.

 

 

Empleo, Capacitación y Productividad

 

 

0.0

 

 

0.2

 

 

n.a.

 

 

 

3.9

 

 

0.8

 

 

(79.5)

 

 

Procuración de Justicia

 

0.0

 

0.0

 

n.a.

 

 

0.0

 

0.0

 

n.a.

 

 

Acciones no identificadas con alguna línea de acción 2/

 

 

1.9

 

 

1.8

 

 

(5.3)

 

 

 

0.0

 

 

0.0

 

 

n.a.

 

 

Total

 

11.6

 

33.5

 

188.8

 

 

6.3

 

5.5

 

(12.7)

 

 

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de los reportes de “Inversión por Proyectos” de Sinaloa y “Presupuesto Programado y Ejercido por Tipo de Recurso y Línea de Acción” de Guerrero y los “Cierres del Ejercicio por Origen de los Recursos” 1998 y 2000 del PRONJAG.

 

 

1/

Actualizados a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596 y para  1999 de 1.1072.

 

2/

Construcción de módulos de usos múltiples y adquisición de cobertores de fibra.

 

n.s.

No significativo.

 


IX.1.1.3.2.Evaluación del Fondo Nacional de Apoyos a Empresas Sociales (FONAES).

 


Objetivo

Evaluar el desempeño de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en la operación del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES) durante el periodo de 1998 a 2000, en términos de la congruencia de los objetivos del FONAES respecto de las prioridades establecidas en el marco de Planeación Nacional y Sectorial 1995-2000; de las líneas de acción y sus instrumentos financieros, y de su población objetivo; la eficacia de las aportaciones solidarias del FONAES; el impacto de las aportaciones solidarias en la generación de empleos; y la eficiencia con que se aplicaron los recursos financieros correspondientes.

 

Criterios de Selección

El Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES) fue seleccionado para su evaluación, por el interés manifestado por los C.C. Diputados; porque forma parte de la estrategia que el Ejecutivo Federal instrumentó para superar la pobreza mediante la generación de fuentes permanentes de empleo e ingreso en zonas marginadas; porque sus acciones son de cobertura nacional; y porque tiene la misión de apoyar las iniciativas productivas de grupos sociales organizados, de campesinos, indígenas y población urbana en condiciones de pobreza extrema, con el fin de desarrollar sus capacidades empresariales, buscando la equidad de género, mediante la definición y ejecución de políticas encaminadas a crear y consolidar empresas y proyectos viables, sustentables, y de alto impacto y rentabilidad social que permitan mejorar sus niveles de vida, y porque en el periodo de 1998 a 2000 el número de empleos generados con este fondo decreció 51.1% y el gasto 2.2%.

 

Antecedentes

Desde la década de los ochenta existe la tendencia mundial de la banca ética, la cual fue concebida para apoyar la superación de la pobreza mediante el apoyo en condiciones preferentes a grupos sociales en situación de pobreza o pobreza extrema.

El modelo pionero de la banca ética es el Grameen Bank de Bangladesh, que funciona desde 1983 y en la actualidad tiene un capital suscrito de más de 1,000 millones de dólares, lo que lo sitúa en los primeros puestos entre la banca de ese país. El banco apoya el desarrollo de más de 7 mil pueblos agrícolas, recuperando el principio de confianza y solidaridad entre las personas, en particular las más pobres; inició como un pequeño banco dedicado a prestar dinero sin garantías a mujeres analfabetas; el resultado fue sorprendente, ya que la tasa de retorno actual de los préstamos es de 98.0%.

En México, las reformas al artículo 27 constitucional realizadas en 1987 permitieron al Estado promover y ejecutar programas con la participación de los tres niveles de gobierno y de los sectores privado y social, para destinar mayores recursos al desarrollo productivo de los campesinos, indígenas y población urbana marginada. Bajo esas circunstancias, en el marco del Sistema de Planeación Democrática y del Programa Nacional de Solidaridad, se creó la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad, mediante Decreto por el que se establecen el Programa y el Fondo de Apoyo a las Empresas de Solidaridad,publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 1991, como órgano desconcentrado de la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), la que también coordinaba los Fondos de Solidaridad para la Producción y de Solidaridad para Comunidades Indígenas.

En 1992, al desaparecer la SPP, la Coordinación General del Programa quedó temporalmente a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), para que en ese mismo año pasara a depender de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).

Durante el periodo de 1992 a 1995, las acciones del Programa Nacional de Apoyo a las Empresas de Solidaridad (FONAES) se centraron en apoyar técnica y financieramente las iniciativas productivas de la población de escasos recursos, en actividades agropecuarias, forestales, agroindustriales, microindustriales, artesanales y piscícolas del medio rural y urbano marginado, a fin de privilegiar la creación de oportunidades de empleo y el desarrollo de las capacidades humanas y los recursos productivos disponibles.

Como consecuencia de lo antes mencionado se logró, con una inversión total de 1,015.8 millones de pesos, apoyar a 1,585 proyectos productivos del primer paso productivo; constituir 114 cajas solidarias; consolidar 3,881 empresas mediante apoyo de capital de riesgo; consolidar 126 fondos y realizar 3,389 acciones de capacitación y asistencia técnica.

Con objeto de dar respuesta al problema de la pobreza extrema y sus causas, el Ejecutivo Federal estableció como objetivos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en el Programa para Superar la Pobreza (PROSUPO) 1995-2000 mejorar el nivel de vida de los grupos de población que presentan mayores rezagos y extender los beneficios del progreso económico a toda la población, en especial a los grupos marginados.

Para lograr dichos objetivos, el Ejecutivo Federal orientaría sus acciones a generar oportunidades que apoyaran al desarrollo del potencial productivo individual y comunitario; a elevar de forma permanente el ingreso de las familias de menores recursos y facilitar su inserción en el mercado laboral; impulsar proyectos productivos que propiciaran alternativas de ocupación temporal y permanente; atender a grupos en condiciones de vulnerabilidad o marginación mediante acciones que promovieran su integración a proyectos productivos e impulsar la participación social y fortalecer la organización y capacitación para el desarrollo comunitario.

Asimismo, con objeto de asegurar la atención a los grupos de población y regiones del país con mayores rezagos, se estableció que los recursos federales se canalizarían preferentemente a 91 regiones clasificadas como prioritarias, integrantes de 1,595 municipios en los que habitaban 32.7 millones de personas. Las regiones se ubicaban en las 32 entidades federativas del país y gran parte de ellas correspondían al ámbito rural, caracterizado por tener orografía accidentada, una elevada dispersión poblacional, falta de circuitos de producción-abasto-consumo y una economía de subsistencia. Además, en esas 91 regiones prioritarias se privilegiarían 36 regiones catalogadas como de atención inmediata, integradas por 989 municipios de 22 entidades federativas con 10.3 millones de personas.

Una vez incorporado a la SEDESOL y en concordancia con lo establecido en el PND y en el PROSUPO, el FONAES quedó ubicado dentro del conjunto de programas orientados a la creación de oportunidades de ingreso, ya que a partir de las crisis de 1994 y 1995, esa dependencia concentró su atención en las regiones y grupos sociales prioritarios. Bajo ese contexto FONAES centró su esfuerzo en apoyar a las zonas marginadas del país, debido al fuerte aumento del desempleo.

Conforme al propósito de atender a grupos organizados de la población campesina, indígena y urbana ubicada preferentemente en regiones prioritarias y de atención inmediata, en condiciones de pobreza extrema, que presenta potencial para el desarrollo de proyectos productivos con impacto social y cuyo acceso a programas de instituciones financieras públicas o privadas, o de otras instituciones o programas del Ejecutivo federal es limitado, en las Reglas de Operación del FONAES vigentes en 2000, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de febrero de 2000, se establecieron los cuatro objetivos siguientes:

* Apoyar la creación y desarrollo de las propuestas productivas de los grupos organizados de la población objetivo del FONAES;

* Impulsar la consolidación de proyectos productivos exitosos, competitivos en el mercado y con un alto impacto y rentabilidad social;

* Desarrollar en los grupos sociales la capacidad emprendedora con énfasis en aquellos en que participan mujeres; y

* Asegurar la viabilidad financiera del FONAES, con base en la viabilidad financiera, económica y técnica, con el fin de lograr la recuperación y el impacto social de las empresas y proyectos sociales.

Conforme a esos objetivos, las acciones del programa se dirigirían a: otorgar apoyos para la creación y consolidación de empresas y proyectos productivos de carácter social, viables y sustentables, concebidos, operados y administrados por los grupos sociales; promover lo anterior con un enfoque de género; apoyar el desarrollo de la capacidad emprendedora y técnica de los integrantes de grupos y empresas sociales; potenciar el impacto sobre la población objetivo constituyendo instrumentos de financiamiento y cajas solidarias autosustentables financieramente; vincular en el ámbito productivo, las acciones de los tres niveles de gobierno e instituciones de los sectores públicos, social y privado; facilitar la integración de empresas y grupos sociales en cadenas productivas; promover esquemas de agroasociación entre empresas privadas y grupos apoyados, así como el establecimiento y desarrollo de sistemas de comercialización eficientes y competitivos para los proyectos productivos; y fomentar el desarrollo, adaptación y uso de tecnología apropiada a las condiciones de los grupos apoyados. Asimismo, se propuso que entre las acciones se establecieran mecanismos que permitieran una alta tasa de recuperación de los apoyos otorgados, que se complementarían con un sistema de seguimiento y evaluación de la cartera, a efecto de medir la eficacia y la rentabilidad social del fondo.

De acuerdo con las Reglas de Operación del FONAES vigentes en 2000, el Programa otorgaría apoyos solidarios a los grupos sociales mediante dos grupos de instrumentos: los apoyos directos y los apoyos indirectos.

Los apoyos directos consisten en:

El Primer Paso Productivo: aportación solidaria que se otorga en forma directa a grupos sociales que inician y generan oportunidades de empleo e ingresos suficientes para reintegrar al FONAES la aportación; el apoyo les permite fortalecer su capacidad productiva para transitar a una unidad económica formal superior.

Capital de Riesgo: se otorga cuando la organización productiva está constituida legalmente, se establece el reintegro de la aportación otorgada más la participación de utilidades y se utiliza para incrementar el activo fijo o capital.

Cajas Solidarias: instrumento que sirve para fomentar el ahorro principalmente rural y otorgar préstamos a sus socios, cuyos apoyos son recuperables para el FONAES.

Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE): son apoyos no recuperables y sirven principalmente para apoyar el acompañamiento, la capacitación y asistencia técnica.

Los apoyos indirectos consisten en:

Fondos de Financiamiento y Garantía: se constituyen fundamentalmente con la banca de desarrollo en combinación con recursos de los gobiernos estatales y/o municipales; no son recuperables a favor del FONAES.

 

Fondos de Inversión y Reinversión: se constituyen por medio de la combinación de los recursos de los grupos sociales y deben garantizar, a través del cobro de intereses, que se mantenga el valor del patrimonio.

Fondos de Capitalización Empresarial: se crean con las recuperaciones de otros instrumentos del FONAES, y con aportaciones líquidas adicionales de los grupos sociales; en este instrumento se debe garantizar, mediante el cobro de intereses, que se mantenga el  valor presente de las aportaciones y su operación es responsabilidad de los grupos sociales; el FONAES sólo verifica su cumplimiento.

Cajas Solidarias: los créditos que se otorgan deben considerar los intereses para mantener el valor presente de su patrimonio y cubrir gastos de operación.

Asimismo, en las Reglas de Operación se indica que las aportaciones se asignarán para apoyar iniciativas o proyectos productivos en las vertientes: Pecuaria, Acuícola, Forestal, Pesquera, Agrícola, Agroindustrial, Extractiva, Microempresas, Servicios y Comercialización. Además, se señala que se otorgará prioridad a las solicitudes que se orienten a una mejor articulación de la producción primaria con otros agentes de la cadena agroalimentaria, a incrementar el valor agregado de los productos agropecuarios o a facilitar su comercialización.

Los apoyos a la producción primaria se limitan a aquellos cultivos comerciales que signifiquen una alta generación de empleo. Así, se promueve la capitalización y el aumento de la productividad de los pequeños productores, con el objetivo de que progresivamente alcancen estándares de competitividad y de ingresos más altos.

Por otra parte, en las reglas se indica que las acciones del programa se orientarán al apoyo de grupos sociales en los que participan mujeres, así como a asegurar la sustentabilidad financiera del organismo, con base en la viabilidad financiera, económica y técnica de los proyectos, para facilitar la recuperación oportuna de los apoyos otorgados y propiciar el impacto social de las empresas y proyectos.

Para recibir los apoyos, la población objetivo debe organizarse jurídicamente, en tanto que el FONAES, a través de sus representantes estatales, debe asesorar a los grupos interesados sobre las formas de organización más convenientes. Asimismo, los operadores del Programa también tendrán la obligación de dar seguimiento a las empresas, proyectos, fondos y cajas a través de sus representaciones estatales y de las direcciones generales operativas responsables, para verificar el correcto manejo de los recursos otorgados; establecer los alcances de las operaciones en términos de la consecución de las acciones y resultados planeados e identificar los obstáculos que se presenten para tomar las medidas correctivas pertinentes.

Entre los resultados que ha registrado la Coordinación del Programa destaca que, entre 1991 y 2000, los apoyos del FONAES han generado 701,520 empleos en forma acumulada, es decir, 70,152 en promedio anual. En la gráfica siguiente se presenta la evolución de los empleos referidos.



Asimismo, en el periodo de 1995 a 2000 conforme a la estrategia de combate a la pobreza, dentro del programa evaluado, se destinaron los apoyos preferentemente a las Regiones de Atención Prioritaria y de Atención Inmediata, en las que se encuentran los grupos más vulnerables.

En este periodo el FONAES ejerció 4,056.7 millones de pesos para apoyar 13,821 proyectos productivos del Primer Paso Productivo; constituir 218 Cajas Solidarias; crear y consolidar 7,833 empresas mediante apoyo de Capital de Riesgo; consolidar 534 Fondos y realizar 24,181 acciones de capacitación y asistencia técnica. Por entidad federativa, desde su creación, el FONAES ha apoyado preferentemente a los seis estados con mayor grado de marginación: Chiapas, Puebla, Oaxaca, Guerrero, Veracruz y San Luis Potosí.

Finalmente, de acuerdo con las Cuentas Públicas del periodo de 1998 a 2000 el presupuesto ejercido en el programa se ha reducido en términos reales, de 908.7 millones de pesos en 1998 a 888.4 millones en 2000, en contraste con el número de empresas, que se incrementaron de 731 a 887 en esos mismos años.

 

Alcance

La auditoría comprendió la evaluación de los resultados obtenidos por la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES) durante el periodo de 1998 a 2000, para analizar específicamente lo que se registró en la Actividad Institucional 863 "Fomentar actividades para el desarrollo productivo en regiones de pobreza", del Proyecto I036 "Creación y consolidación de empresas sociales a través del FONAES" durante el año 2000. Los trabajos de auditoría se realizaron en dos ámbitos, uno en las oficinas centrales del FONAES, para evaluar el comportamiento nacional del programa; y otro en las representaciones estatales del programa en Puebla y Chihuahua, donde se efectuaron las pruebas de auditoría correspondientes.

La selección de Puebla y Chihuahua obedeció, en el primer caso, a que en 2000, con el apoyo del FONAES se crearon 69 empresas que generaron 5,886 empleos, con una inversión de 65 millones de pesos, con lo cual se superaron notablemente los resultados que en promedio registró el FONAES a nivel nacional; mientras que en el segundo caso se debió a que, a diferencia de Puebla, es una de las entidades que generó menor número de empleos (361 puestos de trabajo), con una inversión de 6.8 millones de pesos en 2000, a pesar de lo cual se crearon 28 empresas, cifra similar al promedio nacional.

Asimismo, se levantó una encuesta de opinión entre los representantes de las empresas y de las organizaciones apoyadas por el FONAES en los estados de Puebla y Chihuahua. Para tal efecto, se aplicaron 69 cuestionarios en el primer estado y 28 en el segundo, con el fin de obtener información de esas empresas y organizaciones, con relación a los productos y servicios que generan, su forma de organización, su competitividad con otras empresas y el impacto en el nivel de ingresos de sus trabajadores con los apoyos que se les otorgó.

La auditoría comprendió los resultados obtenidos por el FONAES en términos de la congruencia de los objetivos del programa, respecto de las prioridades establecidas en el marco de Planeación Nacional y Sectorial, de las líneas de acción con sus instrumentos financieros y de la población objetivo; la eficacia de las aportaciones solidarias del FONAES; el impacto de las aportaciones solidarias en la generación de empleos; y la eficiencia con que se aplicaron los recursos financieros correspondientes.

Áreas Revisadas

Los trabajos de auditoría se efectuaron en la Dirección General de Finanzas y Administración, la cual fungió como enlace para obtener la información relevante que se requirió de las direcciones generales de Comercialización; de Empresas Pecuarias, Forestales y Pesqueras; de Empresas Agrícolas, Agroindustriales y Extractivas; de Fondos y Microempresas; de Planeación y Asistencia Técnica; de Operación Regional; y Jurídica; direcciones dependientes de la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad, y en las representaciones estatales del programa en Chihuahua y Puebla.

 

Resultados

De la congruencia del FONAES respecto de las prioridades establecidas en el PND y en el PROSUPO, 1995-2000.

 

Resultado

Los objetivos propuestos para el FONAES en sus Reglas de Operación, vigentes en 2000, fueron congruentes con los objetivos y estrategias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el Programa para Superar la Pobreza (PROSUPO) 1995-2000, ya que el FONAES busca impulsar empresas y proyectos productivos que propicien alternativas de empleo permanente y temporal, así como mejorar los ingresos de las familias de menores recursos. En el cuadro siguiente se presenta la congruencia que existe entre los objetivos y estrategias propuestas para el mediano plazo, con los objetivos del FONAES:

 

CONGRUENCIA ENTRE LOS OBJETIVOS DEL PND Y EL PROSUPO 1995-2000 Y LOS OBJETIVOS DEL FONAES

 

 

PND Y PROSUPO 1995-2000

 

 

 

FONAES

 

OBJETIVOS

ESTRATEGIAS

 

OBJETIVOS

 

Mejorar el nivel de vida de los grupos de población que presentan los mayores rezagos.

 

 

Extender los beneficios del progreso económico a toda la población y en especial, a los grupos marginados.

 

Impulsar proyectos productivos que propicien alternativas de ocupación temporal y permanente.

 

Elevar en forma permanente el ingreso de las familias de menores recursos y facilitar su inserción en el mercado laboral.

 

 

 

Apoyar la creación y desarrollo de las propuestas productivas de los grupos organizados de la población objetivo del FONAES.

 

Impulsar la consolidación de proyectos productivos exitosos, competitivos en el mercado y con un alto impacto y rentabilidad social.

 

Atender a grupos en condiciones de vulnerabilidad o marginación, mediante acciones que promuevan su integración a proyectos productivos.

 

 

Desarrollar en los grupos sociales la capacidad emprendedora con énfasis en aquellos en que participan mujeres.

 

Promover la participación social y fortalecer la organización y capacitación para el desarrollo comunitario.

 

Asegurar la viabilidad financiera del FONAES, la cual está basada en la viabilidad financiera, económica y técnica, la recuperación, y el impacto social de las empresas y proyectos sociales apoyados.

 

 

FUENTE:  Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información del PND, PROSUPO y Reglas de Operación del FONAES.

 

  

Resultado

En congruencia con los objetivos del FONAES en las Reglas de Operación, se establecieron 11 líneas de acción y 8 instrumentos financieros que son acordes entre sí para cumplir los objetivos, como se aprecia en el cuadro siguiente:

 

CONGRUENCIA ENTRE LAS LÍNEAS DE ACCIÓN DEL FONAES Y SUS INSTRUMENTOS

DIRECTOS E INDIRECTOS

 

Líneas de Acción

 

Instrumentos Directos e Indirectos

 

 

 

Directos

 

Otorgar apoyos para la creación y consolidación de empresas y proyectos productivos de carácter social, viables, sustentables, concebidos, desarrollados, operados y administrados por los grupos sociales.

 

 

Primer Paso Productivo: Apoyos para grupos sociales que inician o impulsan una organización y/o  una actividad productiva; aplica esquema de recuperación diferenciada.

Establecer los mecanismos que permitan una alta tasa de recuperación de los apoyos que otorga el FONAES.

 

 

Capital de Riesgo: Opera cuando la organización está constituida legalmente; en este instrumento se establece el reintegro de la aportación  y participación del FONAES en las utilidades.

 

Promover el enfoque de género para potenciar la actividad productiva de las mujeres a efecto de que cuenten con oportunidades productivas igualitarias.

 

 

Cajas Solidarias: Son apoyos otorgados para gastos preoperativos y de organización en la formación de cajas, recuperables a favor del FONAES, bajo el esquema de recuperación diferenciada.

 

Establecer un sistema de seguimiento y evaluación de la cartera de FONAES que incluya los índices de recuperación, para medir la eficiencia y rentabilidad social del fondo.

 

 

Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE): Apoya el acompañamiento, la capacitación y asistencia técnica, promoción y difusión, los apoyos no son recuperables, salvo los que se utilizan para estudios y proyectos.

 

Aplicar estrategias para el desarrollo de la capacidad emprendedora y técnica de quienes integran los proyectos y las empresas sociales.

 

 

Indirectos

 

Potenciar el desarrollo productivo de la población de escasos recursos a través de la constitución de instrumentos de financiamiento y cajas solidarias que sean autosustentables financieramente.

 

 

Fondos de Financiamiento y Garantía: Se constituyen fundamentalmente con la banca de desarrollo y con mezcla de recursos de gobiernos estatales y/o municipales, no son recuperables a favor del FONAES

Vincular las acciones de los distintos niveles de gobierno e instituciones del sector público, privado y social, en el ámbito productivo.

 

Fondos de Inversión y Reinversión: Se constituyen con mezcla de recursos de los grupos sociales y deben garantizar mediante el cobro de intereses que se mantenga el valor presente del patrimonio.

 

Facilitar la integración de empresas y grupos sociales en cadenas productivas, para mejorar sus condiciones de participación en los mercados.

 

 

 

 

 

 

Fondo de Capitalización Empresarial:  Se crean con las recuperaciones de otros instrumentos del FONAES, y con aportaciones líquidas adicionales de los grupos sociales; en este instrumento se debe garantizar, mediante el cobro de intereses, que se mantenga el  valor presente de las aportaciones, y su operación es responsabilidad de los grupos sociales; el FONAES sólo verifica su cumplimiento.

 

Promover, a iniciativa de los grupos, esquemas de agro asociación entre empresas privadas y los grupos apoyados, para la transformación de la producción, apertura de mercados y conocimiento de calidades y normas.

 

 

Cajas Solidarias: Los créditos que se otorgan deben considerar intereses para mantener el valor presente de su patrimonio y cubrir gastos de operación.

Promover el establecimiento y desarrollo de sistemas de comercialización eficientes y competitivos para los proyectos productivos, en coordinación, en su caso, con otras dependencias del sector público.

 

 

 

Promover el desarrollo, adaptación y uso de tecnología apropiada a las condiciones sociales y ecológicas de los grupos apoyados.

 

 

 

 

FUENTE:    Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información del PND, PROSUPO y Reglas de Operación del FONAES.


Resultado

En las Reglas de Operación del FONAES se especificó que los beneficiarios de los recursos federales serían los grupos sociales organizados e integrados por campesinos, indígenas y población urbana en condiciones de pobreza extrema, lo cual es congruente con lo que establece el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2000, fracción I, del artículo 67, respecto de identificar con precisión a la población objetivo, tanto por grupo específico como por región del país, estado y municipio, a efecto de garantizar que los recursos se canalicen exclusivamente a ella.

Con relación a la focalización del programa, en las Reglas de Operación también se indica que se beneficiará preferentemente a los grupos localizados en las regiones prioritarias y de atención inmediata establecidas por la SEDESOL, lo cual también es congruente con la estrategia del Ejecutivo Federal de atender a las regiones con mayor rezago y marginación, mediante la ejecución de políticas encaminadas a crear y consolidar empresas y proyectos productivos viables, sustentables, competitivos en su entorno, con un alto impacto y rentabilidad social, a fin de generar condiciones de empleo e ingreso que mejoren su nivel de vida.

 

De la eficacia en las aportaciones solidarias del FONAES

 

Resultado

La Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad, no estableció metas de mediano plazo que permitan medir la contribución del Programa Nacional de Apoyo a Empresas de Solidaridad (FONAES) en el cumplimiento del compromiso gubernamental de apoyar la creación y consolidación de empresas y proyectos productivos de carácter social a efecto de propiciar oportunidades de ingreso y empleo que mejoren el nivel de vida de los grupos más vulnerables.

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del FONAES careció de un sistema que registrara las iniciativas que presentaron los grupos sociales de campesinos, indígenas y de población urbana marginada a las representaciones del FONAES, en las 32 entidades federativas, con objeto de solicitar los apoyos que otorga el fondo para la creación y consolidación de empresas.

Respecto de las metas anuales en los Presupuestos de Egresos de la Federación del periodo de 1998 a 2000 se programó apoyar la creación y consolidación de 810, 557 y 503 empresas para cada uno de los años de dicho periodo. De acuerdo con el FONAES, las metas fueron determinadas con base en los montos promedios de inversión; pero por entidad federativa, su identificación y cuantificación no es posible ya que una de las características más importantes del modelo de intervención del FONAES es atender la demanda que se deriva de las necesidades productivas de la población objetivo. Esta forma de actuar a petición de parte, dificulta el precisar un horizonte de planeación al nivel de entidad federativa, tanto en términos del número de acciones, como de los volúmenes de inversión, así como en la determinación del instrumento idóneo para cada caso particular.

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del Programa no dispuso, en ese lapso, de los Programas Operativos Anuales que establecieran los objetivos, estrategias, líneas de acción y metas anuales y de mediano plazo, conforme a lo que establece el Sistema Nacional de Planeación Democrática, el cual se encuentra regulado en la Ley de Planeación.

Al respecto y de acuerdo con las explicaciones proporcionadas por la Coordinación del Fondo, en 1998 sólo se integraba un plan anual de trabajo, que contenía los avances de tareas y actividades que se realizaban sin establecer ninguna meta y/o parámetro para medir los resultados.

Para 1999 y 2000, se iniciaron los intentos por establecer un Programa Operativo Anual, sin que éste llegara a concretarse, debido a que no se definió una metodología para su integración, ya que las disponibilidades de inversión fueron adecuadas recurrentemente, por la creación y ampliación del Fideicomiso de Acuerdos Agrarios; la mecánica para disponer las recuperaciones se modificó para que éstas fueran autorizadas por la SHCP; asimismo, cambiaron los criterios para aplicar los recursos, a efecto de atender principalmente a las regiones de atención prioritaria y de atención inmediata; y no se unificaron las reglas aplicables entre las diversas áreas por la variedad de actividades y ramas que se atendían.

Además, la Coordinación General señaló que a partir del año 1999 definió los principales elementos que forman parte del Programa de Mediano Plazo y de los Programas Operativos Anuales, es decir, se desarrollaron los principales elementos para alinear y orientar las acciones con relación a los objetivos y estrategias nacionales; para tal propósito, se incorporaron al quehacer del FONAES, elementos de la planeación que definieron los objetivos, las estrategias, las líneas de acción y la identificación de metas operativas y de resultados a nivel nacional.

Lo anterior muestra que la Coordinación General del FONAES operó sin tener un programa anual basado en una descripción de las metas para cumplir los objetivos del Programa, cuantificar las necesidades de recursos, evaluar sus avances y, en su caso, detectar desviaciones.

Asimismo, en la Cuenta Pública de 2000, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) reportó parcialmente el número de empresas apoyadas, ya que únicamente incluyó las financiadas con Capital de Riesgo, en tanto que el presupuesto original y ejercido correspondió a la totalidad de las erogaciones con las cuales operó el FONAES en forma directa con: Primer Paso Productivo, Capital de Riesgo, Cajas Solidarias y Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE); e indirecta, con la canalización de recursos fiscales a fondos de financiamiento, garantía, de inversión y reinversión y de capitalización empresarial.

 

Observación 

La Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad no estableció metas de mediano plazo que permitieran evaluar la eficacia con que se cumplieron los objetivos del programa mencionado, respecto de apoyar la creación y consolidación de empresas y proyectos productivos de los grupos sociales organizados de campesinos, indígenas y población urbana marginada.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-001      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad establezca en su Programa Institucional y en sus Programas Operativos Anuales las metas de mediano plazo del periodo 2001-2006, respecto del número de apoyos que se otorgarán para crear y consolidar empresas de carácter social, a fin de contar con los elementos que permitan evaluar la eficacia con que se cumplen los objetivos y metas del programa, y de los resultados se informe a la Auditoria Superior de la Federación.

 

 Observación 

En 2000 la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad careció de un sistema que registrara las iniciativas que presentaron los grupos sociales organizados para solicitar los apoyos del Fondo, a fin de evaluar la eficacia en la atención de los grupos sociales, y las causas que motivaron su rechazo.

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-002      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad establezca un sistema que le permita registrar y dar seguimiento, a las iniciativas que presenten los grupos sociales organizados que solicitan los apoyos, a fin de que cuente con los elementos que permitan determinar la eficacia en la atención de las solicitudes recibidas y las causas por las cuales se dejan de atender aquellas que son rechazadas, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad careció de metas anuales que permitieran medir el cumplimiento de los objetivos del programa, cuantificar las necesidades de recursos, evaluar sus avances y, en su caso, detectar desviaciones, ya que tampoco formuló el Programa Operativo Anual correspondiente.

 

 Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-003      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad formule su Programa Operativo Anual con una descripción clara del diagnóstico, los objetivos, las estrategias y las metas de mediano plazo y anuales que pretenda lograr, a efecto de contar con elementos para medir la eficacia con que se cumplen las metas del programa, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2000, la SEDESOL reportó únicamente las empresas beneficiadas con los apoyos de Capital de Riesgo y omitió las que fueron apoyadas con los instrumentos de Primer Paso Productivo, Cajas Solidarias, y los Fondos de Apoyo indirecto.

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-004      Recomendación al Desempeño

Es necesario que  la Coordinación General  del  Programa Nacional  de  Apoyo  para  las  Empresas de Solidaridad, conjuntamente con la Secretaría de Economía, incluya en el Proyecto de Presupuesto de Egresos que se somete a la aprobación de la Cámara de Diputados el total de las empresas que  se pretende apoyar mediante sus instrumentos financieros, a fin de que se cuente con la totalidad de metas que justifiquen la asignación del presupuesto, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Ante la imposibilidad de evaluar la eficacia con que se cumplieron los compromisos gubernamentales de mediano plazo, de crear y consolidar empresas, se atendieron las iniciativas presentadas por los grupos sociales; y se cumplieron las metas anuales; por las razones referidas con anterioridad, la Auditoría Superior de la Federación centró la evaluación en un análisis comparativo de los resultados obtenidos en el periodo de 1998 a 2000 por el programa llevado a cabo mediante el Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE), ya que es el único instrumento que proporciona apoyo a las organizaciones y empresas sociales con acciones de acompañamiento, capacitación, asistencia técnica, promoción y difusión; y de los apoyos otorgados mediante los instrumentos de control directo: Primer Paso Productivo y Capital de Riesgo, que concentraron el 97.8% de los apoyos otorgados en el periodo referido y el 99.4% de los apoyos directos, como se explica más adelante.

Respecto de las cajas solidarias y los instrumentos financieros indirectos (fondos de financiamiento, garantía, capitalización, inversión y reinversión), se otorgan los créditos sin intervención directa del FONAES, que sólo figura junto con la Banca de Desarrollo, los estados, las organizaciones no gubernamentales y los grupos sociales, como una más de las fuentes proveedoras de recursos, con derecho a participar con voz y voto en su calidad de aportante solidario, para constituir o consolidar dichos instrumentos de fomento, así como a ser informado del destino de los créditos.

En las Reglas de Operación vigentes en el 2000, se establece que mediante el Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE) el FONAES otorga apoyos para realizar acciones de acompañamiento, la capacitación, asistencia técnica, promoción y difusión para el desarrollo productivo de los grupos sociales.

Los apoyos que asigna el FONAES a través de este instrumento no son recuperables, con excepción de los destinados a la elaboración de estudios y proyectos que se determinen como viables, dichos recursos se reconocen como aportaciones solidarias para empresas de capital de riesgo.

Los apoyos otorgados por medio del FAAFE se asignan a petición de parte, de acuerdo con las solicitudes que realizan los grupos o empresas sociales, cajas solidarias, fondos, organizaciones productivas regionales y organizaciones sociales, entre otros, y se autorizan con base en la evaluación social de cada grupo o empresa social, a través de dos vertientes, una mediante el mecanismo simplificado, operado de manera directa principalmente por los titulares de las direcciones operativas o las representaciones estatales del FONAES, sin que estas últimas rebasaran en un inicio el monto de 12,000.00 pesos más el IVA, cantidad que ha ido incrementándose de acuerdo con los nuevos costos de los servicios y con base en las necesidades de la institución. La segunda, se basa en los montos superiores al mecanismo simplificado previa autorización de las direcciones generales operativas que respondían a las estrategias por rama productiva, abarcando diversas regiones, en función de las necesidades que se detectaban durante las visitas de seguimiento a los proyectos productivos de cada dirección, por lo que en algunos casos, por su característica de implementación multirregional, no se hacía del conocimiento de los titulares de las representaciones estatales.

Lo anterior denota que el FAAFE no es un instrumento que realice acciones para inducir o generar iniciativas productivas de grupos sociales organizados de zonas marginadas, y cuidar su desarrollo para convertirlas en proyectos productivos consolidados o empresas exitosas, aprovechando sus potencialidades productivas y lograr así la creación de empleos, e ingresos permanentes.

Al respecto, el FONAES informó que el Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE), se aplicaba fundamentalmente a la consolidación de las empresas de solidaridad, ya que se privilegiaba la ejecución de programas de capacitación y asistencia técnica sobre la formulación de estudios para la constitución de empresas, pues los principales objetivos de este fondo consistían en financiar programas y acciones de capacitación para las empresas sociales apoyadas por la institución, que incidieran en más calidad de los productos, mayor eficiencia productiva y administrativa, así como proporcionar a las empresas sociales mayores y mejores posibilidades de inserción en los mercados.

En el periodo de 1998 a 2000 el FONAES mediante el FAAFE realizó 14,440 acciones; 41.0% en la modalidad de formación empresarial, que es una actividad educativa basada en la atención de necesidades específicas de organización de grupos y empresas; 34.8% en el acompañamiento técnico empresarial, cuyas acciones estuvieron dirigidas a la orientación, al fomento a la organización, al apoyo en la gestión y al seguimiento de la operación, capacitación y asesoría productiva de los grupos y empresas sociales, y el 24.2%, a estudios para la formulación y evaluación de proyectos susceptibles de apoyo, como se observa en el cuadro y gráfica siguientes:

 

ACCIONES REALIZADAS MEDIANTE EL FAAFE A NIVEL NACIONAL, 1998-2000

 

 

 

 

 

 

Concepto

1998

1999

2000

Total

Participación

%

 

Formación

 

1,720

 

1,575

 

2,631

 

5,926

 

41.0

Acompañamiento

2,240

1,340

1,446

5,026

34.8

Estudio

560

790

2,137

3,487

24.2

Premio

0

0

1

1

n.s.

Total

 

4,520

3,705

6,215

14,440

100.0

FUENTE:     Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información proporcionada por la Coordinación General del FONAES.

n.s.:            No significativo.



Mediante el acompañamiento, el FONAES otorgó a las empresas los servicios de incorporación temporal de técnicos o pasantes de educación media y superior a su proceso de desarrollo; de elaboración de proyectos y capacitación; de asesoría técnica y capacitación; y de elaboración de diagnósticos y seguimiento; con el fin de mejorar y apoyar los programas y actividades emprendidas por la población participante en los proyectos. Estos servicios tenían un carácter temporal, con un periodo mínimo de seis meses y un máximo de año y medio; y se otorgaban en la etapa operativa y/o preoperativa de la empresa.

Respecto de la formación empresarial, se refiere a un conjunto de acciones en las que intervienen técnicos y profesionales especializados con el propósito de transferir conocimientos, habilidades y destrezas; y propiciar cambios de conductas y actitudes en los integrantes de los grupos y organizaciones sociales para mejorar las formas de producción, organización, administración o comercialización de productos. Las acciones, antes mencionadas, generalmente se traducen en intercambios de experiencias, talleres, cursos, asistencia a congresos, simposios y diplomados. Adicionalmente, las exposiciones, ferias y tianguis, son una modalidad de formación empresarial porque promueven la participación de empresarios sociales en espacios de aprendizaje y análisis relacionados con sus actividades productivas.

Los estudios estratégicos en beneficio de los grupos sociales son estudios relacionados con la demanda social, encaminados a la vertiente productiva de la política social, que permita elevar los niveles de sinergia operativa con otras instituciones públicas y privadas; así como perfeccionar metodologías de intervención. Estos estudios pueden llevarse a cabo por rama de producción, instrumento de aportación y línea de producción.

También existen estudios de impacto microrregional, regional o sectorial, que pueden ser previos a la intervención del FONAES y permiten identificar las potencialidades productivas y los grupos sociales susceptibles de apoyo del fondo. Dichos estudios son los más importantes para la operación del programa, porque permiten contar con información técnica, productiva, económica y social de alguna región en particular o de las zonas consideradas como prioritarias, con el fin de establecer o modificar las estrategias de apoyo del FONAES para las regiones de estudio.

Por último, el premio al mérito social, emprendedor y productivo se refiere a los recursos destinados a motivar a los grupos sociales a emprender y/o consolidar sus proyectos con base en reconocimientos económicos resultado del desarrollo de sus actividades. Dichos estímulos se otorgan en la fase operativa y se proporcionan a proyectos productivos que logran innovaciones y éxitos en cuanto a su productividad, calidad de sus productos, implantación de sistemas comerciales, eficiencia administrativa y capacidad para integrarse con otras empresas.

Observación 

En el periodo de 1998 a 2000 el FONAES no realizó una programación, seguimiento y evaluación de las acciones, de acuerdo con las modalidades de acompañamiento, formación empresarial, estudios y premios del Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE); por lo que no asumió un papel activo en la promoción, generación y desarrollo de iniciativas productivas, hasta su conversión en proyectos productivos o empresas exitosas; y sólo asignó los recursos correspondientes a esos años, respondiendo a las solicitudes de los grupos sociales que lo demandaban.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-005      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad instruya a sus Representaciones Estatales, a fin de que asuman un papel activo en la elaboración de un programa que permita al Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial(FAAFE) convertirse en un instrumento financiero, para que mediante su apoyo directo permita inducir o generar iniciativas productivas de grupos sociales organizados de zonas marginadas, desarrollar dichas iniciativas para convertirlas en proyectos productivos consolidados o empresas exitosas, aprovechando sus potencialidades productivas, y se impulse la creación de empleos, e ingresos permanentes, con el fin de que se genere una mayor participación de los grupos sociales para su incorporación al desarrollo social, y de los resultados se informe a la Auditoria Superior de la Federación.

 

Resultado

Durante el trienio de 1998 a 2000, la Representación Estatal del FONAES en Chihuahua realizó 84 acciones, a través del otorgamiento de apoyos financieros mediante el FAAFE, en tanto que en la correspondiente a Puebla se efectuaron 616, que se distribuyeron de acuerdo con la modalidad de las acciones con que cuenta este instrumento, como se presenta en el cuadro siguiente:

 

 

 

PARTICIPACIÓN POR MODALIDAD DE LAS ACCIONES DEL FAAFE EN LOS ESTADOS

DE CHIHUAHUA Y PUEBLA, 1998-2000

 

Acciones realizadas

Chihuahua

 

Puebla

 

1998

(1)

1999

(2)

2000

(3)

Total

(4)

 

1998

(5)

1999

(6)

2000

(7)

Total

(8)

 

Acompañamiento

 

61

 

0

 

0

 

61

 

 

48

 

125

 

176

 

349

Formación

11

6

4

21

 

53

42

20

215

Estudio

0

2

0

2

 

11

23

18

52

Premio

0

0

0

0

 

0

0

0

0

Total

 

72

8

4

84

 

212

190

214

616

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:     Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información proporcionada por la Coordinación General del FONAES.

 

Como puede observarse, la Representación Estatal del FONAES en Puebla superó en tres modalidades de acción del FAAFE a la representación en Chihuahua, porque el FONAES otorgó durante el periodo de evaluación, en la primera entidad, un mayor volumen y una mayor proporción de apoyos del FAAFE, con respecto a la segunda. Lo anterior obedeció a la cantidad de beneficiarios o receptores que solicitaron los servicios en las cuatro modalidades de apoyo con que opera el FAAFE.

En las visitas del grupo auditor a las Representaciones Estatales en Chihuahua y en Puebla, los registros de las acciones y los apoyos por medio del FAAFE difirieron de los que oficinas centrales del FONAES concentra; las discrepancias obedecen a que el personal de oficinas centrales asigna recursos del FAAFE con cargo a las distintas entidades federativas, sin que ellas conozcan que pueden disponer de dichos recursos. Al respecto, el FONAES informó que los recursos del FAAFE que se asignan a dichas entidades federativas, desde oficinas centrales, son resultado de los pagos que se efectúan directamente en el Distrito Federal, los cuales inciden en las entidades federativas en donde se ubican los grupos y personas beneficiados por estos apoyos, motivo por el cual se registran con cargo a dichos estados; como resultado de esta mecánica, las representaciones no están en posición de disponer de los recursos que son ejercidos directamente por las direcciones generales operativas.

 

Observación 

Con las visitas de auditoría a las Representaciones del FONAES, en los estados de Chihuahua y de Puebla, se observó que difieren sus registros de las acciones y los apoyos que se destinan a través del Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial(FAAFE), de los que concentran oficinas centrales, ya que tiene diferentes criterios de registro.

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-006      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad aplique un sólo criterio para el registro de las acciones y apoyos del Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE) y se observe la desconcentración de funciones que da validez a las Representaciones Estatales, implementando conciliaciones periódicas que eviten la disparidad de cifras, y de los resultados se informe a la Auditoria Superior de la Federación.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000 el FONAES otorgó 10,128 apoyos solidarios, de los cuales el 98.4% fueron otorgados mediante instrumentos financieros directos y 1.6% a través de indirectos, como se aprecia en el cuadro siguiente:

 

APOYOS SOLIDARIOS DEL FONAES POR INSTRUMENTO FINANCIERO, 1998-2000

Tipo de instrumento financiero

1998

1999

2000

Total del periodo 1998-2000

Participación porcentual promedio

Participación (%) en el grupo correspondiente

Total

3,200

3,566

3,362

10,128

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

Apoyos directos 1/

3,171

3,505

3,288

9,964

98.4

100.0

Primer paso productivo

2,425

2,851

2,382

7,658

75.6

76.9

Capital de riesgo

731

625

887

2,243

22.2

22.5

Cajas solidarias

15

29

19

63

0.6

0.6

 

 

 

 

 

 

 

Apoyos indirectos

29

61

74

164

1.6

100.0

Fondos de financiamiento

0

3

1

4

0.1

2.4

Fondos de garantía

0

4

9

13

0.1

7.9

Fondos de capitalización

1

14

9

24

0.2

14.7

Fondos de inversión y reinversión

28

40

55

123

1.2

75.0

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Empresas apoyadas por primera vez en el 2000, complementos de 1999 y complementos de 1998, 1998-2000, proporcionado por la Coordinación General del FONAES.

1/

No incluye al Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE), debido a que éste corresponde a acciones de capacitación, estudios, acompañamiento empresarial, etc, mediante la contratación de servicios; y no a apoyos financieros en los que el monto se entrega directamente.

 

El análisis comparativo de los resultados obtenidos en el periodo de 1998 a 2000 por el programa, mediante los instrumentos de control directo e indirecto, se centró en los apoyos otorgados en Primer Paso Productivo y Capital de Riesgo, ya que concentraron el 97.8% del total y su participación en el conjunto de los apoyos directos fue de 99.4%; mientras que las Cajas Solidarias y los Fondos sólo representaron 0.6 y 1.6%, respectivamente, del total de dichos apoyos.

Asimismo y de acuerdo con las Reglas de Operación del FONAES 2000, los apoyos directos son los medios para entregar las aportaciones solidarias sin intermediarios a la población objetivo; lo que le concede una relevante importancia a los instrumentos de Primer Paso Productivo y Capital de Riesgo, ya que su participación promedio porcentual, respecto del total de apoyos, es la más alta y son aportaciones que, en el primer caso, inician o impulsan una organización y/o una actividad de los grupos objetivo del programa, lo que les permite fortalecer su capacidad productiva para transitar a una unidad económica superior y formal, y en el segundo, apoyan y consolidan proyectos de empresas sociales establecidas. Cabe señalar que estos instrumentos directos son aportaciones en efectivo y su característica principal es la de ser recuperables.

De acuerdo con las Reglas de Operación del FONAES de 2000 y los criterios de equidad y direccionalidad [8]establecidos en los "Lineamientos Específicos del año 2000 para el ejercicio de los Fondos destinados a la Atención de la Pobreza y el Desarrollo Regional", las aportaciones solidarias otorgadas en el periodo de análisis, a la población objetivo del programa[9] debieron canalizarse preferentemente a los municipios identificados por la SEDESOL[10] como regiones de atención prioritaria y de atención inmediata por sus condiciones de pobreza, conforme a los indicadores de rezago y marginación.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000 de los 7,658 apoyos otorgados por el FONAES mediante Primer Paso Productivo, 53.8% estuvo dirigido a dar cobertura a las regiones de atención inmediata, 32.2% a las de atención prioritaria y 14.0% a otras regiones. En las regiones de atención inmediata, el número de apoyos se redujo en 36.8%, como resultado de que la Coordinación General del Programa cambió la estrategia de realizar proyectos con empleos temporales, para apoyar preferentemente la formación de empresas sociales que generaran empleos permanentes. Lo anterior explica que los apoyos de Primer Paso Productivo en regiones prioritarias registraran un crecimiento de 103.7%, ya que en estas regiones la población en condiciones de pobreza cuenta con mayor acceso a servicios y tiene mejores formas de organización, que en regiones de atención inmediata, en las que no se dispone de esas posibilidades porque la población reside en localidades más dispersas y con menor infraestructura, lo que dificulta la organización y la permanencia de los grupos sociales como eventuales receptores de los apoyos del fondo. En el cuadro siguiente se aprecia esta tendencia:

 

APOYOS OTORGADOS Y MUNICIPIOS ATENDIDOS POR EL FONAES MEDIANTE PRIMER PASO PRODUCTIVO, 1998 – 2000

 

Municipios

Apoyos otorgados

 

 Municipios atendidos

 

1998

1999

2000

Total del periodo 1998-2000

Variación

Participación

1998

1999

2000

Promedio del periodo 1998 - 2000

Participación

Participación

%

%

%

%

 

(1)

 

(2)

 

(3)

 

(1+2+3)

 

(3/1)

 

a/ 

 

(4)

 

(5)

 

(6)

 

(4+5+6)/3

 

(6/4)

 

a/ 

 

Atención Inmediata

1,545

1,598

976

4,119

(36.8)

53.8

238

240

249

242

4.6

48.1

Atención prioritaria

519

889

1,057

2,465

103.7

32.2

135

153

179

156

32.6

31.0

Otras regiones

361

364

349

1,074

(3.3)

14.0

108

99

107

105

(0.9)

20.9

Total

2,425

2,851

2,382

7,658

(1.8)

100.0

481

492

535

503

11.2

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

a/

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Empresas apoyadas por primera vez en el 2000, complementos de 1999 y complementos de 1998, 1998-2000, proporcionado por la Coordinación General del FONAES.

Corresponde a la participación porcentual de los municipios ubicados en regiones de atención inmediata, prioritaria y de otras regiones, en el total.

El número de municipios atendidos, con al menos un apoyo, se incrementó en 11.2% durante dicho periodo, ya que aumentó el número de municipios en regiones de atención prioritaria (32.6%) y de atención inmediata (4.6%). Al relacionar el número de apoyos con el de municipios se observó que en las regiones de atención inmediata disminuyeron de seis a cuatro los apoyos por municipio, en el periodo de análisis, mientras que en las regiones de atención prioritaria aumentaron de cuatro a seis, lo anterior se explica por la adecuación de la estrategia antes referida.

En 2000, mediante el instrumento financiero de Primer Paso Productivo, el FONAES cubrió al 29.8% de los municipios localizados en las regiones de atención prioritaria y al 25.1% de los catalogados como de atención inmediata. La cobertura de atención en dichas regiones se presenta en la gráfica siguiente:


 


De los apoyos de Primer Paso Productivo, 1,057 fueron otorgados en 179 municipios de regiones prioritarias, 976 en 249 municipios de atención inmediata y 349 apoyos en 107 regiones distintas a éstas; con ello, se determinó que se otorgaron en promedio 6, 4 y 3 apoyos en cada municipio, en ese orden, como se observa en el cuadro siguiente:

APOYOS OTORGADOS Y MUNICIPIOS ATENDIDOS POR EL FONAES MEDIANTE

PRIMER PASO PRODUCTIVO, 2000

 

Regiones

Apoyos otorgados

Participación

%

Municipios

atendidos

Participación

%

Promedio por

municipio

(1/2)

(1)

 

(2)

 

(3)

 

Prioritarias

1,057

44.4

179

33.5

6

De atención inmediata

976

41.0

249

46.5

4

Otras regiones

349

14.6

107

20.0

3

Total

 

2,382

 

100.0

 

535

 

100.0

 

4

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Empresas apoyadas por primera vez en el 2000, complementos de 1999 y complementos de 1998, 1998-2000, proporcionado por la Coordinación General del FONAES.

 

 

No obstante que el número de apoyos por municipio fue escaso, su asignación muestra que se atendió principalmente a las regiones de atención prioritaria e inmediata, conforme a lo establecido en las Reglas de Operación del programa vigente en 2000; sin embargo, es necesario señalar que se dirigieron apoyos a grupos sociales que habitan en regiones distintas a las prioritarias y de atención inmediata, aun cuando la cobertura de atención de las regiones establecidas por SEDESOL fue parcial.

Al respecto, el FONAES comentó que como parte de la política de la Secretaría de Desarrollo Social, la canalización de recursos a las regiones prioritarias y de atención inmediata, formaba parte de una estrategia para atender preferentemente a los habitantes de los municipios y localidades de mayor marginación, estableciéndose para tal efecto una directriz al interior de la SEDESOL, de canalizar como mínimo el 70% de los recursos fiscales a dichas regiones; y el 30% restante era susceptible de ser canalizado en otras regiones diferentes, ya que el propósito central de la institución no se circunscribe a un criterio geográfico, puesto que la población objetivo se define como la población campesina, indígena y urbana en condiciones de pobreza, lo que posibilita incidir en otros ámbitos siempre y cuando se cumpla con la condición de pobreza.

Respecto del grado de marginación de los municipios atendidos por el FONAES mediante Primer Paso Productivo, se observó que los apoyos se dirigieron preferentemente a aquellos de grado medio de marginación, ya que en ese tipo de municipios se concentró el 44.4% de los apoyos otorgados, como se observa en la gráfica siguiente:


 


En 2000 el programa destinó 24.1% de los apoyos de Primer Paso Productivo a municipios identificados con grados de marginación bajo, muy bajo, y a otros que no fueron reconocidos con algún grado de marginación; esta proporción de municipios, asociada a los de media marginación, permite apreciar que los grupos sociales que residen en ellos tienen un mayor acceso a la infraestructura y a los servicios básicos, cuentan con mejores condiciones de vida y, por ende, tienen mayor capacidad de organización y de gestión; lo cual les da mayores oportunidades de constituirse como candidatos exitosos para los apoyos del FONAES, situación que no prevalece en la población en condiciones de pobreza extrema, y en los niveles de alta y muy alta marginación.

Lo anterior se explica porque el FONAES no realizó actividades de diagnóstico y promoción regional, para la integración de grupos sociales en condiciones de pobreza y de pobreza extrema, que estuvieran en aptitud de formular y desarrollar iniciativas productivas mediante el apoyo financiero de Primer Paso Productivo, ya que únicamente se limitó a la recepción de estas propuestas.

Al respecto, el FONAES comentó que las Reglas de Operación vigentes en 1999 y 2000 estuvieron orientadas a fortalecer la capacidad productiva de la población en pobreza extrema impulsando empresas y proyectos productivos viables. Para ello, las solicitudes presentadas por los grupos sociales debían cubrir una serie de requisitos mínimos de elegibilidad del grupo y del proyecto presentado, a fin de asegurar su viabilidad social, técnica, operativa y financiera. Bajo este marco normativo se canalizaron las aportaciones, preferentemente a las regiones prioritarias y de atención inmediata, definidas por SEDESOL; sin embargo, si el grupo social reunía los criterios de elegibilidad y su proyecto se consideraba viable podía acceder a los apoyos institucionales, al margen de que su proyecto no estuviera ubicado en una región prioritaria. Asimismo, debido a la cantidad de solicitudes presentadas y a la insuficiencia de presupuesto para atenderlas; no se realizaron actividades directas de diagnóstico y promoción regional para incentivar a los grupos de las regiones señaladas para presentar proyectos productivos viables; actividades que, por otra parte, no estaban contempladas como parte de los objetivos o líneas de acción.

 

Observación 

La Coordinación General del FONAES otorgó apoyos mediante el instrumento financiero de Primer Paso Productivo dando preferencia a la población que al mismo tiempo que cumplía con los requisitos, contaba con mayor acceso a servicios y mejores formas de organización, sin realizar actividades de diagnóstico y promoción para integrar grupos sociales en condiciones de pobreza y pobreza extrema que estén en aptitud de formular y desarrollar iniciativas productivas mediante el apoyo financiero de Primer Paso Productivo ya que se limitó a la recepción de propuestas.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-007      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad procure realizar actividades de diagnóstico y promoción para integrar grupos sociales en condiciones de pobreza y pobreza extrema a fin de lograr un mayor impacto del programa en este sector de la población y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Debido a la orientación que debería tener el FONAES en el otorgamiento de apoyos a grupos sociales para una mejor articulación de la producción primaria, se consideraron los resultados que obtuvo la dependencia en el instrumento financiero de Primer Paso Productivo correspondientes a diferentes vertientes o ramas productivas que potencian el desarrollo productivo de esos grupos de escasos recursos.

En 2000 se otorgaron 2,382 apoyos mediante Primer Paso Productivo, que fueron inferiores en 1.8% a los otorgados en 1998. Las vertientes microindustrial, comercialización, servicios y extractiva fueron las que registraron reducciones importantes de entre 11.4 y 80.0%, ya que se privilegió en la atención a los grupos sociales con proyectos agrícolas, pecuarios, forestal, pesquero y agroindustrial, vertientes que están más ligadas a la actividad de grupos de campesinos e indígenas y que requieren de menor grado de capacitación para que los grupos sociales se conviertan en empresas exitosas. En el cuadro siguiente se presenta el número de apoyos por actividad económica.

 

APOYOS OTORGADOS POR EL FONAES MEDIANTE

PRIMER PASO PRODUCTIVO SEGÚN VERTIENTE PRODUCTIVA,

1998-2000

 

Vertiente

Apoyos otorgados

1998

1999

2000

Total

del periodo

1998-2000

Variación %

(1)

 

(2)

 

(3)

 

(1+2+3)

 

(3/1)

 

 

Total

2,425

2,851

2,382

7,658

(1.8)

Microindustrial

940

1,431

833

3,204

(11.4)

Agrícola

830

902

936

2,668

12.8

Pecuaria

283

351

300

934

6.0

Comercialización

222

137

141

500

(36.5)

Forestal

53

0

84

137

58.5

Pesquera

35

0

60

95

71.4

Servicios

40

11

8

59

(80.0)

Extractiva

19

17

16

52

(15.8)

Agroindustrial

 

3

 

2

 

4

 

9

 

33.3

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Empresas apoyadas por primera vez en el 2000, complementos de 1999 y complementos de 1998, 1998-2000, proporcionado por la Coordinación General del FONAES.

 

En 2000, aun cuando los apoyos para la actividad microindustrial disminuyeron, esta continuó siendo una de las que absorbieron la mayor cantidad de apoyos, solo superada por la vertiente agrícola y seguida por la pecuaria. Lo anterior se explica por la estrategia de combinar la creación de empleo con la permanencia de los grupos y su conversión en empresas constituidas. El Primer Paso Productivo orientó en mayor medida sus apoyos a las actividades agrícolas, microindustrial y pecuaria, ya que en conjunto comprendieron 2,069 apoyos, de los 2,382 otorgados, mediante este instrumento financiero, como se observa en la gráfica siguiente:

 



Con la orientación de los apoyos otorgados, mediante Primer Paso Productivo, se observó que el FONAES dio prioridad a la articulación de la producción primaria con otros agentes de la cadena agroalimentaria, pero fue escasa su participación en la transformación de los productos agropecuarios.

 


Resultado

Durante el periodo de 1998 a 2000 mediante el instrumento financiero de Capital de Riesgo el FONAES otorgó 2,243 apoyos en 341 municipios, como se aprecia en el cuadro siguiente:

 

APOYOS OTORGADOS Y MUNICIPIOS ATENDIDOS POR EL FONAES MEDIANTE CAPITAL DE RIESGO,

1998-2000

Municipios

Apoyos otorgados

 

Municipios atendidos

1998

1999

2000

Total del periodo 1998-2000

Variación

%

 

1998

1999

2000

Promedio

del periodo

1998-2000

Variación

%

(1)

(2)

(3)

(1+2+3)

(3/1)

 

(4)

(5)

(6)

(4+5+6)/3

(6/4)

Total

731

625

887

2,243

21.3

 

305

320

398

341

30.5

Atención inmediata

292

259

348

899

19.2

 

121

139

152

137

25.6

Atención prioritaria

265

259

347

871

30.9

 

89

114

136

113

52.8

Otras regiones

 

174

 

107

 

192

 

473

 

10.3

 

 

95

 

67

 

110

 

91

 

15.8

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Empresas apoyadas por primera vez en el 2000, complementos de 1999 y complementos de 1998, 1998-2000, proporcionado por la Coordinación General del FONAES.

 

  

Los apoyos otorgados en 2000 mediante este instrumento financiero crecieron en 21.3% respecto de 1998 como resultado de que el FONAES apoyó, en mayor medida, la formación de empresas sociales que generaran empleos permanentes, y también del incremento de este tipo de apoyos por parte de los grupos sociales, ya que en 2000 aumentó el monto máximo de la aportación que otorga el programa de 35.0 a 40.0%, del costo total por proyecto, lo cual generó mayores expectativas de capitalización a las empresas sociales.

En 2000, mediante este instrumento financiero, el FONAES dio cobertura al 22.6% de los municipios localizados en las regiones prioritarias y al 15.3% de los considerados en las regiones de atención inmediata definidas por la SEDESOL. La cobertura de atención en dichas regiones se presenta en la gráfica siguiente:

 


 


A través del instrumento de Capital de Riesgo, en 2000 el FONAES otorgó 347 apoyos en 136 municipios de regiones prioritarias, 348 en 152 municipios de atención inmediata, y 192 en 110 municipios que no correspondían a ninguna de esas regiones. Al relacionar el número de apoyos respecto de los municipios, se observó que en las regiones prioritarias se otorgaron tres apoyos en promedio y dos en las regiones de atención inmediata y en aquellas que no lo eran. Esta asignación muestra que los apoyos otorgados mediante el instrumento financiero de Capital de Riesgo registraron una densidad geográfica mayor en las regiones prioritarias y de atención inmediata; sin embargo, aún con esta cobertura geográfica, la atención a las regiones establecidas por la SEDESOL fue insuficiente, porque se dirigieron apoyos a empresas y grupos sociales que habitaban en regiones distintas a las prioritarias y de atención inmediata, como se observa en el cuadro siguiente:

APOYOS OTORGADOS Y MUNICIPIOS ATENDIDOS POR EL FONAES MEDIANTE

CAPITAL DE RIESGO, 2000

 

 

Regiones

Apoyos otorgados

Participación

%

Municipios

atendidos

Participación

%

Promedio por

municipio

 

(1/2)

 

(1)

(2)

(3)

 

Prioritarias

347

39.1

136

34.2

3

 

De atención inmediata

348

39.2

152

38.2

2

 

Otras regiones

192

21.6

110

27.6

2

 

Total

 

887

 

100.0

 

398

 

100.0

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Empresas apoyadas por primera vez en el 2000, complementos de 1999 y complementos de 1998, 1998-2000, proporcionado por la Coordinación General del FONAES.

 

 

Al respecto, el FONAES comentó que como parte de la política de la Secretaría de Desarrollo Social, la canalización de recursos a las regiones prioritarias y de atención inmediata, formaba parte de una estrategia para atender preferentemente a los habitantes de los municipios y localidades de mayor marginación, estableciéndose para tal efecto una directriz al interior de la SEDESOL, de canalizar como mínimo el 70% de los recursos fiscales a dichas regiones, mientras que el 30% restante era susceptible de ser canalizado en otras regiones diferentes. Ello se fundamentó en que el propósito central de la institución no se circunscribe a un criterio geográfico, ya que la población objetivo se define como la población campesina, indígena y urbana en condiciones de pobreza; lo que posibilita incidir en otros ámbitos siempre y cuando se cumpla con la condición de pobreza.

En cuanto al grado de marginación de los municipios atendidos por el FONAES mediante Capital de Riesgo, los apoyos se orientaron preferentemente a aquellos identificados con grado medio de marginación, ya que éstos representaron 37.4% del total de los apoyos otorgados. Tal situación confirma que son los grupos sociales que se localizan en este nivel de marginación, los que reúnen las mejores condiciones para convertirse en usuarios naturales de los apoyos del Capital de Riesgo, como se aprecia en la gráfica siguiente:

 


  

El FONAES destinó 36.1% de los apoyos otorgados de Capital de Riesgo a los municipios con población identificada con grados de marginación bajo, muy bajo, y de aquellos que no fueron identificados con algún grado de marginación; mientras que para los municipios de nivel alto y muy alto de marginación se canalizó el 26.5%; esta distribución, muestra que los apoyos otorgados a las regiones de atención inmediata fueron insuficientes para incidir en el abatimiento de la pobreza extrema. El sesgo hacia los municipios de baja, muy baja y media marginación se explica porque en el conjunto de su población existe mayor proporción de grupos con posibilidades de constituir empresas sociales y recibir los apoyos del FONAES.

Cabe señalar que en esa distribución influyó también el hecho de que el FONAES, no realizó actividades de diagnóstico y promoción regional de campo para la integración de grupos sociales en condiciones tanto de pobreza como de pobreza extrema, susceptibles de formular iniciativas productivas mediante el instrumento financiero de Capital de Riesgo, ya que solamente recibió propuestas por parte de tales grupos.

Otra causa que influyó, en buena medida, fue que en 2000 no se contó con la participación de representantes de los estados y municipios en los Comités Técnicos de Evaluación y Dictamen (CED), que son las instancias colegiadas del FONAES a nivel estatal que definieron el destino de los recursos y autorizaron las aportaciones solidarias.

Al respecto, el FONAES comentó que las Reglas de Operación vigentes en 1999 y 2000 estuvieron orientadas a fortalecer la capacidad productiva de la población en pobreza extrema impulsando empresas y proyectos productivos viables. Para ello, las solicitudes presentadas por los grupos sociales debían cubrir una serie de requisitos mínimos de elegibilidad del grupo y del proyecto presentado, a fin de asegurar su viabilidad social, técnica, operativa y financiera. En este marco normativo, se canalizaron las aportaciones preferentemente a las regiones prioritarias y de atención inmediata definidas por SEDESOL; sin embargo, si el grupo social reunía los criterios de elegibilidad y su proyecto se consideraba viable podía acceder a los apoyos institucionales, al margen de que su proyecto no estuviera ubicado en una región prioritaria. Asimismo, debido a la cantidad de solicitudes presentadas y a la insuficiencia de presupuesto para atenderlas; no realizó actividades directas de diagnóstico y promoción regional para incentivar a los grupos de las regiones señaladas a presentar proyectos productivos viables; actividades que, por otra parte, no estaban contempladas como parte de los objetivos o líneas de acción.

 

Observación 

La Coordinación General del FONAES otorgó en el periodo de 1998 a 2000 apoyos mediante el instrumento financiero de Capital de Riesgo en regiones de atención prioritaria y de atención inmediata, así como a otras regiones no identificadas por la SEDESOL con población en pobreza extrema; de tales apoyos sólo se canalizó el 26.5% para los municipios de nivel alto y muy alto de marginación. Con ello, se observó que la cobertura de atención no fue suficiente para incidir en el abatimiento de la pobreza extrema, lo cual se explica porque en los municipios de baja, muy baja y media marginación su población tiene mayor proporción de grupos con posibilidades de constituir empresas sociales y recibir los apoyos del FONAES.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-008      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad otorgue los apoyos canalizados mediante el instrumento financiero de Capital de Riesgo respetando la orientación a su población objetivo ubicada en condiciones de pobreza extrema, y que focalice preferentemente estos apoyos en los municipios de alta y muy alta marginación, con objeto de lograr un mayor impacto en la población que se encuentra en esas condiciones de marginación, y de los resultados se informe a la Auditoria Superior de la Federación.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000 los 2,243 apoyos otorgados mediante Capital de Riesgo se orientaron principalmente a las vertientes pecuaria, comercialización y microindustrial, que en conjunto representaron 83.5% de ellos, como se observa en el cuadro siguiente:

 

APOYOS OTORGADOS POR EL FONAES MEDIANTE CAPITAL DE RIESGO

SEGÚN VERTIENTE PRODUCTIVA, 1998-2000

 

Vertiente

Apoyos otorgados

1998

1999

2000

Total

del periodo

1998-2000

Variación %

(1)

(2)

(3)

(1+2+3)

(3/1)

Total

731

625

887

2,243

21.3

Pecuaria

285

353

489

1,127

71.6

Comercialización

144

148

160

452

11.1

Microindustrial

105

68

121

294

15.2

Pesquera

89

3

34

126

(61.8)

Agrícola

22

28

29

79

31.8

Agroindustrial

41

10

16

67

(61.0)

Extractiva

20

14

18

52

(10.0)

Servicios

14

0

12

26

(14.3)

Forestal

11

1

8

20

(27.3)

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Empresas apoyadas por primera vez en el 2000, complementos de 1999 y complementos de 1998, 1998-2000, proporcionado por la Coordinación General del FONAES.

 

En ese periodo los apoyos otorgados en las vertientes pecuarias, comercialización, microindustrial y agrícola se incrementaron 71.6, 11.1, 15.2 y 31.8% respectivamente, debido a que el FONAES dio prioridad a la articulación de la producción primaria con otros agentes de la cadena agroalimentaria, así como a los proyectos que incrementaron el valor agregado de los productos agropecuarios y facilitaron su comercialización. Por el contrario los apoyos en las vertientes pesquera, agroindustrial, extractiva, servicios y forestal registraron decrementos hasta de 61.8%, lo cual se explica porque los proyectos que presentan los grupos sociales están íntimamente relacionados con la actividad productiva local o de la región, y el mayor número de empresas sociales están integrados en ejidos y comunidades agrarias.

En 2000 mediante el instrumento financiero de Capital de Riesgo el programa orientó en mayor medida sus apoyos a las actividades pecuaria, comercialización y microindustrial, ya que en conjunto comprendieron 770 apoyos de los 887 otorgados mediante este instrumento financiero, como se observa en la gráfica siguiente:



Como se observa, el FONAES apoyó principalmente acciones en actividades pecuarias, comercialización y microindustrial; en tanto que en el resto de las actividades productivas se presentó una escasa participación. Lo anterior denota que se promovió la capitalización y la productividad de productores pecuarios, cultivos comerciales y pequeñas microindustrias, y fue escasa la atención para motivar mayores participaciones de grupos sociales y formación de empresas en las demás vertientes productivas.

 


Resultado

Con los trabajos de auditoría realizados en las representaciones estatales del FONAES en Chihuahua y Puebla, se detectó que carecen de programas anuales de trabajo que identifiquen las metas para alcanzar los objetivos del programa y que permitan evaluar la eficacia de su cumplimiento, ni se dispone de un diagnóstico operativo regional que permita definir el universo de la población objetivo.

Esta situación se explica porque en ambas entidades federativas se presentó una falta de programación similar a la descrita al inicio de este apartado y es resultado de una falta de instrumentos de planeación en las representaciones mencionadas.

 

 Observación 

Las representaciones estatales del FONAES en Chihuahua y Puebla no contaron con instrumentos programáticos definidos y detallados para las acciones con que opera el programa, lo que impide evaluar la eficacia en el cumplimiento de metas, ni se dispone de un diagnóstico operativo regional que defina el universo de la población objetivo.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-009      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad instruya a sus representaciones estatales para que en sus instrumentos programáticos se incluyan trabajos de diagnóstico y planeación y se establezcan metas por tipo de apoyo, a efecto de que cuenten con elementos para evaluar la eficacia en el cumplimiento de las metas en la población objetivo identificada, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Con la revisión de una muestra de 20 expedientes técnicos de Chihuahua y 60 de Puebla en las oficinas centrales del FONAES, se observó que en 60.0% y 15.0% de los casos en cada entidad federativa, respectivamente, se rebasaron los 30 días de plazo establecidos en las Reglas de Operación del FONAES vigentes en 2000, entre la emisión del dictamen de validación y el definitivo. Con la documentación comprobatoria contenida en los expedientes se determinó que el desfasamiento de fechas se debió principalmente a que las empresas estaban retrasadas en los reintegros de sus aportaciones solidarias, que una vez cubiertos permitirían la emisión del dictamen definitivo; estas empresas deben demostrar su responsabilidad social, tanto en sus reintegros como en la ejecución de proyectos, para obtener la autorización de cualquier apoyo complementario.

Asimismo, se observó que en Chihuahua, 24 expedientes técnicos, es decir el 85.7% de los 28 revisados en la representación estatal del FONAES, carecieron de documentación comprobatoria de la erogación de los recursos, debido a que las aportaciones se invirtieron en la adquisición de insumos distintos de los originalmente autorizados. Al respecto, la representación estatal del FONAES indicó que, a la fecha de la práctica de auditoría en el estado, no se había recibido respuesta de oficinas centrales para la rescisión de los convenios respectivos. A continuación se enlistan las empresas y el importe que no fueron comprobados.

 

EMPRESAS APOYADAS POR EL FONAES QUE CARECEN

DE DOCUMENTACIÓN COMPROBATORIA

 

 

Nombre de la empresa o grupo social

Importe otorgado

(pesos)

Prof. Lucio Fuentes García, S.P.R. de R.I.

60,000.0

Requesón, S.C. de R.L.

21,000.0

Asadero de Ojinaga, S.C de R.L.

18,000.0

Los Pibes, S.C. de R.L.

18,000.0

Grupo del Desierto S.P.R. de R.I.

30,000.0

Loma de Juárez, S.C. de R.L.

15,000.0

Santa Isabel de Ojinaga, S.C. de R.L.

12,000.0

Asadero de Cerro Alto, S.C. de R.L.

30,000.0

El Corte de Ojinaga S.C. de R.L.

9,000.0

El Espinazo, S.C. de R.L.

15,000.0

El Torete, S.C. de R.L.

18,000.0

La Estación del Bravo, S.C. de R.L.

21,000.0

La Nata, S.C. de R.L.

30,000.0

Labor de Ojinaga, S.C. de R.L.

42,000.0

Lácteos Loma del Mulato S.C. de R.L.

18,000.0

Los Entronques S.C. de R.L.

9,000.0

Los Márquez el Salitre, S.C. de R.L.

6,000.0

Los Pequeños de Ojinaga, S.C. de R.L.

6,000.0

Puente del Cañoncito, S.C. de R.L.

15,000.0

Quesolin, S.C. de R.L.

15,000.0

San Juan los Arados, S.C. de R.L.

18,000.0

Tierras Nuevas, S.C. de R.L.

36,000.0

Tres Casas, S.C. de R.L.

9,000.0

El Río del Lancon, S.C. de R.L.

15,000.0

Total

486,000.0

FUENTE:  Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información proporcionada por la Coordinación General del FONAES.

 

 

En Chihuahua los apoyos otorgados corresponden primordialmente a la actividad pecuaria, y en Puebla a las actividades agrícola, pecuaria, de comercialización y microindustria; en ambos casos, las solicitudes de apoyos del FONAES se rigieron por la naturaleza económica de las regiones de cada entidad federativa.

 

Observación 

Con los trabajos de auditoría, se observó que en Chihuahua 24 expedientes técnicos, es decir el 85.7% de 28 revisados carecen de documentación comprobatoria de la erogación de los recursos, ya que las aportaciones fueron invertidas en la adquisición de insumos distintos de los originalmente autorizados.

 

 Acción Promovida   

00-10C00-7-430-01-001      Recomendación

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad aplique mecanismos de control en la representación estatal en Chihuahua, a fin de que los expedientes técnicos de las aportaciones solidarias otorgadas en esta entidad federativa contengan la documentación comprobatoria completa, y de que esta erogación se destine efectivamente a la adquisición de los insumos autorizados, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-01-002      Recomendación

Es necesario que la Contraloría Interna en la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad incluya en su programa de auditorías, revisiones que verifiquen el otorgamiento de aportaciones solidarias a grupos sociales organizados en las representaciones estatales, así como también apliquen instrumentos de control y supervisión que permitan corroborar, que la erogación de los recursos de dichas aportaciones se destine efectivamente a la adquisición de los insumos autorizados y, en caso contrario, se apliquen las sanciones correspondientes; y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-02-001      Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control

Es necesario que la Contraloría Interna en la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad inicie, de considerarlo pertinente, el procedimiento administrativo de responsabilidades correspondiente por las irregularidades detectadas.

 

Del impacto de las aportaciones del FONAES.

 

Resultado

Aun cuando en las Reglas de Operación del FONAES vigentes en 2000 se presentaron seis indicadores de impacto autorizados por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), para cinco de ellos no había registros correspondientes por parte de los responsables del programa, debido a que la base de datos del FONAES no es compatible con los requerimientos de información de los indicadores, ya que no actualiza las altas y las bajas de las empresas inscritas en el padrón, no separa a aquellas que recibieron apoyos solidarios, no existen datos que determinen el número de empresas que permanecen en operación respecto del total que recibió financiamiento y no hay datos de las recuperaciones por empresa que permitan realizar un seguimiento puntual de cada una de ellas. Los indicadores referidos se presentan en el cuadro siguiente:

 

INDICADORES DE IMPACTO DEL FONAES

 

 

Indicador

Descripción

Periodicidad

 

 

 

Permanencia de las

empresas apoyadas

Número de empresas en operación X 100

Número de empresas apoyadas

Semestral

 

 

 

Variación en la

generación de

empleos

Número de empleos generados para cada

instrumento en el ejercicio actual X 100

Número de empleos generados para cada instrumento en el ejercicio anterior

Anual

 

 

 

Empresas

sustentables,

asistencia técnica

Número de empresas apoyadas con Asistencia Técnica y Capacitación y que están en operación X100

Número de empresas apoyadas con Asistencia Técnica y Capacitación

Trimestral

 

 

 

Recuperaciones

Monto total de recursos recuperados

para cada instrumento X 100

Monto total de recursos programados por recuperar para cada instrumento

Trimestral

 

 

 

Tasa de recuperación

de cajas solidarias

Monto de préstamos recuperados X 100

Monto total prestado

Trimestral

 

 

 

Capitalización promedio

de cajas solidarias

Capital contable X 100

Activos

Anual

 

FUENTE:  Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en los datos contenidos en las Reglas de Operación 2000.

  

Observación 

En 2000, cinco de los seis indicadores establecidos en las Reglas de Operación de ese año, son relativos a la permanencia de las empresas apoyadas; las empresas sustentables y asistencia técnica; las recuperaciones; la tasa de recuperación de cajas solidarias; y la capitalización promedio de cajas solidarias; para medir el impacto del Programa Nacional de Apoyo a Empresas de Solidaridad; sin embargo, tales indicadores no pudieron ser desarrollados por el fondo, ya que su base de datos no es compatible con la información que demandan los indicadores, pues no actualiza las bajas y altas de las empresas, ni existen datos para determinar la permanencia de ellas, rastrear puntualmente las recuperaciones de cada empresa ni para evaluar las empresas apoyadas con asistencia técnica y capacitación, ni respecto de la información sobre la capitalización de las cajas solidarias.


Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-010      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad revise y adecue su sistema informático para que se incluyan todos los datos de las operaciones que realiza y los requerimientos que demanda la construcción de los indicadores estratégicos y de gestión, así como la evaluación de las metas que tiene establecidas el programa, a fin de que se suministre información que coadyuve a la toma de decisiones, el monitoreo y la evaluación del desempeño del programa, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Los indicadores contenidos en las Reglas de Operación vigentes en 2000, si bien guardan relación con los objetivos del programa, son insuficientes para evaluar el cumplimiento de sus objetivos  y metas, como se explica a continuación:

El indicador "Variación en la generación de empleos", si bien se circunscribe a los instrumentos financieros con los que opera el FONAES, no detalla los empleos directos e indirectos generados por cada instrumento financiero.

El indicador "Recuperaciones", si bien destaca resultados por tipo de instrumento, no permite definir el parámetro mínimo de las aportaciones que deben concederse para mantener finanzas sanas en la operación del fondo.

El indicador "Tasa de Recuperación de cajas solidarias", sólo se asocia con las recuperaciones de capital, sin indicar el número de cajas apoyadas, los montos destinados en promedio a cada una de ellas, ni porcentaje de recuperación que debe tener el fondo para garantizar la existencia de finanzas sanas.

Con respecto a las Cajas Solidarias, debería conocerse el número de éstas que son apoyadas, y cuáles son las que mantuvieron  su operación, para valorar si la capitalización de la que se habla cumple con el propósito general que persigue este instrumento.

 

Observación 

Los indicadores contenidos en las reglas de operación vigentes en 2000, si bien guardan relación con los objetivos del programa, no contienen todos los elementos para evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas, pues algunos de los indicadores no se asocian a los instrumentos que opera el FONAES, otros no distinguen el número de empleos directos e indirectos asociados a los instrumentos financieros del fondo y otros más no se basan en un estándar de recuperación que pondere la viabilidad financiera del fondo.

 

 Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-011      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad revise y adecue sus indicadores estratégicos de acuerdo con los objetivos del Fondo y con los instrumentos financieros que opera para cumplir sus objetivos, a fin de que sus indicadores permitan evaluar la eficacia con que se cumplieron los objetivos y metas de mediano plazo, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

La evaluación del impacto de las aportaciones solidarias que otorgó el FONAES durante el periodo de 1998 a 2000 con la finalidad de apoyar las iniciativas y proyectos productivos de campesinos, indígenas y población urbano popular, se realizó en términos de los empleos totales generados con las aportaciones; su costo unitario por instrumento; y su distribución por regiones y por género[11] y considerando el impacto comunitario y económico de las empresas apoyadas, mediante la entrevista a los responsables de cada una de ellas en los estados de Chihuahua y Puebla.

 

Con objeto de realizar la evaluación de impacto de las acciones del FONAES, la Auditoría Superior de la Federación utilizó los registros de empleo reportados en la base de datos del programa. Cabe señalar que los datos de empleo se refieren a sólo dos instrumentos financieros: Primer Paso Productivo y Capital de Riesgo; al primero se le asocia como generador de empleos temporales y al segundo, de empleos permanentes. Para el resto de los instrumentos con que opera el fondo, la base de datos proporcionada a esta entidad fiscalizadora no registra el número de empleos asociados, ya que en ellos únicamente se realizan aportaciones solidarias para que, conjuntamente con las de los grupos sociales, se constituyan en fondos revolventes para apoyar a sus comunidades. Al respecto, el FONAES notificó que dicha información no se incluye en la base de datos porque no forma parte del sistema de información con el que atiende sus compromisos de carácter oficial o requerimientos internos, ya que en ella se contemplan los empleos indirectos generados a través de Fondos de Inversión y Reinversión, Fondos de Garantía y Fondos de Financiamiento; por lo que en ocasiones se utiliza para complementar o enriquecer determinados reportes, con las consideraciones pertinentes.

Durante el periodo de 1998 a 2000 el FONAES generó un total de 275,868 empleos mediante los instrumentos de apoyo financiero Primer Paso Productivo y Capital de Riesgo, con una aportación total de 1,491.5 millones de pesos; en este monto se incluyen, para Primer Paso Productivo, jornales, insumos y otras actividades productivas y para Capital de Riesgo, los incrementos que se registraron en capital de trabajo y/o en el activo fijo.

La inversión por cada empleo temporal generado en Primer Paso Productivo aumentó 22.6%, al pasar de 2,762 pesos en 1998 a 3,386 pesos en el 2000; mientras que en Capital de Riesgo, la inversión promedio por cada empleo permanente aumentó 23.8%, al pasar de 13,800 pesos en 1998 a 17,086 pesos  en 2000, como se observa en el cuadro siguiente:

 

INVERSIÓN POR EMPLEO GENERADO SEGÚN PRIMER PASO PRODUCTIVO Y CAPITAL DE RIESGO

1998-2000

(Pesos y empleos)

 

Concepto

 

1998 1/

 

1999 1/

 

2000

 

 

P.P.P.

 

C.R.

 

Total

 

P.P.P.

 

C.R.

 

Total

 

P.P.P.

 

C.R.

 

Total

 

Inversión mediante aportaciones (Millones de pesos)

 

 

 

227.8

 

 

 

434.9

 

 

 

662.7

 

 

 

162.1

 

 

 

262.8

 

 

 

424.9

 

 

 

135.4

 

 

 

268.5

 

 

 

403.9

 

 

Empleos

 

 

82,497

 

 

31,513

 

 

114,010

 

 

44,218

 

 

61,945

 

 

106,163

 

 

39,982

 

 

15,713

 

 

55,695

 

Costo por empleo

(Pesos)

 

 

2,762

 

 

13,800

 

 

16,562

 

 

3,666.5

 

 

4,242.6

 

 

7,909.1

 

 

3,386

 

 

17,086

 

 

20,472

 

 

FUENTE: Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información proporcionada por la Coordinación General del FONAES.

1/            Actualizado a precios de 2000 con base en el Índice de Precios Implícito del Producto Interno Bruto de 1.1596 para 1998 y 1.1072 para 1999.

 

La menor inversión por empleo generado en Primer Paso Productivo respecto de la correspondiente a Capital de Riesgo, se explica porque las aportaciones solidarias se destinan en mayor proporción a actividades que demandan más mano de obra que inversión en activos fijos, es decir, se trata de proyectos de alta intensidad en mano de obra y de baja intensidad en capital. El aumento de 22.6% en la inversión por empleo generado por Primer Paso Productivo en el trienio, obedece a que se ha pagado un mayor número de jornales por persona, en los grupos sociales atendidos.

Las aportaciones solidarias de Capital de Riesgo tienden a ser más intensivas en bienes de activo fijo que en mano de obra, ya que están dirigidas a empresas sociales constituidas, que generalmente requieren incrementar su capitalización.

Por ello, el aumento de la inversión por empleo en este instrumento denota principalmente que ha crecido el capital invertido por trabajador, lo cual debe reflejarse en aumentos de la productividad que, en turno, tendría que fortalecer la competitividad de los bienes y servicios que se ofrecen y consiguientemente facilitar que las empresas sociales se inserten exitosamente en los mercados y en las cadenas productivas a las que pertenezcan.

 

Resultado

En cuanto a los empleos generados en Primer Paso Productivo y Capital de Riesgo por regiones, la evaluación reveló que, tanto en las regiones de atención inmediata como en las regiones de atención prioritaria, el empleo disminuyó 49.5% durante el periodo 1998-2000. En las Regiones de Atención Inmediata, la disminución fue de 55.3 % y en las Regiones Prioritarias la reducción fue de 34.1%. Lo anterior muestra una afectación mayor en las regiones en las que habita una mayor proporción de personas de alta y muy alta marginación, como se observa en el cuadro siguiente:

 

 EMPLEOS GENERADOS POR PRIMER PASO PRODUCTIVO Y CAPITAL DE RIESGO,

POR TIPO DE REGIÓN, 1998-2000

 

 

 

Región

 

1998

 

1999

 

2000

 Variación

Reducción de empleos

Participación

 

 

 

Porcentual

(3)-(9)

Porcentual

 

P.P.P.

C.R.

Total

P.P.P.

C.R.

Total

P.P.P.

C.R.

Total

 

 

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

(11)

(12)

 

a) Región Prioritaria

 

19,139

 

3,939

 

23,078

 

11,480

 

6,938

 

18,418

 

10,990

 

4,211

 

15,201

 

(34.1)

 

7,877

 

13.5

b) Región de Aten-ción In-mediata

 

 

 

46,446

 

 

 

15,095

 

 

 

61,541

 

 

 

23,309

 

 

 

24,468

 

 

 

47,777

 

 

 

19,707

 

 

 

7,825

 

 

 

27,532

 

 

 

(55.3)

 

 

 

34,009

 

 

 

58.3

c) Otras Regiones

 

16,912

 

12,479

 

29,391

 

9,429

 

30,539

 

39,968

 

9,285

 

3,677

 

12,962

 

(55.9)

 

16,429

 

28.2

d) Total

82,497

31,513

114,010

44,218

61,945

106,163

39,982

15,713

55,695

(51.1)

 

58,315

100.0

e) a+b

65,585

19,034

84,619

34,789

31,406

66,195

30,697

12,036

42,733

(49.5)

 

 

 

FUENTE: Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el formato Total de empleos generados por  regiones e instrumentos de apoyo 1998-2000, enviado por la Coordinación General del FONAES.

 

Los empleos en regiones no prioritarias ni de atención inmediata, pasaron de 29,391 en 1998 a 12,962 en 2000, esto es una disminución del 55.9%, relativamente mayor a la registrada en los otros dos tipos de regiones.

El decremento en el número de empleos que generó el FONAES en los instrumentos de Primer Paso Productivo y Capital de Riesgo durante el periodo de 1998 a 2000, se explica principalmente por la disminución del gasto total en aportaciones directas, que de 788.7 millones de pesos en 1998 bajaron a 539.6 millones de pesos en 2000.

Respecto de la reducción de empleos en términos del total por años, el análisis mostró que de los 58,315 empleos en el periodo evaluado, el 58.3% correspondió a las regiones de atención inmediata, 28.2% a otras regiones y 13.5% a las regiones prioritarias. En la gráfica siguiente se muestran los datos de empleo por tipo de región:

 

Al comparar la generación de empleos del FONAES en 2000 respecto de los 19,640 miles de personas de 12 años y más, que constituyen la población potencialmente productiva que habita en regiones prioritarias y de atención inmediata, se aprecia que benefició sólo al 0.4% del total, como se aprecia a continuación:

 

Observación 

Durante el periodo de 1998 a 2000, la generación de empleos permanentes y temporales a través de los apoyos otorgados mediante Capital de Riesgo y Primer Paso Productivo a grupos sociales disminuyó 34.1% en las Regiones Prioritarias, y 55.3% en las Regiones de Atención Inmediata, como consecuencia de la disminución del gasto en aportaciones solidarias.

 

Acción Promovida    

00-10C00-7-430-07-012      Recomendación al Desempeño

Es necesario que en la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad privilegie la generación de empleos temporales y permanentes en las Regiones de Atención Prioritaria y de Atención Inmediata, con el fin de que se ofrezcan mayores oportunidades de desarrollo personal, familiar y comunitario, a la población en condiciones de pobreza extrema, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del FONAES no logró promover la igualdad de género ni potenciar la actividad productiva de las mujeres con el fin de mejorar sus oportunidades de desarrollo, ya que de los 275,868 empleos generados durante ese lapso, sólo el 22.5% correspondió a mujeres, como se observa en la gráfica y el cuadro siguientes:

 



 


EMPLEOS POR GÉNERO, 1998-2000

 

 

Género

 

1998

(1)

 

1999

(2)

 

2000

(3)

 

 

TOTAL

 1998-2000

(4)

 

Empleos

 

Partic.%.

 

Empleos

 

Partic.

%

 

Empleos

 

Partic.

%

 

Total

1998-2000

 

Partic.

%

Variación

Porcentual

(3/1)

 

Hombres

 

82,087

 

72.0

 

91,725

 

86.4

 

40,082

 

72.0

 

213,894

 

77.5

 

(51.2)

 

Mujeres

 

31,923

 

28.0

 

14,438

 

13.6

 

15,613

 

28.0

 

61,974

 

22.5

 

(51.2)

 

Total

 

114,010

 

100.0

 

106,163

 

100.0

 

55,695

 

100.0

 

275,868

 

100.0

 

(51.2)

 

 

FUENTE:  Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información proporcionada por la Coordinación General del FONAES.

 

En el periodo de 1998 a 2000 la participación del empleo femenino se mantuvo en 28.0%; sin embargo, en términos absolutos disminuyó de 31,923 en 1998 a 15,613 empleos en 2000, esto es, una reducción del 51.2%.

Con las revisiones efectuadas en Chihuahua y Puebla, se constató que el FONAES normalmente pone el énfasis en la viabilidad financiera, económica y técnica de los proyectos, pero en cuanto a la equidad de género se ajusta a las propuestas de los grupos sociales, basadas en sus estructuras culturales, siendo así en 2000, que el rango de aportaciones solidarias cubre desde proyectos compuestos casi exclusivamente por mujeres hasta aquellos en los que, virtualmente, no figuran. Por tanto, las acciones de promoción propiamente dicha del enfoque de género están ausentes de la operación del programa.

 

Observación 

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del FONAES no logró promover la igualdad de género ni potenciar la actividad productiva de las mujeres, con el fin de que cuenten con oportunidades de desarrollo personal, familiar y comunitario, conforme a lo establecido en las Reglas de Operación del FONAES vigentes en 2000 ya que del total de los empleos generados, el 28.0% correspondió a las mujeres, y porque en términos absolutos el empleo femenino se redujo 51.2%.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-013      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad promueva una mayor participación de las mujeres en cada proyecto financiado con los apoyos solidarios, y que se coordine con otros programas federales y estatales que atienden a la mujer marginada, para aumentar la participación femenina en las actividades productivas, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Con la finalidad de conocer la opinión de los beneficiarios del programa, la Auditoría Superior de la Federación, con el apoyo del FONAES, aplicó una encuesta a los representantes de las 69 empresas de Puebla y 28 de Chihuahua que recibieron aportaciones solidarias de Capital de Riesgo, con los resultados siguientes:

A los representantes se les preguntó si el apoyo otorgado por el FONAES había permitido a su empresa generar otras actividades económicas en la localidad; en el estado de Puebla el 64.0% de los encuestados consideró que su empresa sí ha servido como motor para otras actividades productivas, en contraste con la respuesta de las empresas sociales en el estado de Chihuahua, donde sólo el 15.0% de los encuestados así lo manifestó, como se puede apreciar en la gráfica siguiente:

 


Este resultado se explica porque en el estado de Puebla, el 67.2% de las empresas apoyadas por el FONAES abastecen o sirven a otras empresas de la región, mientras que en Chihuahua 90.0% de las empresas encuestadas manifestó que no están vinculadas a ninguna otra empresa, como se aprecia en la gráfica siguiente:


 


Otro de los resultados demostró que en Puebla, el FONAES ha beneficiado a empresas que tienen participación en 17 actividades económicas; en contraste con Chihuahua, donde sólo se benefició a 3 de ellas, como se puede observar en los cuadros siguientes:

 

 EMPRESAS APOYADAS POR EL FONAES EN LOS ESTADOS DE PUEBLA

Y CHIHUAHUA POR RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA, 2000.

 

En el estado de Puebla                                                         En el estado de Chihuahua

                                                                                                             

Actividad económica

Empresas

%

 

Actividad económica

 

Empresas

%

Ganadería

18

26.2

 

Elaboración de Quesos

18

64.3

Café

16

23.3

 

Construcción

1

3.6

Textil

5

7.3

 

Textil

1

3.6

Pimienta

5

7.3

 

No contestó

8

28.5

Comercialización

3

4.4

 

Total

28

100.0

Alimentos

2

2.9

 

 

 

 

Muebles

2

2.9

 

 

 

 

Empacado

1

1.4

 

 

 

 

Tortillería

1

1.4

 

 

 

 

Hortalizas

1

1.4

 

 

 

 

Embotelladora

1

1.4

 

 

 

 

Artesanía

1

1.4

 

 

 

 

Vivero

1

1.4

 

 

 

 

Taller de yuntas

1

1.4

 

 

 

 

Maquila

1

1.4

 

 

 

 

Producción Apícola

1

1.4

 

 

 

 

Más de una

1

1.4

 

 

 

 

No contestó

8

11.7

 

 

 

 

Total

69

100.0

 

 

 

 

 

FUENTE:     Cuadros elaborados por la Auditoría Superior de la Federación con base en los datos obtenidos por la encuesta.

 

A la pregunta sobre si consideraban que su empresa ha servido a otros grupos como incentivo para crear las suyas, en el estado de Puebla, el 62.3% de los entrevistados respondió que si ha ocurrido; en contraste, en el estado de Chihuahua el 80.0%, dieron una respuesta negativa, como se observa en la gráfica siguiente:


 


En relación con el número de competidores que tienen las empresas apoyadas por el FONAES, en el estado de Puebla el 37.7% de los encuestados manifestó que son 23 las empresas sociales apoyadas por el FONAES que generan o proporcionan un único bien o servicio, mientras que el resto declaró que son de una a 10 las empresas que producen el mismo bien o servicio que ellos; a diferencia del estado de Chihuahua, en donde el 10.0% de los entrevistados afirmó que sólo 2 de ellas generan o producen un único bien o servicio en la localidad.

Conviene señalar que en el estado de Puebla, durante la visita del grupo auditor a la representación del FONAES se logró constatar que se apoya a grupos surgidos de asociaciones ya establecidas, lo que explica el incremento de empresas sociales en una sola rama de actividad económica.

En lo referente a si el FONAES apoyó iniciativas productivas de grupos sociales organizados, en condiciones de pobreza extrema, a fin de generar condiciones de ingresos que mejoren su nivel de vida, se pudo observar que en el estado de Puebla, el 52.5% de los entrevistados aseveró que sí ha mejorado el nivel de ingresos de los trabajadores en las empresas apoyadas por el FONAES, a diferencia del 65.0% de los encuestados en el estado de Chihuahua, que manifestaron no reportar un mayor nivel de ingreso, como se muestra en la gráfica siguiente:

 



En cuanto a si las empresas apoyadas han propiciado una mejora del nivel de vida de la localidad, en el estado de Puebla, el 57.4% de los entrevistados así lo consideró; en contraste en Chihuahua, el 70.0% de las empresas encuestadas respondieron que no, como se observa en la gráfica siguiente:


 



Los resultados anteriores denotan que en el periodo de 1998 a 2000, el impacto social de las aportaciones solidarias, así como la incorporación más rápida a la dinámica económica y social de los grupos sociales en los estados de Puebla y de Chihuahua, tuvieron un comportamiento divergente, motivado por diversas causas: el estado de Puebla registró un mayor índice de apoyos, con lo que superó los resultados que en promedio registró el FONAES a escala nacional; por su parte, en el estado de Chihuahua, aunque el número de empresas creadas en el estado fue similar al promedio nacional, es la entidad que menor volumen de empleo e inversión registró en 2000, y se observa un impacto socioeconómico bajo entre los grupos encuestados.

De la eficiencia en la aplicación de los recursos

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000 el FONAES erogó en promedio anual 885.5 millones de pesos en las acciones del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad en las 32 entidades federativas del país, monto superior al presupuesto promedio aprobado por la Cámara de Diputados, como se observa en el cuadro y la gráfica siguientes:

 

PRESUPUESTO FEDERAL ORIGINAL Y EJERCIDO EN EL FONAES, 1998-2000

(Millones de pesos)

 

 

Concepto

 

1998 1/

(1)

 

1999 1/

(2)

 

2000

(3)

Promedio anual

(1+2+3)/(3)

(4)

Presupuesto original

902.4

811.9

810.6

841.6

Presupuesto ejercido

908.7

859.5

888.4

885.5

Variación (%)

0.7

5.9

9.6

5.2

 

 

 

 

 

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de las Cuentas de la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; así como de los reportes Presupuesto Original, Modificado y Ejercido 1998, 1999 y 2000 del FONAES, proporcionados por la Coordinación General del Programa.

1/

Actualizado a precios de 2000 con base en el Índice de Precios Implícito del Producto Interno Bruto de 1.1596 para 1998 y 1.1072 para 1999.

   




En el año 2000, el mayor ejercicio de los recursos se explica por una ampliación líquida proveniente del Ramo 8 "Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural" y del Proyecto K011 "Programa de Vivienda Progresiva", recursos que fueron destinados para apoyar al Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos de las Organizaciones Agrarias (FOAPOA), el cual fue operado por el FONAES con la finalidad de otorgar financiamiento complementario a proyectos productivos de organizaciones agrarias e instrumentar proyectos relativos a los acuerdos agrarios de organización y fomento que se suscribieron en 1997 para el beneficio de los grupos campesinos que, tras la reforma en 1992 al artículo 27 constitucional, no fue posible atender mediante la entrega de tierras [12]

En 1999, las mayores erogaciones obedecieron a que se recibieron transferencias provenientes del Ramo 8 "Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural" y del Proyecto I039 "Abasto y Comercialización de Leche", así como de los ingresos excedentes del Ramo 23 "Provisiones Salariales y Económicas"; las transferencias fueron utilizadas para apoyar, mediante la constitución del FOAPOA, los compromisos establecidos por el Ejecutivo Federal en la reunión de Acuerdos Agrarios con Productores sin Tierra celebrada en ese año.

En 1998, el presupuesto ejercido fue mayor que el autorizado porque el FONAES contó con recursos transferidos de la Actividad 861 "Operar Programas Regionales" y del Proyecto I004 "Atención a Productores Agrícolas de Bajos Ingresos" para atender los requerimientos de operación de las representaciones estatales del fondo.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000 el gasto del FONAES se redujo, en términos reales, de 908.7 millones de pesos en 1998 a 888.4 millones de pesos en 2000, debido a que el gasto corriente disminuyó 6.9% y el de bienes muebles e inmuebles 0.3% por la aplicación de las medidas de austeridad en esos años. En el cuadro siguiente se muestra la distribución de los recursos presupuestarios ejercidos:

 

 PRESUPUESTO TOTAL EJERCIDO POR EL FONAES, 1998-2000

(Millones de pesos)

 

 

Rubro económico

Gasto

 

 

Variación

(%)

(5)/(1)

(7)

 

1998 1/

 

(1)

Participa

ción

(%)

(2)

 

1999 1/

 

(3)

Participa

ción

(%)

(4)

 

2000

 

(5)

Participa

ción

(%)

(6)

 

Total

908.7

100.0

859.5

100.0

888.4

100.0

 

(2.2)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gasto Corriente

267.6

29.4

275.5

32.0

249.1

28.0

 

(6.9)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gasto de inversión

641.1

70.6

584.0

68.0

639.3

72.0

 

(0.3)

Gasto en bienes muebles e inmuebles

 

11.5

 

1.3

 

11.3

 

1.3

 

0.0

 

0.0

 

 

(100.0)

Monto de aportaciones solidarias

 

629.6

 

69.3

 

572.7

 

66.7

 

639.3

 

72.0

 

 

1.5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de las Cuentas de la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Presupuesto Original, Modificado y Ejercido 1998, 1999 y 2000 del FONAES, proporcionados por la Coordinación General del programa.

 

1/

Actualizado a precios de 2000 con base en el Índice de Precios Implícito del Producto Interno Bruto de 1.1596 para 1998 y 1.1072 para 1999.

 

El gasto corriente la reducción obedeció, principalmente, a que el número de plazas ocupadas, disminuyó 10.3% durante el periodo de 1998 a 2000; mientras que el decremento en el gasto de inversión se explica porque la SHCP no autorizó el programa anual de adquisiciones en el rubro "Bienes Muebles e Inmuebles".


Resultado

En el periodo de 1998 a 2000, el análisis del gasto indicó que en promedio anual el FONAES destinó el 69.3% a las aportaciones solidarias a los grupos sociales, 29.8% a gasto corriente y 0.9% al capítulo de bienes muebles e inmuebles, como se indica en el cuadro siguiente:

 

PRESUPUESTO TOTAL EJERCIDO POR EL FONAES POR CAPÍTULO ECONÓMICO, 1998-2000

(Millones de pesos)

 

Concepto y capítulo económico

1998 1/

1999 1/

2000

Promedio anual

(1+2+3)/(3)

Participa

ción

(%)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gasto Corriente

267.6

275.5

249.1

264.1

29.8

Servicios personales

204.9

218.9

189.3

204.4

23.1

Materiales y suministros

9.3

9.9

10.2

9.8

1.1

Servicios generales

53.4

46.7

49.6

49.9

5.6

Ayudas, subsidios y transferencias

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

Gasto de inversión

641.1

584.0

639.3

621.5

70.2

Bienes muebles e inmuebles

11.5

11.3

0.0

7.6

0.9

Aportaciones solidarias

629.6

572.7

639.3

613.9

69.3

Total

908.7

859.5

888.4

885.5

100.0

 

 

FUENTE:

 

Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información de las Cuentas de la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; así como de los reportes Presupuesto Original, Modificado y Ejercido 1998, 1999 y 2000 del FONAES, proporcionados por la Coordinación General del programa.

 

 

1/

Actualizado a precios de 2000 con base en el Índice de Precios Implícito del Producto Interno Bruto de 1.1596 para 1998 y 1.1072 para 1999.

 

 

n.s.

No significativo.

 

 

En el capítulo "Servicios Personales" el gasto, en términos reales, se redujo de 204.9 millones de pesos en 1998 a 189.3 millones de pesos en 2000, lo que equivale al 7.6%, debido a que la plantilla de personal del programa disminuyó 10.3% por la instrumentación del Modelo Integral y Dinámico de Evaluación, del que se derivó la fusión posterior de unidades administrativas con las oficinas centrales del programa.

Durante el periodo de 1998 a 2000, las oficinas centrales del FONAES concentraron, en promedio anual, el 50.6% de una plantilla de 1021 personas; mientras que en las representaciones estatales, el número promedio de empleados fue de 16, esto es 1.6% de la plantilla de personal. Esta distribución muestra la insuficiencia de personal en los estados para promover el programa y pone en evidencia su modelo centralista de operación.

Este esquema de operación muestra que no se cumplieron las disposiciones del PND en el sentido de impulsar la descentralización de funciones, acompañada de la adecuación de métodos y estructuras, a fin de acercar la administración a la ciudadanía y modificar el funcionamiento organizativo altamente vertical que fragmenta la responsabilidad, y que ocasiona la concentración de decisiones.

En cuanto al capítulo "Materiales y Suministros", el FONAES registró un incremento de 9.7%, particularmente en las partidas de combustibles, lubricantes y aditivos, así como en materiales didácticos, de impresión y reproducción destinados a la elaboración de documentos administrativos con motivo de la transición gubernamental.

La menor erogación de recursos registrada en "Servicios Generales" fue resultado de las medidas de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria aplicadas, fundamentalmente en la partida de servicios de traslado e instalación del personal, que se refieren a viáticos y pasajes.

 

Observación 

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del FONAES no descentralizó sus funciones para acercar la administración a la ciudadanía y superar el esquema organizacional centralista, ya que 50.6% de su plantilla de 1,021 empleados laboró en oficinas centrales y únicamente el 1.6% trabajó en cada representación de 31 entidades federativas.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-014      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad realice los estudios conducentes para modernizar la estructura organizacional de la coordinación, a efecto de determinar el número óptimo de plazas para desarrollar sus funciones y su distribución entre personal asignado a oficinas centrales y a las representaciones estatales, y que estas últimas cuenten con personal operativo suficiente y mejor capacitado para realizar funciones de selección, valoración, control y seguimiento de las aportaciones solidarias del programa, así como de las de promoción comunitaria integral para sectores de pobreza y pobreza extrema que posibiliten el éxito y la permanencia de los proyectos productivos, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

El análisis del gasto en las representaciones del FONAES en los estados de Chihuahua y Puebla mostró un comportamiento diferente para cada entidad federativa, ya que mientras que en Chihuahua el gasto corriente y el gasto de inversión disminuyeron 31.8 y 48.6%, respectivamente, en Puebla estos dos tipos de gasto aumentaron 19.3 y 15.1%, en el mismo orden, como se observa en el cuadro siguiente:

 

 PRESUPUESTO EJERCIDO POR LAS REPRESENTACIONES ESTATALES DEL FONAES

EN CHIHUAHUA Y PUEBLA POR CAPÍTULO ECONÓMICO, 1998-2000

(Millones de pesos)

 

 

Chihuahua

 

Puebla

Capítulo Económico y Concepto

19981/

 

(1)

2000

 

(2)

Total

(1+2)

(3)

Participación

Porcentual

Anual

(4)

 

19981/

 

(1)

2000

 

(2)

Total

(1+2)

(3)

Participación

Porcentual

Anual

(4)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gasto Corriente

4.4

3.0

7.4

40.4

 

15.5

18.5

34.0

28.1

 

 

Servicios Personales

3.1

2.2

5.3

29.0

 

11.2

13.8

25.0

20.7

 

 

Materiales y Suministros

0.3

0.2

0.5

2.7

 

1.0

0.7

1.7

1.4

 

 

Servicios Generales

1.0

0.6

1.6

8.7

 

3.3

4.0

7.3

6.0

 

 

Ayudas, Subsidios y

Transferencias

0.0

0.0

0.0

0.0

 

0.0

0.0

0.0

0.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gasto de Inversión

7.2

3.7

10.9

59.6

 

40.4

46.5

86.9

71.9

 

 

Bienes Muebles e Inmuebles

0.1

0.0

0.1

0.6

 

0.7

0.0

0.7

.6

 

 

Aportaciones Solidarias

7.1

6.7

10.8

59.0

 

39.7

46.5

86.2

71.3

Total

 

11.6

 

6.7

 

18.3

 

100.0

 

 

56.0

 

65.0

 

120.9

 

100.0

 

FUENTE:     Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información de los reportes Presupuesto Original, Modificado y Ejercido por Capítulo Económico de 1998, 1999 y 2000 de las Representaciones Estatales del FONAES en Chihuahua y Puebla.

1/                Actualizado a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596.

  

En Chihuahua, la disminución del gasto corriente se debió principalmente a que en 2000 no se contrataron promotores y porque personal auxiliar administrativo renunció en los primeros meses de ese año, lo cual se reflejó en el capítulo "Servicios Personales", y la baja del gasto de inversión obedeció a que el monto para otorgar las aportaciones solidarias disminuyó 5.8%.

En Puebla, el gasto corriente y el de inversión aumentaron porque se incrementó 23.2% el gasto en el capítulo de "Servicios Personales" debido a la creación de una oficina regional, y crecieron 17.1% los recursos invertidos en las aportaciones solidarias.

 

Resultado

El análisis del gasto por regiones se concentró en el monto de las aportaciones solidarias otorgadas a los grupos sociales beneficiarios del programa, ya que el sistema de contabilidad de la coordinación del fondo carece de los registros auxiliares que identifiquen la proporción de recursos de administración destinados a cada una de las regiones de referencia, ya que el costo de los recursos humanos y materiales tendría que obtenerse mediante la técnica de prorrateo, puesto que el mismo personal atiende a varias regiones. Además, de que en 1998 el sistema de contabilidad no identificaba las regiones a que se destinaban las aportaciones, ya que no existían las reglas de operación.

En el periodo de 1999 a 2000, de la totalidad del gasto erogado en las aportaciones solidarias, 36.8% se ejerció en las regiones de atención inmediata, 31.3% en las regiones de atención prioritaria y 31.9% en otras regiones. Esta distribución muestra que el gasto privilegió en forma conjunta a las regiones prioritarias y de atención inmediata; pero la distribución entre los tres grupos revela una proporción similar en cada caso, lo cual muestra que el gasto se asignó indistintamente para cumplir compromisos en regiones prioritarias y en aquellas que no lo eran; por lo que esa distribución influyó para que se diera dentro de la estructura del presupuesto una menor cobertura a las regiones con mayores necesidades. En el cuadro siguiente se presentan las participaciones promedio:

 

MONTO DE LAS APORTACIONES OTORGADAS POR EL FONAES POR TIPO DE REGIÓN, 1999-2000

(Millones de pesos)

 

Tipo de región

1999 1/

%

2000

%

Promedio

Anual

%

Variación

(3)/(1)

%

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

 

De atención inmediata

193.3

33.7

253.1

39.6

223.2

36.8

30.9

 

Prioritaria

180.1

31.5

198.9

31.1

189.5

31.3

 

10.4

 

Otras regiones

199.3

34.8

187.3

29.3

193.3

31.9

 

(6.0)

 

Total 2/

 

572.7

 

100.0

 

639.3

 

100.0

 

606.0

 

100.0

 

11.6

FUENTE:     Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información de los reportes Inversión Federal Ejercida por Tipo de Región de 1999 y 2000 del FONAES.

1/                Actualizado a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1999 es de 1.1072.

2/                No incluye 275.4 y 249.0 millones de pesos por concepto de gasto corriente, correspondiente a los ejercicios de 1999 y 2000, en ese orden.

 

El análisis del gasto por regiones en las entidades federativas auditadas mostró que, para las regiones de atención inmediata, Chihuahua redujo en 44.1% los recursos financieros y Puebla los incrementó 79.0%; mientras que en las regiones prioritarias, Chihuahua aumentó los recursos 366.7% y Puebla los redujo en 38.8%. Estas distribuciones muestran que Puebla fue la entidad que privilegió la atención a la población de menores recursos, como se observa en el cuadro siguiente:

 

 PRESUPUESTO EJERCIDO POR LAS REPRESENTACIONES ESTATALES DEL FONAES

EN CHIHUAHUA Y PUEBLA POR TIPO DE REGIÓN, 1998-2000

(Millones de pesos)

 

 

 

 

Tipo de región

 

Chihuahua

 

Puebla

 

1999 1/

2000

Variación

%

 

1999 1/

2000

Variación

%

 

De atención inmediata

3.4

1.9

(44.1)

 

21.4

38.3

79.0

 

 

Prioritaria

0.3

1.4

366.7

 

4.9

3.0

(38.8)

 

 

Otras regiones

n.s.

0.4

100.0

 

0.0

5.2

100.0

 

 

Total

 

3.7

 

3.7

 

0.0

 

 

26.3

 

46.5

 

 

76.8

 

 

FUENTE:     Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información de los reportes Inversión Federal Ejercida por Tipo de Región de 1999 y 2000 de las Representaciones Estatales del FONAES de Chihuahua y Puebla.

1/                Actualizado a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596 y para 1999 de 1.1072.

 

Cabe señalar que en los estados de Puebla y Chihuahua se destinó el 11.2% y 10.8% de los recursos ejercidos en cada caso a beneficiarios de otras regiones que cumplieron con los requisitos establecidos en las Reglas de Operación del programa.

 

Resultado

El análisis del gasto por vertiente productiva mostró que, del total de los recursos ejercidos, el FONAES destinó 30.9% a la pecuaria, forestal y pesquera; 19.9% a la agrícola y agroindustrial; 16.9% a las comercializadoras, 15.1% a los Fondos de Financiamiento; y el 17.2% restante en las vertientes "Fideicomiso de Acuerdos Agrarios", microempresas y empresas extractivas, como se observa en el cuadro y gráfica siguientes:

 

 PRESUPUESTO EJERCIDO POR EL FONAES

POR RAMA PRODUCTIVA, 1998-2000

(Millones de pesos)

 

 

Vertiente productiva

 

Presupuesto Ejercido

 

Total

(1)+(2)+(3)

Participación

Promedio

1998 1/

1999 1/

2000

 

(1)

(2)

(3)

 

(4)

% 

Pecuarias, Forestales y Pesqueras

334.6

226.5

259.6

 

820.7

30.9

Agrícola y Agroindustriales

210.3

147.4

172.3

 

530.0 

19.9

Comercializadoras

151.4

131.5

165.9

 

448.8

16.9

Fondos de Financiamiento

116.8

102.5

180.7

 

400.0

15.1

Fideicomisos de Acuerdos Agrarios

0.0

199.3

52.0

 

251.3

9.4

Microempresas

66.0

24.8

36.2

 

127.0

4.8

Empresas Extractivas

29.6

27.5

21.7

 

78.8

 

3.0

Total

 

908.7

 

859.5

 

888.4

 

 

2,656.6

 

100.0

 

FUENTE:     Gráfica elaborada por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información de los reportes Presupuesto Ejercido por Rama Productiva de 1998, 1999 y 2000 del FONAES.

1/                Actualizado a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596 y para 1999 de 1.1072.


 


En el periodo de 1998 a 2000, los recursos de las vertientes disminuyeron significativamente, con excepción de Fideicomisos de Acuerdos Agrarios, Fondos de Financiamiento y comercializadoras, los cuales incrementaron sus recursos en 100.0, 54.7 y 9.6%, respectivamente. Ello revela que las reducciones presupuestales afectaron a los apoyos directos que financiaron las vertientes productivas y no a las de apoyo indirecto, los cuales se mezclan con recursos de los estados, y de los grupos sociales principalmente para fondear con recursos a las empresas ya constituidas.

Por otra parte, es importante mencionar que la participación del gasto en cada vertiente se atribuye a la demanda de aportaciones que hicieron los grupos en cada caso, ya que las representaciones estatales del programa reciben las iniciativas de los grupos sociales, y no son promotoras de orientación económica en las comunidades, además de que no cuentan con un diagnóstico que les permita medir el potencial productivo de la zona que sirva como herramienta para incentivar mediante diversas acciones la capacidad productiva de cada región.

 

Resultado

La evaluación de los recursos por medio de los instrumentos con los cuales operó el FONAES en el periodo de 1998 a 2000 mostró que 80.3% del gasto se destinó al otorgamiento de aportaciones solidarias directas, el 10.7% al Fideicomiso de Acuerdos Agrarios y el 9.0% a las aportaciones indirectas, como se observa a continuación:

 

PRESUPUESTO EJERCIDO POR EL FONAES EN APORTACIONES SOLIDARIAS

POR TIPO DE INSTRUMENTO FINANCIERO, 1998-2000

(Millones de pesos y porcentajes)

 

Instrumentos Financieros

1998 1/

 

 

1999 1/

 

 

2000

 

 

Total

(1+2+3)

 

Promedio anual

(4)/3

Participación

 Porcentual

Anual

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

 

Aportaciones Directas

788.7

554.3

539.6

1,882.5

627.5

80.3

 

 

Primer Paso Productivo

227.8

162.1

135.4

525.3

175.1

22.4

 

 

Capital de Riesgo

434.9

262.8

268.5

966.2

322.1

41.2

 

 

Cajas Solidarias

9.1

7.7

9.5

26.3

8.7

1.1

 

 

Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación Empresarial (FAAFE)

116.9

121.7

126.2

364.7

121.6

15.6

 

 

 

 

 

 

 

 

Aportaciones Indirectas

43.5

82.8

84.7

211.1

70.4

9.0

 

 

Fondos de Financiamiento y Garantía

0.0

35.4

32.6

68.0

22.7

2.9

 

 

Fondos de Inversión y Reinversión

43.5

42.2

49.9

135.5

45.2

5.8

 

 

Fondo de Capitalización Empresarial

0.0

5.2

2.2

7.5

2.5

0.3

 

 

 

 

 

 

 

 

Fideicomiso de Acuerdos Agrarios

0.0

199.3

52.0

251.3

83.7

10.7

 

 

 

 

 

 

 

 

Total

 

832.2

 

836.4

 

676.3

 

2,344.9

 

781.6

 

100.0

 

FUENTE:     Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información de los Resúmenes de Aportaciones Solidarias Otorgadas por el FONAES en los ejercicios 1998, 1999 y 2000.

1/                Actualizado a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596 y para 1999 de 1.1072.

 

 

En las aportaciones directas, los instrumentos financieros de Capital de Riesgo y Primer Paso Productivo concentraron el 79.2% de los recursos ejercidos, ya que son los principales medios que utiliza el FONAES para otorgar los apoyos financieros a su población objetivo tanto promoviendo las iniciativas productivas de grupos incipientes en situación de pobreza y pobreza extrema como apoyando proyectos nuevos o ampliaciones de empresas sociales ya establecidas.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000, el gasto de las aportaciones solidarias directas e indirectas se financió con recursos federales presupuestarios y ampliaciones líquidas que autorizó la SHCP, producto de las recuperaciones financieras del FONAES, las cuales se depositan en el Mandato de Recuperaciones financieras del FONAES, creado para ese efecto ante el Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. En el cuadro siguiente se presenta el gasto de las aportaciones clasificado por origen de los recursos.

 

 INVERSIÓN DEL FONAES POR ORIGEN DE LOS RECURSOS, 1998-2000

(Millones de pesos)

 

Concepto

 

 

 

 

 

 

 

 

Variación

 

 

 

 

 

 

%

1998 1/

Participación

1999 1/

Participación

2000

Participa-ción

Promedio

Participa-ción

(3)/(1)

(1)

%

(2)

%

(3)

%

(1+2+3)/3

%

(5)

(1)Inversión Federal

 

 

629.6

 

75.7

 

572.7

 

68.5

 

639.3

2/

 

94.5

 

613.9

 

78.5

 

1.5

(2) Ingresos recuperados

3/

 

248.8

 

211.1

 

 

 

 

(3) Recuperaciones Aplicadas

202.6

24.3

263.7

31.5

37.0

5.5

167.8

21.5

(81.7)

Monto Total de Aportaciones Solidarias (1+3)

832.2

100.0

836.4

100.0

676.3

100.0

781.7

100.0

(18.7)

 

FUENTE: Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información de los reportes Presupuesto Original, Modificado y Ejercido por Capítulo Económico de 1998, 1999 y 2000 y los Estados Analíticos de Ingresos Presupuestales de 1999 y 2000 del FONAES.

1/             Actualizado a precios de 2000 con base en el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, que para 1998 es de 1.1596 y para 1999 de 1.1072.

2/             Incluye 66.8 millones de pesos que fueron enterados a la TESOFE.

3/             Cifra no disponible en el Estado Analítico de Ingresos Presupuestales de 1998 del FONAES.

 

En el periodo de análisis las aportaciones financiadas con recursos fiscales directos aumentaron su participación en el total de los apoyos otorgados de 75.7% en 1998 a 94.5% en 2000, como consecuencia de que las recuperaciones disminuyeron su participación en el total de los apoyos otorgados, de 24.3 a 5.5% en esos mismos años, ya que en 2000 la SHCP sólo autorizó al programa la utilización de 37.1 millones de pesos para canalizarlos a través de sus instrumentos de apoyo. Lo anterior se explica porque el mayor porcentaje de recuperación se realizó en los meses de octubre a diciembre de 2000, por lo que la SHCP, para su cierre de ejercicio en el mes de noviembre, decidió suspender la radicación de recursos provenientes de las recuperaciones.

 

Observación 

En el periodo de 1998 a 2000 la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad financió con recursos fiscales, en promedio, 78.5% del total de los apoyos otorgados y sólo el 21.5%, en promedio, provino de las recuperaciones autorizadas por la SHCP, lo que denota una dependencia de los recursos federales.

 

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-015      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad, en coordinación con la Secretaría  de Economía, gestione ante las autoridades responsables de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que se radiquen los recursos provenientes de las recuperaciones en tiempo y forma, a fin de no depender en una proporción elevada de los recursos fiscales, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

En el periodo de 1998 a 2000, el monto de la cartera vencida creció 6.0%, debido principalmente a que aumentó 33.3% el monto de los recursos otorgados a empresas de capital de riesgo y proyectos productivos que se declararon en quiebra, como se muestra en el cuadro siguiente:

CARTERA VENCIDA DEL FONAES

1998-2000

(Millones de pesos)

 

Empresas y/o Proyectos

19981/

 

Participa-ción %

 

19992/

 

Participa-ción %

 

20003/

 

Participa-ción %

 

Promedio

(1+3+5)/3

Participa-ción %

Promedio

Variación

(5)/(1)

 

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En quiebra

457.7

58.3

487.8

69.1

610.0

73.4

518.5

67.0

33.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Posible de  recuperación

 

327.0

 

41.7

 

218.0

 

30.9

 

233.5

 

28.1

 

259.5

 

33.5

 

(28.6)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total

784.7

100.0

705.8

100.0

831.5

s.a.

774.0

s.a

6.0

 

FUENTE: Dictamen de los Estados Financieros elaborados por los contadores públicos Carballo Maradiaga, S.C. para los años 1998, 1999 y 2000.

1/                Actualizado a precios de 2000 con base en el índice de precios implícito del producto interno bruto de 1.1596.

2/                Actualizado a precios de 2000 con base en el índice de precios implícito del producto interno bruto de 1.1072.

3/                Con ajuste adicional del 2.4. Para este año se contó con una reserva de 14.6 miles de pesos que corresponde a las bajas contables de las empresas no recuperables.

s.a.             Sin ajuste al 100%, debido a la disminución de la reserva de 14.6 miles de pesos en el año 2000.

 

Las quiebras registradas se debieron a causas internas y externas: los principales factores endógenos se refieren a la integración y conformación del grupo social, y a que los grupos tuvieron deficiencias administrativas, y problemas sociales y políticos que obligaron a su disolución; entre las razones exógenas se encuentran la falta de mercado, la saturación del mismo o la deficiente comercialización de sus productos. Sin embargo el FONAES, no efectuó un seguimiento y evaluación que permitiera detectar los problemas a que se enfrentan los grupos con la finalidad de tomar medidas para evitar la disolución y las quiebras.

 

Observación 

Durante el periodo analizado, la cartera vencida del FONAES se incrementó 6.0%, debido a que aumentó en 33.3% el monto de los recursos otorgados a empresas de Capital de Riesgo y proyectos productivos que se declararon en quiebra, por causas internas atribuibles a los grupos sociales, y por razones externas, fundamentalmente la inestabilidad de los mercados de los productos elaborados por las empresas y proyectos productivos, sin que la Coordinación General de Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad contara con un sistema de seguimiento y evaluación.

Acción Promovida   

00-10C00-7-430-07-016      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad instrumente un sistema de seguimiento y evaluación de las actividades de las iniciativas que son apoyadas con recursos del programa para prevenir la disolución de las empresas por causas atribuibles a los grupos sociales y garantizar la recuperación de las aportaciones solidarias otorgadas, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.


[1]        Dato proporcionado por el Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas

[2]        La Encuesta Nacional de Jornaleros migrantes fue diseñada por la SEDESOL para captar información de las características de los jornaleros agrícolas migrantes y sus grupos familiares

[3]        La muestra estuvo constituida por 778 beneficiarios del PRONJAG en el estado de Sinaloa, de los cuales 214 eran migrantes originarios de Guerrero y 343 del estado de Guerrero. Las muestras se determinaron con base en el método denominado Muestreo Estadístico Desproporcional, cuya formula es [(z1-( a/2) s]2, donde n= tamaño de la muestra, z1-(a/2)= nivel de confianza, s= desviación estándar y d= error permisible, con un nivel de confianza de 95%

[4]        El discurso fue pronunciado en el municipio de Navolato, Sinaloa el 18 de mayo de 1990

[5]        En el artículo 123 fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que toda empresa agrícola industrial, minera o de cualquier otra clase, estará obligada según lo determinen las Leyes Reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas, espacios educativos, servicios de salud y capacitación para el trabajo

[6]        Hasta 1998 las 14 entidades federativas donde operaba el PRONJAG eran: Baja California, Baja California Sur; Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Veracruz. En 1999 se incorporó el estado de Jalisco

[7]        Programa suscrito mediante el Convenio de Cooperación Técnica no Reembolsable Núm. ATN/SF-5340-ME celebrado el 17 de noviembre de 1997 entre el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.C.N., en su carácter de agente financiero del Gobierno Federal, y el BID. Los objetivos del programa son: proporcionar servicios apropiados para el desarrollo físico y psíquico de menores de 0 a 4 años de edad, y brindar educación preescolar a los menores de 5 a 6 años, para mejorar sus posibilidades de acceso y permanencia en el sistema educativo regular y procurar que los menores de 6 a 14 años no se incorporen como fuerza de trabajo y reciban educación básica.

[8]        Estos criterios se refieren a garantizar que las acciones y recursos estén exclusivamente asignados a la atención de grupos y regiones prioritarias, de acuerdo con indicadores objetivos de pobreza extrema, rezago, demanda social y viabilidad productiva.

[9]        La población objetivo es aquella población campesina, indígena y urbana en condiciones de pobreza extrema, que presenta potencial para el desarrollo de proyectos productivos, con impacto social, y con acceso limitado a programas de instituciones financieras públicas o privadas, o de otras instituciones o programas del Ejecutivo Federal.

[10]       Esta relación de municipios fue publicada mediante Acuerdo por el que se identifican las regiones prioritarias y de atención inmediata por sus condiciones de rezago y marginación, conforme a indicadores de pobreza,en el Diario Oficial de la Federación del 28 de enero de 2000.

[11]       El FONAES como órgano de desarrollo social que apoya la vertiente productiva para el combate a la pobreza establece en sus Reglas de Operación del año 2000, entre otras acciones, la de desarrollar en los grupos sociales la capacidad emprendedora con énfasis en aquellos en que participan mujeres; así mismo establece entre sus líneas de acción la de promover el enfoque de género para potenciar la actividad productiva de las mujeres, a efecto de que cuenten con oportunidades productivas igualitarias; por ello buscará que en el 50% de los proyectos productivos y empresas sociales participen integrantes del sexo femenino.

[12]       El FOAPOA fue creado el 29 de noviembre de 1999 bajo la figura de fideicomiso público, fungiendo como fideicomitente el Ejecutivo Federal y como fiduciario el Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C.. El 1o. de noviembre de 2000 se firmó el convenio de extinción.