IV.5.5.FIDEICOMISO DE RIESGO COMPARTIDO
IV.5.5.1.Antecedentes
Atribuciones
Conforme
a la cláusula tercera contenida en el convenio modificatorio relativo al
contrato de Fideicomiso de Riesgo Compartido celebrado el 30 de noviembre de 1992,
los fines del fideicomiso son los siguientes:
“I. Concurrir
con los recursos adicionales que en cada caso requieran las áreas productivas
para el debido cumplimiento de los programas especiales o de contingencia, con
objeto de corregir faltantes de los productos básicos destinados a satisfacer
necesidades nacionales;
II. Apoyar
la realización de inversiones, obras o tareas que sean necesarias en las áreas
aludidas, para lograr el incremento de la productividad de la tierra; y
III. Coadyuvar al aumento de la
producción y productividad del campo, y al mejoramiento de la capacidad
productiva de los productores de bajos ingresos, mediante la ejecución de
programas de desarrollo rural integral, concertados con los gobiernos
estatales, municipales y los productores y sus organizaciones.”
Situación presupuestaria
A continuación se presentan los ingresos y egresos correspondientes a los
ejercicios de 1999 y 2000.
SITUACIÓN PRESUPUESTARIA
INGRESOS
(Miles de pesos)
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|
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|
Variación
en 2000 |
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1999 |
2000 |
Importe |
% |
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Presupuesto original Total Corrientes De capital Subsidios
y aportaciones Presupuesto recaudado Total Corrientes De capital Subsidios y aportaciones |
203,516 - - 203,516 985,760 767,650 167 217,943 |
222,903 - - 222,903 1,166,736 902,673 - 264,063 |
19,387 - - 19,387 180,976 135,023 (167) 46,120 |
10 - - 10 18 18 (100) 21 |
FUENTES: Información
Presupuestal Original y Recaudada, Estado Analítico de Ingresos Presupuestales,
1999, proporcionada por la entidad; información Presupuestal Original y
Recaudada, Estado Analítico de Ingresos Presupuestales, 2000, proporcionada por
la entidad.
SITUACIÓN PRESUPUESTARIA
EGRESOS
(Miles de pesos)
|
|
|
|
Variación
en 2000 |
|
|
|
1999 |
2000 |
Importe |
% |
|
Presupuesto
Original Total Gasto
corriente Gasto de
capital Presupuesto
ejercido Total Gasto
corriente Gasto de
capital |
203,516 203,516 - 954,021 954,021 - |
222,903 222,903 - 1,144,230 1,144,013 217 |
19,387 19,387 - 190,209 189,992 217 |
10 10 - 20 20 - |
FUENTES: Información
Presupuestal Original y Ejercida, Estado del Ejercicio Presupuestal del Gasto,
1999, proporcionada por la entidad; información Presupuestal Original y Ejercida,
Estado del Ejercicio Presupuestal del Gasto, 2000, proporcionada por la
entidad.
Situación financiera
A
continuación se presenta la situación financiera correspondiente
a los ejercicios de 2000 y 1999.
SITUACIÓN FINANCIERA
(Miles de pesos)
|
|
2000 |
|
1999 |
|
Variación en 2000 |
|||
|
|
|
|
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|||||
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ACTIVO Circulante Fijo Otro |
|
23,339 7,906 3,792 |
|
29,293 9,594 3,209 |
|
|
(5,954) (1,688) 583 |
|
|
Suma el activo |
|
35,037 |
|
42,096 |
|
|
(7,059) |
|
|
PASIVO A corto plazo A largo plazo |
|
10,619 3,791 |
|
14,012 3,194 |
|
|
(3,393) 597 |
|
|
Suma el pasivo |
|
14,410 |
|
17,206 |
|
|
(2,796) |
|
|
PATRIMONIO |
|
20,627 |
|
24,890 |
|
|
(4,263) |
|
|
Suman el pasivo y el patrimonio |
|
35,037 |
|
42,096 |
|
|
(7,059) |
|
|
|
|
|
|
|
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|
|
|
FUENTES: Estados
Financieros Dictaminados 2000 (comparativo 1999).
Actividades
institucionales
Con los recursos asignados para el ejercicio de
2000, el Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO), se propuso desarrollar las
actividades institucionales que se presentan a continuación.
Función 09 “Seguridad Social”.
Subfunción 03 “Seguros”.
Programa Sectorial 20 “Programa Agropecuario y de
Desarrollo Rural”.
Programa Especial 000 “Programa Normal de Operación”.
Actividad Institucional 707 “Pagar las Aportaciones del Gobierno
Federal”.
El objetivo de la actividad
consistió en administrar los recursos financieros de aportaciones de seguridad
social del Sector con el fin de avanzar en la modernización administrativa.
Esta actividad no tuvo metas asignadas.
Función 13 “Desarrollo Agropecuario”.
Subfunción 01 “Agrícola y Pecuario”.
Programa Sectorial 20 “Programa Agropecuario y de
Desarrollo Rural”.
Programa Especial 000 “Programa Normal de Operación”.
Actividad Institucional 701 “Administrar Recursos
Humanos, Materiales y Financieros”.
La actividad tenía como objetivo administrar, controlar y optimizar los
recursos humanos, materiales y financieros, con el propósito de eficientar las
acciones y avanzar en la modernización administrativa.
Esta actividad no tuvo metas asignadas. [1]/
Tipos de revisión
Con el oficio núm. OASF-F-1194/01 del 14 de
septiembre de 2001, el C. C.P. Gregorio Guerrero Pozas, Auditor Superior de la
Federación, comunicó al C. Ing. José Antonio Mendoza Zazueta, Director General
del Fideicomiso de Riesgo Compartido, la inclusión de la entidad en los
trabajos de revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal
correspondiente al ejercicio de 2000.
Para la revisión, la Auditoría
Superior de la Federación llevó a cabo una auditoría de desempeño y dos
auditorías financieras y de cumplimiento.
IV.5.5.2.Resumen de Resultados
Evaluación del Programa Normal de Operación
Como
resultado de la auditoría practicada al Fideicomiso de Riesgo Compartido, se
determinó lo siguiente:
1.
De 1998 a 2000 el
fideicomiso incumplió con su objeto social, porque no consideró las tres
finalidades establecidas en su mandato para planear y programar su misión,
objetivos estratégicos, metas y actividades anuales, ni los programas
autorizados en las reglas de operación.
2.
En lugar de su
mandato, el FIRCO ejecutó tres programas: Programa de Empleo Temporal (PET),
Programa de Contingencias y Programa de Obras con Maquinaria Propia.
3.
En cuanto al PET,
en promedio anual se generaron 17.1 millones de jornales, 19.8% más que la meta
original.
4.
Se atendió el
4.7% de la población rural en extrema pobreza (15.2 millones de productores).
5.
Se entregaron los
subsidios con cuatro meses de retraso.
6.
Cada beneficiario
recibió un ingreso equivalente al 68.5% de un salario mínimo mensual por dos
meses y medio de trabajo.
7.
En el Programa de
Contingencias, la entidad obtuvo una eficacia de 100.0% al cumplirse la meta de
generar 21.1 millones de jornales autorizada por la Comisión Intersecretarial
de Gasto Financiamiento, en beneficio de 1.7 millones de productores afectados
por fenómenos metereológicos adversos.
8.
En el Programa de
Obras con Maquinaria Propia, el fideicomiso obtuvo una eficacia de 109.0% y
benefició a 36,000 familias rurales con la prestación de maquinaria para la
ejecución de 7,464 obras de infraestructura de riego y de conservación de
suelos.
Cuentas de Resultados, “Otros Gastos de Administración”
Como resultado de la revisión practicada al rubro otros gastos de
administración en las oficinas centrales de FIRCO se determinó lo siguiente:
1.
Se comprobó
que los bienes y servicios de la muestra correspondieron a operaciones
realizadas por la entidad, previstas en su presupuesto, se incluyeron en el
Programa Anual de Adquisiciones, se pagaron y comprobaron con documentos
originales que los justificaron y se recibieron oportunamente.
2.
Por lo que se
refiere al arrendamiento de un hangar en el aeropuerto de Toluca, Estado de
México, de diciembre de 2000 a marzo de 2001, el fideicomiso pagó 60.7 miles de
pesos, así como el sueldo del piloto por los meses de noviembre y diciembre de
2000, por 23.9 miles de pesos, no obstante que la aeronave de su propiedad dejó
de operar el 9 de noviembre de 2000.
3.
Asimismo, se
localizó el pago por 321.3 miles de pesos por pensiones de vehículos del
personal, el cual se hizo sin contrato que lo justifique.
4.
La entidad
omitió informar a la SHCP sobre la celebración de seis contratos de asesoría,
por 2,576.3 miles de pesos; el contrato celebrado con el bufete jurídico Schon
y Asociados data de agosto de 1998 y el fideicomiso carece de la autorización
de la SHCP para mantenerlo vigente por más de un ejercicio.
Programa de Empleo Temporal en Zonas de
Extrema Pobreza (Chiapas)
Con la revisión efectuada al programa de
empleo temporal llevado a cabo, se
determinó lo siguiente:
1.
Por lo que
corresponde a las erogaciones se
previeron en el presupuesto y se soportaron con la documentación original.
2.
Respecto de la
documentación de 10 expedientes técnicos, por 1,924.8 miles de pesos, presentó
tachaduras en sus datos, principalmente en las fechas y nombres de los
municipios beneficiados.
3.
En siete
convenios, por 1,432.4 miles de pesos, en el núm. CINT118-CHIS/2000, los
trabajos convenidos no se realizaron.
4.
Asimismo, 60
de 510 supuestos beneficiarios señalaron no haber recibido los recursos ni reconocieron como suyas las firmas del
expediente técnico; además, en las nóminas se incluyeron dos personas fallecidas.
5.
En los
restantes seis convenios, 276 productores manifestaron haber recibido
cantidades menores a las que se señalan en las nóminas; 18 dijeron no haber
recibido ningún recurso y en cuatro casos recibieron instrumentos de labranza,
cuyo valor fue menor del reportado en las nóminas; además, las firmas no son
auténticas.
6.
Cabe señalar
que los presidentes de comités pro-obra y autoridades municipales señalaron que
638 personas reportadas en las nóminas no vivían en la localidad, y dos
presidentes de comités informaron que fueron presionados para entregar parte de
los recursos a los líderes de organizaciones políticas del estado de Chiapas.
7.
Por todo lo
anteriormente señalado, los 549,085.4 miles de pesos y la generación de los
17,373.2 miles de jornales que el FIRCO reportó en el año 2000 en la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal 2000, no son reales.
IV.5.5.3.Informe Detallado de la Auditoría de Desempeño
IV.5.5.3.1.Evaluación del Programa Normal de Operación
Objetivo
Evaluar
el desempeño del Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) en términos de la
congruencia y cumplimiento de sus objetivos en relación con lo establecido en
el convenio modificatorio del contrato de su constitución; la eficacia con que
el fideicomiso cumplió las metas anuales aprobadas; la eficiencia con que
aplicó su presupuesto para operar; la oportunidad con que anualmente entregó
los subsidios a los beneficiarios; y la cobertura e impacto de los subsidios
que entregó a los productores.
Criterios de Selección
Se seleccionó
evaluar el desempeño del FIRCO porque en el periodo de 1998 a 2000 en la Cuenta
de la Hacienda Pública Federal sólo se reportó su gasto de operación, lo cual
limita evaluar el cumplimiento de su mandato; porque su gasto aumentó en 16.5%
en promedio anual, sin que se informara de su destino; y porque en los
dictámenes sobre las Cuentas de la Hacienda Pública Federal de 1998 y 1999 la
H. Cámara de Diputados mostró interés por conocer el destino de los recursos
asignados al Programa de Empleo Temporal (PET), cuya operación estuvo a su
cargo.
Antecedentes
En
la Ley de Fomento Agropecuario se estableció la constitución, objeto y
finalidades del FIRCO, en los términos siguientes: [2]
El
ejecutivo federal, como fideicomitente, establecerá un fideicomiso público
denominado Fideicomiso de Riesgo Compartido, que tendrá por objeto: concurrir
con los recursos adicionales que en cada caso requieran las áreas productoras
para el debido cumplimiento de los programas especiales o de contingencia, con
la finalidad de corregir faltantes de los productos básicos destinados a
satisfacer necesidades nacionales; y apoyar la realización de inversiones,
obras o tareas que sean necesarias en las áreas aludidas, para lograr el
incremento de la productividad de la tierra. [3]
El
Fideicomiso de Riesgo Compartido absorberá el costo de los recursos adicionales
que se aporten, en el caso de que los objetivos de producción o de
productividad no se logren, y garantizará a los campesinos fideicomisarios, en
los términos que al efecto se fijen, el ingreso promedio que hubieren obtenido
conforme a sus actividades tradicionales. Las utilidades que hubiere, deducidos
los costos y los gastos de administración del fiduciario, quedarán a beneficio
de los productores. [4]
Sólo
se compartirá el riesgo con productores de distritos de temporal, que sean
ejidatarios, comuneros, colonos o pequeños propietarios cuando sus predios no
rebasen la superficie equivalente a la unidad de dotación ejidal en la zona
correspondiente, y siempre que se obliguen a cumplir los programas especiales o
de contingencia a que se refiere esta ley o acepten los compromisos de
productividad que autorice la secretaría. [5]
El
Fideicomiso de Riesgo Compartido participará en las Unidades de Producción a
que se refiere el artículo 32 de esta ley,[6] y acuerda con las mismas unidades en cada
caso la forma en que intervendrá en las operaciones. [7]
El
Fideicomiso de Riesgo Compartido tendrá como fiduciario al Banco Nacional de
Crédito Rural, S.A., y contará con un Comité Técnico que será presidido por el
Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos.[8] El ejecutivo federal, a través del
fideicomitente, convendrá con el fiduciario las demás condiciones necesarias
para la eficaz operación del Fideicomiso de Riesgo Compartido. [9]
En
cumplimiento de esta ley, en el Diario
Oficial de la Federación del 2 de marzo de 1981, se publicó el Decreto
Presidencial de constitución del fideicomiso.
Conforme
a la ley y al decreto presidencial, el 1 de abril de 1981 se suscribió el
contrato de constitución del FIRCO entre la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), como fideicomitente, y el Banco Nacional de Crédito Rural, S.A.
(BANRURAL), como fiduciario, cuyo mandato se integró por siete finalidades:
*
Concurrir con los recursos adicionales que en cada caso requieran las áreas
productoras, para la eficaz realización de los programas especiales y de
contingencia, a fin de corregir faltantes de los productos básicos destinados a
satisfacer necesidades nacionales.
*
Apoyar la adopción por parte de los productores de temporal de la tecnología
adecuada a las condiciones agroecológicas de sus predios y absorber el costo de
las inversiones adicionales que se aporten en el caso de que los objetivos de
producción o de productividad no se logren y garantizar a los fideicomisarios,
un volumen de producción equivalente al promedio de los cinco últimos ciclos
agrícolas que hayan obtenido, siempre y cuando aseguren los cultivos, se
obliguen a cumplir los programas especiales o de contingencia a que se refiere
la Ley de Fomento Agropecuario y acepten los compromisos que expresamente
señale la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH).
*
Auspiciar, a través de sus operaciones, el fortalecimiento y consolidación de
la organización y capacitación de los campesinos para la producción.
*
Descontar y redescontar créditos abiertos en libros o los títulos de crédito
que emitan los productores que reúnan los requisitos de fideicomisarios en el
fideicomiso, derivados de los contratos de crédito que celebren con las
instituciones que integren ya sea la banca oficial o privada, para apoyar y
fomentar las actividades productivas, de organización y capacitación.
*
Apoyar la realización de inversiones, obras y tareas dentro de las áreas productoras
localizadas en terrenos de temporal, que sean necesarias para lograr el
incremento de la productividad de la tierra.
*
Absorber la reducción de los precios de los insumos, tasas de interés y otros
estímulos previstos o que se establezcan en el Programa del Sistema Alimentario
Mexicano, con el propósito de lograr una mayor productividad y el mejoramiento
del ingreso neto de los campesinos en las áreas que determine el Ejecutivo.
*
Administrar los estímulos que se mencionan en el contrato y que por medio del
fideicomiso otorgue el Gobierno Federal.
Para
1992 la SHCP y el BANRURAL decidieron celebrar un convenio modificatorio al
contrato original y consideraron los motivos siguientes:
* El
28 de enero de 1988, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de
Distritos de Desarrollo Rural, en la cual se precisó que los distritos de
desarrollo rural asumirían las atribuciones y funciones de los distritos y
unidades de riego, de los distritos de drenaje y de temporal y de los distritos
de acuacultura; y que la SARH formularía las políticas, objetivos, metas y
lineamientos estratégicos para los distritos de desarrollo rural.
* El
17 de marzo de 1989 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo
Presidencial por el que se autorizó a la Secretaría de Programación y
Presupuesto, actualmente Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su
carácter de fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada, a
realizar los actos conducentes para la extinción del Fideicomiso para Obras de
Infraestructura Rural y se dispuso que los bienes y recursos con que contaba se
aportarán al patrimonio del Fideicomiso de Riesgo Compartido, el cual
absorbería las funciones de formular programas de desarrollo agropecuario en
beneficio de los campesinos y proponer las inversiones que podrán tener
carácter público.
* La
Ley Agraria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero
de 1992, estableció en su artículo sexto transitorio que la Ley de Fomento
Agropecuario se deroga salvo en lo relativo a las disposiciones que rigen al
Fideicomiso de Riesgo Compartido.
* En
los Lineamientos de Política Institucional y en los Programas de Cambio
Estructural y de Modernización y Fortalecimiento del Sistema BANRURAL y otras
instituciones de crédito, así como en el Programa de Modernización de la
Empresa Pública y en el Programa de Cambio Estructural del propio fideicomiso,
se establece que estas entidades complementarían la función sustantiva de
aquél, a fin de aplicar en forma coordinada el crédito, los estímulos y la
inversión pública, bajo criterios selectivos que permitirían generar proyectos
integrales y concertados con los productores.
De
acuerdo con la cláusula tercera del convenio modificatorio, el mandato del
fideicomiso se integró con tres finalidades:
*
Concurrir con los recursos adicionales que en cada caso requieran las áreas
productivas para el debido cumplimiento de los programas especiales o de
contingencia, con objeto de corregir faltantes de los productos básicos
destinados a satisfacer necesidades nacionales;
*
Apoyar la realización de inversiones, obras o tareas que sean necesarias en las
áreas aludidas para lograr el incremento de la productividad de la tierra; y
*
Coadyuvar al aumento de la producción y productividad del campo, y al
mejoramiento de la capacidad productiva de los productores de bajos ingresos,
mediante la ejecución de programas de desarrollo rural integral, concertados
con los gobiernos estatales, municipales y los productores y sus
organizaciones.
Para
cumplir con ese mandato, en la cláusula cuarta se estableció que "el
fideicomiso, complementará la función del Sistema BANRURAL y otras
instituciones de crédito autorizadas, persiguiendo con ello la aplicación
coordinada del crédito, los estímulos y la inversión pública, mediante la
ejecución de proyectos integrales concertados con los productores y aprobados
por el comité técnico".
Asimismo,
en la cláusula sexta se detallan las operaciones y actividades que deberá
realizar el fiduciario, entre las que destacan las siguientes:
*
Formular programas de apoyo integral para fomentar y elevar la eficiencia
productiva y la diversificación de las actividades de los productores en zonas
con potencial productivo no desarrollado, que les permitan la generación de
excedentes y el tránsito a actividades remunerativas.
*
Vincular las acciones de transferencia de tecnología y de infraestructura
rural, dentro de un esquema flexible que combine los apoyos de inversión,
créditos y estímulos, en función de las condiciones y características
específicas de los productores.
*
Promover la eficiencia productiva del campo, mediante el apoyo de las acciones
que procuren el incremento de la productividad en los cultivos establecidos,
propicien el cambio de cultivos tradicionales por otros que permitan un mejor
aprovechamiento de los recursos disponibles y aquellos que induzcan el cambio
hacia el uso adecuado de la tierra y propicien mayor rentabilidad.
*
Promover y difundir el uso de paquetes tecnológicos, derivados de las acciones
de validación, demostración y transferencia de tecnología, apoyados con
créditos complementarios, estímulos, garantías de riesgo compartido y reembolso
de gastos de asistencia técnica.
*
Apoyar la capitalización y rentabilidad del sector, mediante la identificación
de proyectos productivos realizando los estudios correspondientes, la
construcción, terminación o recuperación de obras de infraestructura rural
productiva, de apoyo y de conservación de suelos y agua.
*
Descontar y redescontar créditos abiertos en libros o los títulos de crédito de
los productores que participen en los programas del fideicomiso, derivados de
los contratos de crédito que celebren con las instituciones que integren la
banca oficial o privada y las organizaciones auxiliares de crédito.
*
Adoptar las providencias del caso, para que los fideicomisarios cuenten con la
asistencia técnica, que incluya aspectos administrativos y de organización que
les garantice el adecuado aprovechamiento de sus recursos naturales con
propósitos agrícolas, pecuarios y forestales e iniciar su capacitación para que
oportunamente puedan asumir el manejo eficiente de sus empresas. Los gastos que
se originen por este concepto serán a cargo de los productores y el fideicomiso
reembolsará en porcentaje, según se convenga, y se disminuirá para que en el
plazo pactado le sea trasladado el importe total.
*
Participar en la formulación y ejecución de los programas de estímulos
regionales, especiales o de contingencia que acuerde el ejecutivo federal, por
conducto de la SARH. Se consideran programas de estímulos regionales, los que
establezca el ejecutivo federal, en beneficio directo de los productores, para
compensar las dificultades en las estructuras productivas; serán programas
especiales, los que acuerde el Ejecutivo Federal, que contemplen objetivos y
metas de producción y empleo; serán programas de contingencia, los que acuerde
el ejecutivo federal y que comprendan tanto las acciones, como los apoyos
técnicos, de crédito, insumos e inversiones y demás que se requieran, a fin de
llevarlos a la práctica, para corregir insuficiencias ocasionadas por fenómenos
climatológicos adversos, plagas, enfermedades, e incendios.
*
Las acciones de contingencia que sean necesarias las determinará la SARH, en las cuales se especificarán la superficie
afectada y los apoyos a cargo del fideicomiso, que comprenderán periodos no
mayores de un año, excepto en los casos en los que por su naturaleza o
características se requiera de un mayor tiempo.
*
Apoyar proyectos productivos a través del otorgamiento de capital de riesgo
como complemento al financiamiento bancario, que permita mediante la mejor
tecnología disponible, generar excedentes suficientes, a efecto de capitalizar
nuevos proyectos y rehabilitar o consolidar a aquellos que presentan problemas
de liquidez y, en especial, se orientará al financiamiento para la adquisición
de activos directamente ligados al proceso productivo.
De
conformidad con lo dispuesto en el convenio modificatorio, en 1993 el H. Comité
Técnico del fideicomiso aprobó sus Reglas de Operación, entre las cuales
destacan las siguientes:
En
materia de operación, programas y proyectos, en el artículo primero se
estableció que de acuerdo con sus finalidades, el fideicomiso podrá efectuar
con cargo en su patrimonio las siguientes operaciones:
*
Con base en los techos financieros autorizados y en los programas y proyectos
previamente concertados, el fideicomiso proporcionará a las entidades y áreas
ejecutoras los fondos necesarios para la realización de los programas de
validación, transferencia e inducción tecnológica; infraestructura rural;
especiales y de contingencia y de capitalización de proyectos productivos para
la reconversión productiva que estén contenidos en su Plan Anual de
Operaciones. La operación de los recursos se formalizará mediante la
celebración de convenios o acuerdos de coordinación entre el fideicomiso y las
entidades o áreas ejecutoras y con las organizaciones de productores.
*
Concurrirá con recursos en apoyo de las áreas productoras para propiciar el
mejoramiento de los actuales sistemas de producción, mediante la utilización de
insumos y servicios básicos, en los casos que se requiera complementar las
prácticas que los productores ya vienen realizando, sin modificar
sustancialmente dichos sistemas de producción ni sus actuales fuentes de
empleo.
En
estos casos, el fideicomiso apoyará con inversión social, apoyos a la
asistencia técnica, estímulos o créditos de habilitación o avío y
refaccionario, mediante el descuento de cartera absorberá con cargo en su patrimonio
la parte que quede insoluta de los créditos que hubiera aportado, cuando no se
logren las metas de producción programadas por causas no imputables a los
productores. Los apoyos crediticios se otorgarán únicamente cuando las fuentes
crediticias no estén en condiciones de otorgar los recursos complementarios.
* En
los casos en que como resultado de las acciones promovidas por el fideicomiso
se modifiquen los sistemas de producción tradicionales, se otorgarán a los
fideicomisarios, adicionalmente, las garantías de riesgo compartido, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 54 de la Ley de Fomento Agropecuario.
* El
fideicomiso será el conducto para el otorgamiento de los estímulos que
establezca el ejecutivo federal, en apoyo a los programas especiales, de
contingencia y de reconversión productiva.
En
el artículo segundo se establece que para cumplir con las finalidades
señaladas, el fideicomiso operará a través de los programas siguientes:
Validación, Transferencia e Inducción Tecnológica, Infraestructura Rural,
Especiales y de Contingencia y de Capitalización de Proyectos Productivos.
En
el artículo tercero se establece que el fideicomiso conjuntamente con la SARH
promoverá la concertación de paquetes de apoyo a los proyectos de desarrollo
integral, en los que se determinará su temporalidad y el esquema de
prioridades, de acuerdo con los criterios siguientes:
*
Estos proyectos podrán surgir como resultado de la integración de las
actividades agrícolas, pecuarias y forestales, a través de la inducción y/o
transferencia de tecnología, y la utilización eficiente de la infraestructura
rural.
También
podrán partir de necesidades de infraestructura rural en cualquiera de sus
rubros de inversión, para activar o, en su caso, incrementar el aprovechamiento
del potencial productivo de los beneficiarios.
*
Para apoyar estos proyectos y las acciones complementarias, el fideicomiso
deberá tener los mecanismos adecuados para realizar con flexibilidad
transferencias de recursos entre sus programas e instrumentos, de acuerdo con
las exigencias y ritmos que demanden los proyectos concertados con los
productores.
*
Los proyectos de desarrollo integral y los apoyos a los programas de
infraestructura rural y de transferencia e inducción tecnológica deberán contar
con factibilidad técnica, económica, social, financiera y ecológica demostrada
a través de los estudios, proyectos y expedientes técnicos requeridos. En
función de sus características cada proyecto contendrá también la participación
económica concertada entre productores, SARH, gobiernos estatales y municipales
y el fideicomiso. Las aportaciones pueden consistir en mano de obra,
materiales, equipo, maquinaria o efectivo.
* En
lo referente a infraestructura rural, el fideicomiso podrá canalizar
inversiones no recuperables considerándolas como inversión social
complementaria al crédito refaccionario, a las aportaciones económicas de los
beneficiarios, y de los gobiernos estatales y municipales.
En
cuanto a la programación-presupuestación anual, en el artículo 9o. se dispuso
que los programas y presupuestos correspondientes a las operaciones del
fideicomiso están diseñados en apoyo a los programas de la SARH.
En
el artículo 10 se específica que "con base en el proceso de
programación-presupuestación del sector agropecuario, el fideicomiso formulará
los programas y presupuestos que correspondan a sus operaciones específicas
sobre la base de proyectos de desarrollo integral concertados en los niveles
distrital, estatal y nacional, debidamente clasificados y calendarizados".
Referente
a los apoyos crediticios, en el artículo 22 se estableció que el fideicomiso
proporcionará, mediante el descuento de cartera, los fondos necesarios para
financiar el costo de las innovaciones tecnológicas o cuotas diferenciales,
cuando las instituciones de crédito manifiesten no estar en condiciones de
otorgar los montos adicionales a las cuotas normales de crédito o cuando los
productores por causas no imputables a ellos no sean sujetos elegibles del
crédito institucional. La tasa de descuento e interés que se aplique a las
operaciones será la que fije la SHCP.
En
lo que corresponde a las garantías de riesgo, en el artículo 25 se reglamentó
que el fideicomiso otorgará este beneficio cuando el aprovechamiento óptimo de
los recursos agroecológicos y de la fuerza de trabajo requieran la aplicación
de sistemas de producción y de tecnología que modifiquen sustancialmente las
tradicionalmente utilizadas por los productores, y siempre que conlleven al
incremento de la productividad y el fortalecimiento y consolidación de su
organización. Sus objetivos son: mejorar la productividad de los cultivos
tradicionales, así como promover el cambio de los cultivos y/o uso del suelo
cuando esto represente una alternativa de mayor rentabilidad y de uso racional de
los recursos.
Estas
garantías serán equivalentes al ingreso neto promedio que hayan obtenido con
sus prácticas tradicionales durante los últimos cinco ciclos agrícolas
homólogos anteriores a su participación en el programa, independiente del costo
que le representen los recursos adicionales que se hubiesen aportado.
Asimismo,
en el artículo 26 se dispuso que "los compromisos de este beneficio serán
liquidados por el fideicomiso, una vez que los comités directivos hayan
validado el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los productores
participantes".
En
cuanto a los estímulos, en el artículo 27 se estableció que el fideicomiso
otorgará a productores en áreas específicas y según lo establezcan las
políticas de operación de los programas o el comité técnico, apoyos
consistentes en:
*
Bonificaciones parciales o totales de primas de seguro, tasas de intereses,
costos generados por innovaciones tecnológicas y los costos del equipo o
implementos requeridos para la aplicación de la tecnología recomendada.
*
Estímulos a la productividad.
*
Apoyos a convenios nacionales.
*
Apoyos a programas especiales, de contingencia y de reconversión productiva.
Además,
en materia de cartera irrecuperable, en el artículo 28 se reglamentó que
"el fideicomiso pagará a los productores participantes en sus programas un
porcentaje de los gastos que realicen por concepto de asesoría técnica
profesional, según lo establezcan las políticas de operación y la mecánica
operativa"; y en el artículo 29 se estableció que "En los programas
con apoyos crediticios del fideicomiso, éste absorberá la cartera que resulte
irrecuperable cuando no sean recuperados por incumplimiento de las metas de
producción y productividad o por causas no imputables al productor".
En
lo que se refiere a la infraestructura rural, destacan 12 artículos de las
reglas de operación que se presentan a continuación.
“Artículo
30. El fideicomiso podrá realizar
estudios, obras o proyectos conforme al programa anual que le autorice
el H. Comité Técnico. Con las inversiones que lleve a cabo en esta materia,
atenderá los rubros siguientes, cuyo desglose se presenta en el catálogo de
obras del fideicomiso: infraestructura productiva, de apoyo, de conservación de
suelo y agua, así como de uso eficiente de la inversión rural ociosa.
Artículo
31. El fideicomiso apoyará la realización de inversiones, obras o tareas que de
acuerdo con las características productivas o de uso potencial sean necesarias
para lograr incrementos en la producción agropecuaria y forestal.
Canalizará
los recursos para la realización de estudios y proyectos, por contrato o por
administración para conformar los expedientes técnicos; y concurrirá con
recursos para construcción de obra, en los términos que determine la evaluación
del proyecto y así sean convenidos, tanto con los productores como con los
gobiernos estatales y municipales; apoyará con maquinaria y equipo a
organizaciones de productores para efectuar obras y acciones de infraestructura
rural, que permitan incrementar la producción agropecuaria y forestal;
proporcionará materiales de construcción, tubería e insumos para la ejecución
de obras, mediante la suscripción de convenios de concertación; por
administración o por contrato proporcionará asesoría técnica especializada en
la supervisión de obras o en la ejecución de estudios, proyectos e integración
de expedientes, de acuerdo con los convenios de concertación establecidos; y
apoyará con recursos financieros a organizaciones de productores o sociedades
civiles con fines no lucrativos para la realización de estudios e
investigaciones encaminadas a la búsqueda de alternativas productivas que
permitan derivar mejores resultados productivos de los recursos sectoriales.
Artículo
32. Los programas de infraestructura rural del fideicomiso serán desarrollados
preferentemente a través de paquetes y no de obras aisladas, vinculadas en
cualquier caso a proyectos de desarrollo integral, para hacer más efectivo el
impacto de la inversión y atender las necesidades de los productores, buscando
el aprovechamiento óptimo de los recursos naturales de toda la unidad
productiva o comunidad.
Artículo
33. En los programas de infraestructura rural, el fideicomiso otorgará la más
alta prioridad a aquellas obras que hayan contado con inversión durante años
anteriores y que no se hayan concluido, con el objeto de darles continuidad y
asegurar su terminación durante el ejercicio en curso.
Artículo
34. El fideicomiso apoyará también el rescate de obras subutilizadas con el fin
de ponerlas en operación, dando prioridad a aquéllas que presenten un mayor
avance relativo y estén orientadas a incrementar la oferta de bienes y
servicios socialmente necesarios y que aporten los mayores beneficios para la
población.
Artículo
36. El fideicomiso cuidará que la ejecución, hasta la terminación y puesta en
operación de obras a su cargo, abarque como máximo dos ejercicios
presupuestales, por ser obras pequeñas y medianas de bajo costo y posibilidades
de ponerse en operación en breve lapso, y por considerarse como proyectos de
inversión con periodos cortos de maduración.
Artículo
37. Las modalidades de ejecución de las
obras serán por contrato, administración, mano de obra campesina, convenio
institucional o por la combinación de cualesquiera de éstas.
Artículo
38. En la ejecución de las obras, el fideicomiso considerará alternativas
sencillas y económicas que utilicen para la etapa de construcción,
preferentemente el uso intensivo de mano de obra campesina, la tecnología y los
materiales existentes en la región.
Artículo
40. Con base en la evaluación económica y financiera que se realice, se
determinará, en su caso, la aportación complementaria del fideicomiso, para dar
factibilidad a proyectos que no resulten viables.
Artículo
44. En las obras que las gerencias estatales realicen por administración, será
indispensable que paralelamente a los presupuestos que se propongan para tal
modalidad de ejecución se integren los programas de adquisiciones, de
mantenimiento y reparación de maquinaria.”
De 1998
a 2000, el FIRCO desarrolló sus actividades mediante tres programas: como
operador en los Programas de Empleo Temporal (PET) y Emergente por Fenómenos
Meteorológicos, y como diseñador y ejecutor en el Programa de Obras con
Maquinaria Propiedad del FIRCO.
Además,
el fideicomiso participó como agente técnico de la SAGARPA en la Alianza para
el Campo, cuyas actividades consistieron en dictaminar la viabilidad; asesorar
la ejecución y verificar la conclusión de los proyectos presentados por los
productores; y como agente financiero en los Proyectos de Desarrollo Parcelario
(PRODEP) y de Mejoramiento de la Productividad Agropecuaria (ALCAMPO), cuyas
actividades de apoyo corresponden a las de obtener y verificar la documentación
comprobatoria para acreditar el desembolso de los créditos contratados.
Alcance
Para
evaluar el desempeño del FIRCO se identificaron los universales siguientes:
|
§
Población rural nacional: |
|
24.6
millones de habitantes |
|
|
|
|
|
§
Población económicamente activa en el medio rural: |
|
10.0
millones de habitantes |
|
|
|
|
|
§
Población de las 94 regiones prioritarias y 39 de
atención inmediata: |
|
15.2
millones de habitantes |
|
|
|
|
|
§
Productores beneficiados con el PET: |
|
718 miles
de habitantes en promedio anual durante el periodo de análisis |
|
|
|
|
|
§
Productores beneficiados con el programa emergente
por fenómenos meteorológicos: |
|
559 miles
de habitantes en promedio anual durante el periodo de análisis |
|
|
|
|
|
§
Superficie sembrada en el país: |
|
21.9
millones de hectáreas |
|
|
|
|
|
§
Superficie siniestrada en el país: |
|
2.6
millones de hectáreas |
|
|
|
|
|
§
Población nacional de bovinos: |
|
30.6
millones de cabezas |
|
|
|
|
|
§
Salario mínimo general por mes: |
|
893.44
pesos |
|
|
|
|
|
§
Presupuesto ejercido en la operación del FIRCO de
1998 a 2000: |
|
672.7
millones de pesos |
La
evaluación comprende los resultados obtenidos en el periodo de 1998 a 2000 por
el FIRCO mediante el ejercicio de 672.7 millones de pesos por concepto de
gastos de operación; 1,438.6 millones de pesos por concepto de subsidios
entregados a los productores mediante el PET, y 1,025.3 millones de pesos por
concepto de ayudas en los programas especiales, contingentes y emergentes para
apoyar a los productores rurales afectados por los fenómenos meteorológicos
adversos. Asimismo, se revisaron los avances físicos del Programa de Obras con
Maquinaria Propia, que no fue incluido en el Presupuesto de Egresos de la
Federación ni en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
De
manera específica, se revisaron los resultados obtenidos en Coahuila, Puebla y
Oficinas Centrales, porque en promedio durante 1998-2000 se ejercieron 228.2
millones de pesos por concepto de gastos de operación, 33.9% del total erogado
por el fideicomiso. Asimismo, se consideró como criterio de selección la
participación en el número de jornales generados: 4.6% en Coahuila y 6.3% en
Puebla; y las Oficinas Centrales no tuvieron participación en este concepto.
Se
muestran las estructuras porcentuales del gasto de operación del FIRCO y de los
jornales generados en las gráficas siguientes.
|
ESTRUCTURA
PORCENTUAL POR ENTIDAD FEDERATIVA DEL GASTO DE OPERACIÓN DEL FIRCO, 1998-2000
|
ESTRUCTURA
PORCENTUAL POR
ENTIDAD FEDERATIVA DE
LOS JORNALES GENERADOS POR
EL FIRCO, 1998-2000
|
||||||||
|
Fuente: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación del FIRCO, 1998-2000. |
Fuente: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación del FIRCO, 1998-2000. |
||||||
Con el
propósito de evaluar el desempeño del FIRCO en su Programa Normal de Operación,
la Auditoría Superior de la Federación (ASF) revisó los documentos siguientes:
El Plan Nacional de Desarrollo (PND), 1995-2000; el Programa Agropecuario y de
Desarrollo Rural (PADR), 1995-2000; los Programas Operativos Anuales (POA) y
los Presupuestos de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de
1998-2000; la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y los Informes de
Autoevaluación, 1998-2000; las reglas de operación del fideicomiso y de los
programas; las evaluaciones de los programas; los registros y controles
internos de avance físico y presupuestal, y las estadísticas del sector
agropecuario.
Áreas Revisadas
Las
oficinas centrales y las gerencias estatales mencionadas, se revisaron los
registros y documentación de las direcciones ejecutivas de Administración y
Finanzas y de Normatividad y Control de la Operación del FIRCO.
Resultado
1.
Congruencia y cumplimiento de los objetivos y misión del FIRCO
Para
evaluar el cumplimiento de las finalidades del FIRCO, se determinaron los
conceptos básicos del mandato establecidos en el convenio modificatorio y las
reglas de operación; y con base en éstos se analizó la congruencia del mandato
respecto de la misión y objetivos fijados en la programación anual, así como de
los resultados que se reportaron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
A
continuación se exponen los resultados de la revisión efectuada:
1.1.
Conceptos básicos del mandato del fideicomiso
El mandato
del fideicomiso se integró por tres finalidades. La primera de ellas consiste
en concurrir con recursos adicionales que en cada caso requieran las áreas
productivas para el debido cumplimiento de los programas especiales o de
contingencia, con objeto de corregir los faltantes de productos básicos
destinados a satisfacer las necesidades nacionales.
En
el convenio modificatorio se definió que los programas especiales serían los
que contemplen objetivos y metas de producción y empleo; y que los de contingencia
se orientarían a corregir las insuficiencias ocasionadas por fenómenos
meteorológicos adversos, enfermedades, incendios y otras causas de fuerza mayor
que deberían ser precisadas en su oportunidad.
En
este contexto, el fideicomiso concurriría con recursos adicionales que
requirieran los productores de los distritos de desarrollo rural, por lo cual
los beneficiarios de los programas
sería el conjunto de la Población Económicamente Activa (PEA).
En
lo que se refiere a los productos básicos destinados a satisfacer las
necesidades nacionales, el fideicomitente y fiduciario no precisaron los bienes
que deberían ser considerados como básicos ni determinaron los balances de
producción y consumo nacional para identificar la suficiencia o déficit de
productos básicos.
La
segunda finalidad consistió en apoyar la realización de inversiones, obras o
tareas que sean necesarias en las áreas aludidas para lograr el incremento de
la productividad de la tierra.
La
inversión que permite incrementar la productividad correspondería a los
recursos financieros que se destinarían a mejorar la producción con la
utilización de insumos y servicios básicos, sin modificar los sistemas
productivos y las fuentes de empleo. Además, se clasificó como inversión social
el descuento de cartera de crédito y la absorción de los saldos de deuda por
concepto de créditos, siempre y cuando los productores no lograrán sus metas de
producción por causas no imputables a éstos.
Asimismo,
se estableció que si las acciones promovidas por la entidad llegarán a
modificar los sistemas de producción tradicionales, el fideicomiso apoyaría a
los productores con garantías de riesgo.
Las
garantías de riesgo tendrían como
propósito mejorar la productividad del campo al modificar sustancialmente los
sistemas de producción y tecnología o bien el uso del suelo; y el monto de las
garantías equivaldría al ingreso neto promedio obtenido por los productores con
sus prácticas tradicionales en los últimos cinco años homólogos anteriores a su
participación en el programa de garantías del FIRCO, cuya entrega se haría una
vez verificado el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los
productores.
En
lo que se refiere a las obras, las inversiones se clasificaron en
infraestructura productiva, de apoyo, de conservación de suelo y agua, y de uso
eficiente de la inversión rural ociosa.
El
conjunto de obras a ejecutar se agruparían en un programa de infraestructura
rural, vinculado a proyectos de desarrollo integral, que permitirían un impacto
más efectivo de la inversión, atender las necesidades de los productores y
aprovechar óptimamente los recursos naturales de toda la unidad productiva o
comunidad.
En
la integración del programa de infraestructura rural deberían priorizarse las
obras inconclusas y subutilizadas que requieran mano de obra de manera
intensiva, tecnología moderna y materiales de la región donde se ejecutarían.
Asimismo, se estableció que el fideicomiso realizaría aportaciones de recursos
cuando las obras no fueran económica y financieramente viables.
La
ejecución de las obras se realizaría por contrato, administración, convenio,
directamente por los productores o por combinación de cualquiera de estas
modalidades.
En
cuanto a las tareas, en la normatividad vigente no se definió este concepto,
por lo cual se tuvo que deducir de las reglas de operación. Las tareas del
fideicomiso consistirían en apoyar con maquinaria y equipo a organizaciones de
productores para que realizaran obras y acciones que incrementaran la
producción agropecuaria y forestal; contratar, ejecutar y efectuar la
entrega-recepción de las obras conforme lo disponía la Ley de Obras Públicas y
su reglamento; supervisar la ejecución de las obras; integrar los programas de
adquisiciones, mantenimiento y reparación de maquinaria cuando se efectuaran
por administración; proporcionar asesoría técnica especializada en la
supervisión de obras o ejecución de estudios, proyectos e integración de
expedientes, de acuerdo con los convenios que se concertaran con los gobiernos
estatales y productores.
La
tercera y última finalidad del mandato consistió en coadyuvar al aumento de la producción y productividad del
campo y al mejoramiento de la capacidad productiva de los productores de bajos
ingresos, mediante la ejecución de programas de desarrollo rural integral,
concertados con los gobiernos estatales y municipales, así como con los
productores y sus organizaciones.
Los
programas de desarrollo rural integral serían aquellos cuyos objetivos se
centrarían en fomentar y elevar la eficiencia productiva, así como la
diversificación de las actividades de los productores en zonas con potencial
productivo no desarrollado, que les permita a los productores generar
excedentes y cambiar a actividades remunerativas.
De
acuerdo con la finalidad y la definición de programas de desarrollo rural
integral, se establecieron dos poblaciones objetivo por atender: los
productores de bajos ingresos y los de autoconsumo con potencial no
desarrollado.
Para
fomentar y elevar la eficiencia, así como la diversificación productiva, el
fideicomiso apoyaría las acciones de productividad de los cultivos, la
sustitución de cultivos tradicionales por otros y el cambio en el uso del
suelo; y para apoyar la capitalización y rentabilidad la entidad identificaría
proyectos productivos mediante la realización de estudios sobre construcción,
terminación o recuperación de obras productivas, de apoyo o complementarias y
de conservación de suelo y agua.
Los
proyectos productivos deberían contar con estudios que demostraran su
factibilidad técnica, económica, social, financiera y ecológica; concertarse
con los diferentes niveles de gobierno y los productores; contener, según sus
características, las aportaciones financieras convenidas con los distintos
niveles de gobierno y los productores. Los proyectos deberían generar una
magnitud de excedente suficiente para financiar la adquisición de activos
productivos, capitalizar nuevos proyectos y rehabilitar o consolidar los que
presentaran problemas de liquidez.
En
estos proyectos, se apoyaría la incorporación de paquetes tecnológicos con el
otorgamiento de créditos complementarios, estímulos, garantías de riesgo
compartido y reembolsos de asistencia técnica.
Los
créditos complementarios consistirían en descuentos de cartera a los
productores cuando las instituciones crediticias no estuvieran en condiciones
de otorgar montos adicionales a las cuotas normales de crédito o cuando los
productores no fueran sujetos de crédito; los estímulos comprenderían
bonificaciones parciales o totales de los costos generados por las innovaciones
tecnológicas; las garantías de riesgo serían las mencionadas anteriormente; y
los reembolsos de asistencia técnica consistirían en absorber parcialmente los gastos por dichos conceptos.
De
manera general, se estableció que los programas del fideicomiso serían cinco:
de Estímulos Regionales; Especiales y de Contingencia; Infraestructura Rural;
Capitalización de Proyectos Productivos; y de Validación y Transferencia e
Inducción Tecnológica; que el otorgamiento de los apoyos a los productores
sería selectivo y específico; y que en los convenios de concertación con los
diferentes niveles de gobierno y los productores se deberían incluir los
objetivos, las metas de producción y
productividad, los compromisos de los productores y su temporalidad, así
como los esquemas de supervisión y evaluación por parte de la SARH.
Resultado
1.2. Congruencia del mandato respecto de la
misión y de los objetivos fijados anualmente
En
el Presupuesto de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales 1998,
1999 y 2000 se establecieron la misión y los objetivos estratégicos del
fideicomiso siguientes:
MISIÓN
Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEL FIRCO, 1998-2000
|
Presupuesto de Egresos de la Federación |
||
|
Misión |
Objetivos estratégicos |
|
|
|
|
|
|
Instrumentar
programas estratégicos y de contingencia. Atenuar
los efectos de los fenómenos climatológicos adversos mediante la concertación
de programas con los gobiernos estatales, municipales y productores. |
Mantener
en operación el parque de maquinaria. Realizar
la dictaminación de proyectos, verificar su conclusión y elaborar las actas
de entrega-recepción, así como su seguimiento correspondiente, en el
marco de la Alianza para el Campo. Continuar
la capacitación del personal operativo. |
|
|
Apoyar la
realización de inversiones, obras o tareas para incrementar la capacidad
productiva de los productores. |
||
|
|
|
|
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Presupuesto de Egresos
de la Federación para los ejercicios fiscales de 1998-2000. |
|
Para
cumplir con la misión y los objetivos estratégicos se autorizaron dos
programas, se diseñó otro más por cuenta del fideicomiso y se le asignaron funciones
de agente técnico, como se aprecia a continuación:
FUNCIONES Y PROGRAMAS DEL FIRCO, 1998-2000
|
Funciones |
Programas
y Objetivos |
|
|
|
|
|
|
Operador
del programa |
Empleo
Temporal (PET): Su objetivo
consiste en propiciar la generación de oportunidades de ocupación en las
épocas de baja demanda de mano de obra en las zonas rurales marginadas. |
|
|
|
|
|
|
Operador
del programa |
Emergentes
por Fenómenos Meteorológicos: El
propósito fundamental de este conjunto de programas es el de generar fuentes
transitorias de ingresos que contribuyan a restablecer las condiciones de
normalidad en las regiones rurales afectadas por desastres naturales. |
|
|
|
|
|
|
Responsable
del programa |
Obras con
Maquinaria Propia (No se establecieron objetivos). |
|
|
|
|
|
|
Agente
técnico del programa |
De la
Alianza para el Campo: En este
conjunto de proyectos fue responsable de dictaminar la viabilidad técnica de los
proyectos; asesorar técnicamente a los productores durante la ejecución de
los trabajos; verificar su conclusión, y elaborar las actas de
entrega-recepción correspondientes. |
|
|
|
|
|
|
Gestor
financiero |
Proyectos
de Desarrollo Parcelario (PRODEP) y de Mejoramiento de la Productividad
Agropecuaria (ALCAMPO): |
|
|
|
|
|
|
|
Obtener y
verificar la documentación comprobatoria para el desembolso de créditos. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 1998-2000. |
|
Al
comparar los conceptos básicos del mandato con la misión del FIRCO, se
observaron las insuficiencias e incongruencias siguientes:
En
la misión se establecen tres propósitos fundamentales: el primero consiste en
instrumentar programas estratégicos y de contingencia, sin que se especifique
cada uno de ellos, a pesar de que en el convenio modificatorio y las reglas de
operación del fideicomiso se definieron los cinco programas siguientes: de
Estímulos Regionales; Especiales y de Contingencia; de Infraestructura Rural;
de Capitalización de Proyectos Productivos; y de Validación y Trasferencia e
Inducción Tecnológica.
El
segundo propósito se refiere a atenuar los efectos de los fenómenos
climatológicos adversos mediante la concertación de programas con los gobiernos
estatales, municipales y productores, pero este propósito corresponde al objetivo
del programa de contingencias y no a la misión de la institución. Además, este
segundo propósito genera confusión en el concepto de misión del fideicomiso,
porque antes se hizo mención al programa de contingencia y después se incluye
el objetivo del mismo como un elemento de la misión institucional.
El
tercer propósito consiste en apoyar la realización de inversiones, obras y
tareas para incrementar la capacidad productiva de los productores, pero en el
mandato se estableció que el aumento de la producción y productividad del
campo, así como el mejoramiento de la capacidad productiva se lograría con la
ejecución de programas de desarrollo rural integral en zonas con potencial
productivo no desarrollado.
Asimismo,
en el concepto de misión se omitieron los conceptos básicos del mandato
siguientes: el otorgamiento de crédito, garantías de riesgo, estímulos y
reembolsos, así como el desarrollo de proyectos productivos en beneficio de los
productores de bajos ingresos y de autoconsumo que tuvieran predios con potencial
poco desarrollado.
En
cuanto a las funciones del fideicomiso que se presentan en el cuadro anterior,
se observaron las incongruencias e inconsistencias siguientes:
Las
funciones asignadas por la SAGARPA al fideicomiso correspondieron a las de operador
del PET y del programa de contingencias denominado Programa Emergente por
Fenómenos Meteorológicos, de agente técnico en el Programa de la Alianza para
el Campo, de gestor financiero en los programas PRODEP y ALCAMPO, y de
responsable y ejecutor del Programa de Obras con Maquinaria Propia; mientras
que en el mandato se estableció que el fideicomiso debería de diseñar y operar
bajo su responsabilidad cinco programas mediante la formulación y ejecución de
proyectos productivos, la entrega de créditos y asunción de pasivos, el
otorgamiento de estímulos y garantías de riesgo, la absorción de parte de los
costos por concepto de asistencia técnica, la determinación y ejecución de
obras de infraestructura productiva, complementaria y de conservación de los recursos
naturales, así como la concertación con los distintos niveles de gobierno y los
productores para la integración y financiamiento de los proyectos.
En
lo que corresponde a los objetivos, los incluidos en el Presupuesto de Egresos
de la Federación relativos a mantener la operación del parque de maquinaria,
desarrollar actividades de agente técnico y continuar con la capacitación de su
personal técnico no tienen ninguna vinculación con las finalidades del mandato,
que consistieron en concurrir con recursos para corregir faltantes de productos
básicos destinados a satisfacer las necesidades nacionales, incrementar la
productividad de la tierra, aumentar la producción y productividad del campo,
así como mejorar la capacidad productiva de los productores de bajos ingresos y
de aquéllos con potencial no desarrollado.
Respecto
de los programas, el PET, el de contingencias denominado Programa Emergente por
Fenómenos Meteorológicos y el de Obras con Maquinaria Propia no corresponden a
los cinco programas aprobados en las reglas de operación: de Estímulos
Regionales; Especiales y de Contingencia; de Infraestructura Rural; de
Capitalización de Proyectos Productivos; y de Validación y Transferencia e
Inducción Tecnológica.
En
síntesis, el mandato del fideicomiso establecido en el convenio modificatorio
que suscribieran la SHCP y el BANRURAL no fue considerado para determinar la
misión, ni para definir los objetivos y los programas en los Presupuestos de
Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales 1998, 1999 y 2000.
Observación
Con
la revisión efectuada se determinó que de 1998 a 2000 el FIRCO no consideró en
su programación anual las tres finalidades que integran su mandato establecido en
el convenio modificatorio de 1992 y en las reglas de operación de 1993, porque
en los Presupuestos de Egresos de la Federación se omitieron los propósitos de
corregir los faltantes de productos básicos destinados a satisfacer las
necesidades nacionales, incrementar la productividad de la tierra mediante el
otorgamiento de apoyos a la realización de inversiones, obras y tareas;
coadyuvar al aumento de la producción y productividad del campo, así como a
mejorar la capacidad productiva de los productores de bajos ingresos, mediante
la ejecución de programas de desarrollo rural integral.
Acción Promovida
00-08I6L-7-014-07-001 Recomendación al Desempeño
El
Fideicomiso de Riesgo Compartido deberá considerar en la definición de su
misión, objetivos institucionales y programación anual, los propósitos de
corregir los faltantes de productos básicos para satisfacer las necesidades
nacionales, la ejecución de inversiones, obras y tareas vinculadas con la
productividad agropecuaria, y el aumento de la producción y productividad del
campo mediante la ejecución de proyectos de desarrollo integral, en
cumplimiento de lo establecido en el convenio modificatorio suscrito por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco Nacional de Crédito Rural,
S.N.C., y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la
Federación.
Acción Promovida
00-06100-7-014-07-001 Recomendación al Desempeño
La
Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá fortalecer sus sistemas de
control interno para asegurar que en el diseño de las políticas públicas de los
programas anuales el Fideicomiso de Riesgo Compartido cumpla con el mandato
establecido en el Convenio Modificatorio y se ajuste a los programas
autorizados en sus Reglas de Operación, y de los resultados se informe a la
Auditoría Superior de la Federación.
Acción Promovida
00-27100-7-014-07-001 Recomendación al Desempeño
La
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo deberá fortalecer sus
sistemas de control interno para asegurar que en el diseño de las políticas
públicas de los programas anuales el Fideicomiso de Riesgo Compartido cumpla
con el mandato establecido en el Convenio Modificatorio y se ajuste a los
programas autorizados en sus Reglas de Operación, y de los resultados se informe
a la Auditoría Superior de la Federación.
Observación
Se
determinó que los programas autorizados en los Presupuestos de Egresos de la
Federación, las actividades de agente técnico y gestor financiero de la
SAGARPA, así como el programa para operar la maquinaria de su propiedad no se
vincularon con los cinco programas establecidos en el convenio modificatorio y
sus reglas de operación. En el primer documento se incluyeron los Programas de
Empleo Temporal y de contingencias denominado
Programa Emergente por Fenómenos Meteorológicos, además de que el
fideicomiso diseñó el Programa de Obras con Maquinaria Propia; mientras que en
el mandato y las reglas de operación se establecieron los de Estímulos
Regionales; Especiales y de Contingencia; Infraestructura Rural; Capitalización
de Proyectos Productivos; y de Validación y Transferencia e Inducción
Tecnológica. El incumplimiento del mandato en la planeación y programación de
las actividades anuales del fideicomiso originó que los resultados obtenidos
fueran incongruentes con las finalidades del mandato.
Acción Promovida
00-08I6L-7-014-07-002 Recomendación al Desempeño
Es
necesario que el Fideicomiso de Riesgo Compartido diseñe y agrupe sus
actividades anuales con base en los Programas de Estímulos Regionales;
Especiales y de Contingencia; Infraestructura Rural; Capitalización de
Proyectos Productivos; y de Validación y Transferencia e Inducción Tecnológica,
de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio Modificatorio y con sus Reglas de
Operación, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la
Federación.
Resultado
1.3.
Congruencia del mandato respecto de los resultados obtenidos anualmente por el
fideicomiso
En
el periodo de 1998 a 2000 los resultados obtenidos por el fideicomiso se presentan
en el cuadro siguiente:
RESULTADOS
DEL FIRCO POR PROGRAMA, 1998-2000
|
Programa |
Resultados |
|
|
|
|
|
|
Empleo
Temporal |
Se
generaron 51.4 millones de jornales, en beneficio de 2.1 millones de
productores. |
|
|
|
|
|
|
Emergente
por Fenómenos Meteorológicos Alianza
para el Campo Obras
con Maquinaria Propia |
Se
generaron 21.1 millones de jornales, en beneficio de 1.7 millones de
productores afectados por factores climatológicos adversos. Se dictaminaron
66,162 solicitudes de subsidio presentadas por los productores,
correspondientes al desarrollo de proyectos de construcción y equipamiento de
unidades agropecuarias; se verificaron 57,821 proyectos ejecutados; y se
emitieron 50,599 actas de entrega-recepción de los proyectos concluidos que
cumplieron con la normatividad establecida en las Reglas de Operación de la
Alianza para el Campo. Se
construyeron 7,464 pequeñas obras de infraestructura rural, con la prestación
de la maquinaria del fideicomiso, en beneficio de 108,419 familias. |
|
|
|
|
|
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de Autoevaluación del
fideicomiso de 1998 a 2000. |
|
Al comparar
los resultados del cuadro anterior con los conceptos básicos del mandato se
observaron las incongruencias siguientes:
En
el PET el resultado obtenido corresponde a la generación de jornales, es decir,
los días trabajados por los 2.1 millones de beneficiarios; mientras que en el
mandato se indica que los programas especiales contemplarían objetivos y metas
de producción y empleo.
En
el Programa Emergente por Fenómenos Meteorológicos el resultado obtenido se
refiere a los jornales generados para atender los daños ocasionados por la
presencia de factores climatológicos adversos; en tanto que en el mandato se
estableció que los programas de contingencia tendrían como propósito corregir
faltantes de productos básicos destinados a satisfacer necesidades nacionales,
que incluyeran acciones de apoyo técnico, crédito, insumos e inversiones.
En
el Programa de Obras con Maquinaria Propia, el resultado logrado corresponde a
las obras ejecutadas relacionadas con la construcción y rehabilitación de
caminos saca cosechas, el rastreo, nivelación y subsoleo de predios agrícolas,
y la construcción de bordos, represas y ollas de agua, las cuales fueron
realizadas por los productores con la maquinaria y equipo del fideicomiso, pero
en el mandato se estableció que el fideicomiso concurriría con recursos para la
construcción de obras con base en la evaluación económica y financiera que
realizara de las mismas, apoyaría con maquinaria y equipo a las organizaciones
de productores para ejecutar obras y acciones de infraestructura que
incrementaran la producción agropecuaria y forestal, y desarrollaría la
infraestructura rural preferentemente a través de paquetes vinculados a
proyectos de desarrollo rural integral.
Durante
2001 el FIRCO propuso su reestructuración con base en el estudio de los
resultados y actividades realizadas en años anteriores. El objetivo central de
la propuesta consiste en transformar al fideicomiso en una agencia promotora de
agronegocios de la SAGARPA mediante el diseño, operación y financiamiento de proyectos
para el desarrollo de microcuencas, que contribuyan a mejorar la capacidad
productiva del medio rural, generar empleo e ingresos y reducir los
desequilibrios regionales, sin que el convenio modificatorio y las reglas de
operación cambiaran.
Con
base en esa propuesta, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el
ejercicio fiscal de 2002 se estableció que la misión y los objetivos del FIRCO
serían los que se presentan en el cuadro siguiente:
MISIÓN
Y OBJETIVOS DEL FIRCO, 2002
|
Misión |
Objetivos específicos |
|
|
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|
|
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|
Agencia
mixta de la SAGARPA que contribuye a mejorar la capacidad productiva del
medio rural, generar oportunidades de empleo e ingresos, reducir los desequilibrios
regionales, preservar el medio ambiente y crear una sociedad rural con mayor
desarrollo humano, mediante la operación de programas estratégicos y de
contingencia, así como de promover
agronegocios. |
Contribuir
al fortalecimiento de los esquemas de participación de los productores a
través de la promoción e inclusión en agronegocios, que incorporen valor
agregado a las actividades productivas y de comercialización, y se vincule a
las cadenas agroalimentarias integradas en el sector. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002. |
|
Al
comparar la misión y los objetivos de 2002 con el mandato establecido en el convenio
modificatorio y las reglas de operación, siguen prevaleciendo las
incongruencias y omisiones, como se detalla a continuación:
La
misión relativa a mejorar la capacidad productiva del medio rural, generar
empleos e ingresos, reducir los desequilibrios regionales y crear una sociedad
rural con mayor desarrollo humano, no corresponde con las finalidades del
mandato del fideicomiso relacionados con corregir los faltantes de productos
básicos para satisfacer las necesidades nacionales, realizar inversiones, obras
y tareas para lograr incrementar la productividad de la tierra, así como
aumentar la producción y productividad del campo con la ejecución de programas
de desarrollo integral.
En
resumen, de 1998 a 2000 la planeación y programación anual, así como los
resultados obtenidos por el fideicomiso no corresponden con el mandato suscrito
por la SHCP y el BANRURAL, porque ninguno se relacionó con las finalidades del
mandato consistentes en corregir los faltantes de productos básicos para
satisfacer las necesidades nacionales, la ejecución de inversiones, obras y
tareas vinculadas con la productividad agropecuaria, ni el aumento de la
producción y productividad del campo con la ejecución de proyectos de
desarrollo rural integral; y porque los programas operados no correspondieron
con los establecidos en el convenio modificatorio y las reglas de operación del
fideicomiso.
No
obstante que para 2001 y 2002 el fideicomiso inició la reestructuración de sus
actividades y operación e incluyó nuevos objetivos y otro programa en el
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, la
programación anual continúa presentando incongruencias y omisiones respecto de
las finalidades del mandato, ya que la misión propuesta en dichos documentos
resulta incongruente con el mandato establecido en el convenio modificatorio.
Resultado
2.
Eficacia en el cumplimiento de las metas anuales del FIRCO
Para
evaluar la eficacia del fideicomiso se consideraron las metas y los resultados
del Programa de Empleo Temporal y del Programa de Obras con Maquinaria Propia.
Los
indicadores utilizados para evaluar la
eficacia del fideicomiso en los Programas de Empleo Temporal y de Obras con
Maquinaria Propia fueron los siguientes:
INDICADORES
UTILIZADOS PARA EVALUAR LA EFICACIA DE LOS RESULTADOS DEL FIRCO
|
Programa/Indicador |
Fórmula |
Objetivo |
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|
|
|
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|
|
Programa
de Empleo Temporal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
§
Cumplimiento de la meta de jornales generados |
[Jornales
generados/jornales por generar] X 100 |
Determinar
el grado de cumplimiento de la meta anual de jornales generados |
|
|
|
|
|
|
|
Programa de Obras
con Maquinaria Propia |
|
|
|
|
|
|
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|
|
§
Cumplimiento de la meta de obras programadas |
[Obras terminadas/obras
programadas] X 100 |
Determinar el grado de
cumplimiento de la meta anual de obras programadas |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación. |
||
2.1.
Programa de Empleo Temporal
En el
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1997, se
incluyó por primera ocasión el PET con el propósito de generar oportunidades de
empleo para las familias rurales en condiciones de pobreza extrema mediante la
construcción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura productiva.
Durante
el periodo de 1998 a 2000, en los Presupuestos de Egresos de la Federación se
modificó el objetivo del programa en los términos siguientes: propiciar la
generación de oportunidades de ocupación en las épocas de baja demanda de mano
de obra en las zonas rurales marginadas, mediante la realización de acciones,
con uso intensivo de mano de obra, en proyectos de construcción, rehabilitación
y mejoramiento de la infraestructura productiva.
En ese
documento se estableció que la unidad responsable del programa sería la
Subsecretaría de Desarrollo Rural de la SAGARPA. Para su operación, esta
subsecretaría decidió suscribir un convenio de concertación con el FIRCO con el
cual le encargó la ejecución del programa, cuya única meta sería la de generar
jornales.
En
las reglas de operación del programa se determinó que está dirigido a la
población en extrema pobreza que determine el Consejo Nacional de Población
(CONAPO); que los jornales consistirían en ocho horas de trabajo al día; que
por jornal se entregarían 22.00 pesos en 1998, 26.00 pesos en 1999 y 29.00
pesos en 2000; que los trabajos a desarrollar consistirían en obras y acciones
comunitarias de carácter productivo, ejecución de proyectos productivos en
beneficio regional y mejoramiento de los activos productivos; y que por estado
y en todo el país se elaboraría un documento de evaluación de los resultados en
comparación con lo programado, indicando los alcances de sus impactos.
Los
resultados de la aplicación del indicador de eficacia se presentan en la
gráfica siguiente:
EFICACIA OBTENIDA EN EL PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL EN MÉXICO (Porcentajes) |
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998, 1999 y 2000. |
En
cuanto a las gerencias regionales revisadas, los resultados fueron los
siguientes:
|
EFICACIA
OBTENIDA POR LAS GERENCIAS REGIONALES
SUJETAS A REVISIÓN EN EL PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL (Porcentajes) |
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998, 1999 y 2000. |
La eficacia
mayor al 100.0% obtenida en el país y en las gerencias regionales sujetas a
revisión se explica porque el 9.2% de los recursos presupuestados para la
adquisición de materiales e implementos se destinaron al pago de jornales, ya
que los productores convinieron con el fideicomiso adoptar como estrategia
ejecutar obras que demandaban mayor cantidad de mano de obra y que requerían
pequeñas cantidades de materiales o bien que éstos se encontraran en las
cercanías de los municipios.
2.2.
Programa de Obras con Maquinaria Propia
En
1989 la SHCP dictaminó la transferencia al FIRCO de las funciones y recursos
materiales y humanos del Fideicomiso de Obras de Infraestructura Rural (FOIR)
del BANRURAL y de la Dirección General de Infraestructura Rural (DGIR) de la
entonces SARH, debido a que el FOIR inició su proceso de extinción y la DGIR
desaparecería de la estructura orgánica de la dependencia.
Las
funciones consistentes en realizar obras de infraestructura y promover la
transferencia de tecnología en beneficio de los productores agropecuarios
fueron incorporadas en el convenio modificatorio del FIRCO suscrito por la SHCP
y el BANRURAL en 1992.
Los
recursos humanos que recibió el fideicomiso correspondieron a 4,745 servidores
públicos pero de 1991 a 1997 la entidad decidió reducir su estructura
administrativa a 1,116 plazas. Durante el periodo de 1998 a 2000 la estructura
administrativa no sufrió modificaciones sustanciales, toda vez que solamente se
cancelaron tres plazas al autorizar la SHCP una plantilla de 1,113 servidores
públicos.
Los
recursos materiales que recibió el FIRCO y operó en el periodo de 1998 a 2000
fueron los siguientes:
|
MAQUINARIA
RECIBIDA Y OPERADA POR EL FIRCO, 1998-2000 |
|||
|
Concepto |
|
Cantidad |
|
|
|
|
|
|
|
Maquinaría
pesada |
|
|
|
|
Tractores |
|
119 |
|
|
Motoescrepa |
|
16 |
|
|
Motoconformadora |
|
5 |
|
|
Perforadora |
|
2 |
|
|
Motoexcavadora |
|
2 |
|
|
Cargador frontal |
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
Maquinaria
agrícola |
|
|
|
|
Tractores |
|
28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998, 1999 y 2000. |
||
En
el periodo de análisis, con esos recursos el fideicomiso decidió operar un programa
de prestación de maquinaria para apoyar la construcción de obras de los
productores agropecuarios, el cual omitió incluir en el Presupuesto de Egresos
de la Federación, lo que originó que en sus registros no se incorporaran los
objetivos del programa y que en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal no se
registraran los resultados obtenidos anualmente.
Por
lo que corresponde al diseño y operación del programa, el fideicomiso definió
sus metas considerando los resultados obtenidos en los tres últimos años y
ejecutó el programa a solicitud de los productores mediante la suscripción de
convenios de concertación, en los cuales la paraestatal se comprometió a
prestar la maquinaria para realizar las obras que requirieran los productores y
éstos, a su vez, a utilizarla en la ejecución de las obras requeridas, y pagar
el combustible, las reparaciones menores originadas por el uso de la maquinaria
y el sueldo de los operadores.
Para
determinar la eficacia de la operación del FIRCO, se aplicó el indicador de cumplimiento
de las obras programadas descrito anteriormente, cuyos resultados se presentan
en la gráfica siguiente:
|
EFICACIA OBTENIDA EN EL PROGRAMA DE OBRAS CON MAQUINARIA
PROPIA (Porcentajes) |
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998, 1999 y 2000. |
Estos
resultados se explican porque en 1998 el FIRCO atendió 165 solicitudes adicionales,
en 1999 recibió 199 y en 2000 operó 253 más, las cuales consistieron en
construir y equipar pozos de riego; desasolvar canales; construir represas,
bordos y caminos saca cosechas, y conservar y nivelar terrenos.
La
eficacia obtenida por las gerencias revisadas en el periodo de 1998 a 2000 se
muestra en la gráfica siguiente:
|
EFICACIA OBTENIDA POR LAS GERENCIAS REVISADAS EN EL PROGRAMA DE
MAQUINARIA PROPIA (Porcentajes) |
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998, 1999 y 2000. |
La
eficacia de las gerencias estatales menor del 100.0% se debió a que los productores
redujeron su demanda de utilización de maquinaria por la sequía que se presentó
en Coahuila y las lluvias extraordinarias en Puebla, así como por la
insuficiencia de recursos del 38.5% de los
productores de Coahuila y del 38.2% de los productores de Puebla
inscritos en el programa para cubrir el consumo de combustibles y el sueldo de
los operadores de la maquinaria.
Para
1999 la gerencia de Puebla no operó el programa porque se reparó la maquinaria
y se presentaron lluvias extraordinarias en las zonas rurales.
Observación
De
1998 a 2000 en el Presupuesto de Egresos de la Federación se omitió incluir el
Programa de Obras con Maquinaria Propia, cuyas acciones se orientaron a apoyar
la realización de obras de infraestructura mediante la prestación de
maquinaria, en contravención de lo establecido en el Manual de Programación y
Presupuesto emitido por la SHCP,[10] que en el apartado de Estrategia
Programática por Entidad señala que "se deben mencionar los objetivos
concretos que la entidad alcanzará en el año 2000, así como las líneas de
acción que seguirá para conseguirlos (...). Para ello, se deben citar de manera
jerarquizada las actividades institucionales y los proyectos que va a
desarrollar la entidad", y de acuerdo con lo establecido en los Lineamientos
para la Concertación de la Nueva Estructura Programática, que indican que las
"actividades institucionales representan al conjunto de operaciones que
realizan las unidades responsables o ejecutoras de los recursos públicos para
dar cumplimiento a su misión. Esta categoría programática es la que conduce
directamente a la producción de un bien o a la prestación de un servicio para
atender a un cliente o a un usuario plenamente identificado".
Por
tal motivo, en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal el FIRCO tampoco
incluyó los resultados de las familias beneficiadas ni las mejoras en la
infraestructura para la reproducción de cabezas de ganado con las obras
realizadas del Programa de Obras con Maquinaria Propia.
Acción Promovida
00-08I6L-7-014-07-003 Recomendación al Desempeño
El
Fideicomiso de Riesgo Compartido deberá incluir en el Presupuesto de Egresos de
la Federación la totalidad de los programas a su cargo, en cumplimiento de lo
que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Manual de
Programación y Presupuesto y en los Lineamientos para la Concertación de la
Nueva Estructura Programática, y de los resultados se informe a la Auditoría
Superior de la Federación.
Observación
Para
la operación del Programa de Obras con Maquinaria Propia el FIRCO no elaboró un
diagnóstico que incluya la problemática por resolver, los objetivos por cumplir
y la población objetivo por beneficiar, ni presentó los indicadores
estratégicos para evaluar el cumplimiento de sus metas y los impactos
económico-sociales por obtener en este programa, incumpliendo lo que se
establece en la Nueva Estructura Programática vigente a partir de 1998, donde
se indica que los programas especiales deben, entre otros aspectos, identificar
con precisión la problemática por resolver; puntualizar con claridad su
propósito institucional; determinar objetivos, indicadores estratégicos para
darle objetividad a la evaluación y al seguimiento, metas para los indicadores
seleccionados y el costo que representa alcanzarlas; y precisar la población
objetivo por atender.
Acción Promovida
00-08I6L-7-014-07-004 Recomendación al Desempeño
El
Fideicomiso de Riesgo Compartido deberá precisar en los programas a su cargo la
problemática por resolver, los objetivos por cumplir, la población objetivo por
beneficiar y los indicadores estratégicos para evaluar el cumplimiento de sus
metas y los impactos económico-sociales, en observancia de lo que establezca la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los Lineamientos para la
Concertación de la Nueva Estructura Programática, y de los resultados se
informe a la Auditoría Superior de la Federación.
Resultado
3.
Eficiencia con que se aplicó el presupuesto de operación y los subsidios
entregados a los productores
Para
evaluar la eficiencia del FIRCO en la aplicación de sus recursos, se analizó el
comportamiento del gasto de operación, porque en el Presupuesto de Egresos de
la Federación fue el único recurso que le aprobaron, ya que sólo se
consideraron sus funciones de operador del PET y el programa de contingencias,
así como de agente técnico de la SAGARPA; y en materia de entrega de subsidios,
se analizó el monto entregado a los productores respecto del autorizado en las
reglas de operación del PET.
La
ASF diseño tres indicadores para evaluar la eficiencia del fideicomiso en la
aplicación de los recursos y otro más para determinar la eficiencia en la
entrega de los subsidios a los productores.
INDICADORES
UTILIZADOS PARA EVALUAR LA EFICIENCIA EN LA APLICACIÓN
DEL
GASTO APROBADO AL FIRCO
|
Indicador |
Fórmula |
Objetivo |
|
|
|
|
|
|
|
Índice de
cumplimiento del presupuesto aprobado |
[Gasto de
operación/presupuesto asignado para operar] X 100 |
Medir el
grado en que el gasto de operación se ajustó al autorizado. |
|
|
|
|
|
|
|
Índice
de gasto por empleado |
Gasto
de operación/número de empleados |
Medir
el gasto de operación por empleado. |
|
|
|
|
|
|
|
Costo de
operación en la entrega de subsidios |
[Gasto de
operación/monto de los subsidios entregados para pago de jornales y atender
contingencias más el gasto de operación] X 100 |
Medir el
grado de productividad del gasto de operación. |
|
|
|
|
|
|
|
Eficiencia
en la entrega de los montos de los subsidios en el Programa de Empleo
Temporal |
Pago por
jornal real/pago por jornal estimado |
Medir el
grado de cumplimiento en la entrega de la cuota de los subsidios a los
productores respecto de lo aprobado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación. |
||
En
el periodo de referencia, el FIRCO erogó por concepto de gastos de operación
672.7 millones de pesos para ejecutar los programas de Empleo Temporal, de contingencias
y de Obras con Maquinaria Propia, además de desarrollar las actividades de
agente técnico de la SAGARPA. De esos recursos, en 1998 se ejercieron 192.9
millones de pesos, que corresponden al 28.7%; en 1999, 217.9 millones de pesos,
equivalentes al 32.4%; y en 2000, 261.9 millones de pesos, que significaron el
38.9%.
3.1.
Índice de cumplimiento del presupuesto aprobado
Los
resultados de este indicador se
presentan en la gráfica siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 1998, 1999 y 2000, y
las Cuentas de la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000. |
Los
resultados obtenidos por las oficinas centrales y las gerencias sujetas a
revisión se exponen en la gráfica siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Presupuesto de Egresos
de la Federación para los ejercicios fiscales de 1998, 1999 y 2000, y las
Cuentas de la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000. |
De
acuerdo con las dos gráficas anteriores, para 1998 el fideicomiso y las dos gerencias
revisadas se ajustaron al monto autorizado en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, pero en las oficinas centrales del fideicomiso se ejerció el 86.9%
de los recursos autorizados debido a que se canceló el 71.4% de las compras de
equipo de cómputo, en apoyo a las medidas de austeridad originadas por la
reducción de los ingresos públicos ante la baja de los precios del petróleo.
Para
1999 en los cuatro casos se rebasó el presupuesto autorizado en un porcentaje
menor en 10.0%, debido al aumento salarial autorizado a los servidores
públicos.
Durante
2000 el fideicomiso, oficinas centrales y la gerencia de Coahuila superaron el
presupuesto autorizado en un porcentaje cercano al 20.0%, mientras que la
gerencia de Puebla registró un aumento del 23.9% en su gasto respecto del
presupuesto original, debido a que se regularizaron las cuotas de seguridad
social al integrarse al salario base la compensación garantizada para dar
trasparencia al pago de sueldos de los servidores públicos, conforme a los lineamientos
establecidos por la H. Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la
Federación de ese año.[11]
3.2.
Índice de gastos por empleado
Los
resultados obtenidos en este indicador se presentan en la gráfica siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 1998, 1999 y 2000, y
las Cuentas de la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000. |
Por lo
que corresponde a las oficinas centrales y a las dos gerencias auditadas, los
resultados obtenidos se observan en la gráfica siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada por la Auditoría
Superior de la Federación con base en el Presupuesto de Egresos de la
Federación para los ejercicios fiscales de 1998, 1999 y 2000, y las Cuentas
de la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000. |
El
aumento observado en 1999 en el gasto por empleado del fideicomiso y de las dos
gerencias sujetas a revisión se explica porque se autorizó un aumento salarial
a los servidores públicos. En oficinas centrales se redujo el gasto por
empleado debido principalmente a que se registró un aumento de 23 técnicos para
apoyar las actividades de control y supervisión de las operaciones de las
gerencias estatales, lo cual originó que disminuyera la importancia de los
sueldos y salarios de los directivos y administrativos en el concepto de
servicios personales.
En 2000
se incrementó el gasto por empleado debido a que se regularizó el pago de las
cuotas de seguridad social, como consecuencia de la incorporación de la
compensación garantizada al salario base.
3.3.
Costos de operación en la entrega
de subsidios
En
este indicador se obtuvieron los resultados que se presentan en la gráfica
siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada por la Auditoría Superior
de la Federación con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación para los
ejercicios fiscales de 1998, 1999 y 2000; las Cuentas de la Hacienda Pública
Federal de 1998 a 2000, y el Informe de Autoevaluación de 1998 a 2000. |
Se
determinó que el costo del FIRCO por operar los programas de Empleo Temporal y
de contingencias se ubicó alrededor del 20.0%. Si este costo se compara con el
que representan los programas incluidos en la Alianza para el Campo, cuya
operación se efectúa en coordinación con los gobiernos estatales, resultó
superior en 16.0 puntos porcentuales.
Se observó
que para 2001 y 2002 se flexibilizaron las reglas de operación del PET y del
programa de contingencias para que los gobiernos estatales tomen la decisión de
responsabilizarse de la operación del mismo.
Los
resultados obtenidos en las gerencias revisadas se presentan en la gráfica
siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada por la Auditoría
Superior de la Federación con base en el Presupuesto de Egresos de la
Federación para los ejercicios fiscales de 1998, 1999 y 2000; las Cuentas de
la Hacienda Pública Federal de 1998 a 2000; y el Informe de Autoevaluación de
1998 a 2000. |
Se
observó que en Coahuila los costos de operación se redujeron al pasar de 38.9% en
1998 a 25.0% en 2000, porque en este último año aumentó el monto de los
subsidios entregados a los productores, ya que se recibieron aportaciones de
las secretarías de Comunicaciones y Transportes y de Desarrollo Social para
ejecutar un programa de reconversión de cultivos en zonas agropecuarias
clasificadas de sequía recurrente.
Se
determinó que en Puebla en los dos primeros años los gastos de operación
representaron alrededor del 10.0% de los subsidios entregados, porque se
otorgaron apoyos financieros adicionales debido a que en diciembre de 1997 y
enero de 1998 se presentó una helada, en los meses de abril y mayo de 1998 una
sequía que afectó la producción agropecuaria y en septiembre y octubre de 1999
lluvias en exceso por la presencia de una depresión tropical que ocasionaron
siniestros en la agricultura y ganadería. Para 2000, se observó que los gastos
de operación aumentaron 9.6 puntos porcentuales respecto de 1999, toda vez que
en el año no se operó ningún programa emergente en el estado.
3.4.
Eficiencia en la entrega de los subsidios a los productores
Se
determinó que la eficiencia en la entrega de los subsidios autorizados en el
PET fue de 100.0% en los tres años de análisis, como se aprecia en la gráfica
siguiente:
|
EFICIENCIA EN LA ENTREGA DE LOS MONTOS
DE LOS SUBSIDIOS EN EL PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL (Porcentajes) |
|
|
|
FUENTE: Elaborada por la Auditoría
Superior de la Federación con base en el Documento Normativo del Programa de Empleo
Temporal, 1998; las Reglas Generales de Operación del Programa de Empleo
Temporal de 1999 y 2000, y el Informe de Autoevaluación de 1998 a 2000. |
La
eficiencia obtenida se explica porque el monto entregado a los productores fue igual
al autorizado en las reglas de operación, como se observa en la gráfica
siguiente:
|
COMPARACIÓN ENTRE EL MONTO DEL SUBSIDIO POR JORNAL
AUTORIZADO Y EL ENTREGADO A LOS PRODUCTORES EN EL PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL (Pesos por jornal) |
|
|
|
FUENTE: Elaborada por la Auditoría
Superior de la Federación con base en el Documento Normativo del Programa de
Empleo Temporal, 1998; las Reglas Generales de Operación del Programa de Empleo
Temporal, 1999 y 2000; y el Informe de Autoevaluación de 1998 a 2000. |
Resultado
4.
Oportunidad en la entrega de los subsidios a los beneficiarios
Se
analizaron los resultados del PET, considerando que la operación de este
programa se lleva a cabo durante la mayor parte del año, que el programa de
contingencias sólo se ejecuta cuando se presentan fenómenos meteorológicos y
casi siempre su ámbito es regional y que el Programa de Obras con Maquinaria
Propia opera sin subsidios.
Con
la revisión efectuada se determinó que los beneficiarios del PET deberían
recibir los subsidios en los periodos de baja demanda de mano de obra en el
campo, con la finalidad de compensar la reducción del ingreso por la
disminución de la actividad productiva.
En
las reglas de operación se estableció que de enero a abril se reduce la demanda
de mano de obra rural en 29 entidades federativas, en tanto que de mayo a
diciembre la baja demanda de mano de obra se presenta sólo en dos entidades.
Durante
el periodo en revisión el fideicomiso operó el PET en abril y mayo, porque en
los tres primeros meses se suscribió con la SAGARPA el convenio de
transferencia de operación del programa; se elaboraron, aprobaron y publicaron
las reglas generales de operación, y se efectuó la radicación de recursos a las
gerencias estatales. En cambio, de mayo a diciembre se operó el PET en las 31
entidades federativas del país.
Por
tanto, existe un atraso de cuatro meses en la entrega de los subsidios a los
productores en el periodo de baja demanda de mano de obra en el campo, debido
al proceso de transferencia de operación del programa y la aprobación de sus
reglas de operación.
En
consecuencia, los productores no recibieron los subsidios cuando se redujeron
las actividades laborales en el campo; y cuando operó el programa los
beneficiarios tuvieron que intercalar los trabajos correspondientes a la
siembra-cosecha del ciclo primavera-verano (marzo-septiembre) en sus predios
con los generados temporalmente por el programa.
Observación
Durante
el periodo 1998-2000 el FIRCO otorgó los subsidios a los productores
beneficiados con los apoyos del PET entre los meses de abril y mayo en lugar de
entregarlos en los meses de enero a abril, que, de acuerdo con las reglas de
operación del programa, es cuando se reduce la demanda de mano de obra rural en
29 entidades federativas del país. Esto se debió a que con los procesos de
aprobación de las reglas de operación del programa y la suscripción de
convenios con la SAGARPA para transferirle al fideicomiso su operación, los
trabajos realizados se iniciaron con cuatro meses de retraso.
Acción Promovida
00-08100-7-014-07-001 Recomendación al Desempeño
La
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
deberá emitir las reglas de operación y suscribir los convenios de concertación
del Programa de Empleo Temporal al mes siguiente de la aprobación del
Presupuesto de Egresos de la Federación, para que los subsidios asignados a la
generación de jornales en zonas de extrema pobreza se entreguen en los periodos
de baja demanda de mano de obra en el campo, y de los resultados se informe a
la Auditoría Superior de la Federación.
Resultado
5.
Cobertura de los programas que operó el FIRCO
5.1.
Programa de Empleo Temporal
El
PET tuvo por objeto propiciar la generación de oportunidades de ocupación en
las épocas de baja demanda de mano de obra en las zonas rurales marginadas.
Para ejecutar el programa, en las reglas de operación se estableció que la
población objetivo por beneficiar correspondería a la definida por el CONAPO.
Éste determinó que la población marginada sería igual a la población en extrema
pobreza, la cual se ubica geográficamente en 94 regiones prioritarias y 39 de
atención inmediata en las 31 entidades federativas del país, cuya magnitud es
de 15.2 millones de personas.
A
continuación se presentan los resultados obtenidos sobre la cobertura
geográfica y de población del programa.
Se
cumplió la cobertura geográfica al atender a la población en extrema pobreza de
las 31 entidades federativas, con excepción de 1998 en que se atendieron los 28
estados previstos.
En materia de cobertura de la población objetivo, los resultados se muestran en
la gráfica siguiente:
|
COBERTURA DE LA POBLACIÓN OBJETIVO DEL PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL (Porcentajes) |
|
|
|
FUENTE: Elaborada
por la Auditoría Superior de la Federación con base en las estadísticas de la
población en extrema pobreza determinada por el Consejo Nacional de Población;
y los Informes de Autoevaluación de 1998 a 2000. |
Como
se aprecia en la gráfica, el FIRCO atendió anualmente entre el 4.3% y el 4.9%
de la población en extrema pobreza determinada por el CONAPO, es decir, en promedio
anual el 4.7% de la población objetivo. De continuar con el ritmo de operación
del programa, para beneficiar a la totalidad de la población objetivo se
necesitarían 21 años, considerando que no se atendiera por segunda ocasión la
solicitud de un productor.
5.2.
Programa de contingencias denominado
"Emergente por Fenómenos Meteorológicos"
En
el programa de contingencias el FIRCO agrupó los programas Emergentes y los de
Fenómenos Meteorológicos Adversos, sin definir explícitamente la diferencia
entre los dos. Así, para determinar la cobertura del programa de contingencias
se conjuntaron los resultados obtenidos, considerando que la población atendida
y acciones desarrolladas se originaron por la presencia de fenómenos
meteorológicos adversos en el ámbito rural.
Los
resultados de la cobertura de la población, de la superficie agropecuaria y del
ganado atendidos con el programa de contingencias para el periodo 1998-2000 se
presentan en el cuadro siguiente:
|
||||||
|
Concepto |
Unidad de medida |
1998 |
1999 |
2000 |
Total |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Productores |
Personas
(Miles) |
956.3 |
409.0 |
311.0 |
1,676.3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jornales |
Jornales
(Miles) |
9,603.7 |
8,953.4 |
2,526.3 |
21,083.4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Superficie |
Hectáreas
(Miles) |
1,005.7 |
171.3 |
744.2 |
1,921.2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganado |
Cabezas
(Miles) |
2,587.4 |
1,405.3 |
1,830.4 |
5,823.1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998, 1999 y 2000. |
|||||
Se
verificó que estos resultados corresponden con la población objetivo, la estimación
de jornales por generar y las metas de superficies y de ganado por atender
establecidos en los diagnósticos aprobado por la Comisión Intersecretarial de
Gasto Financiamiento. [12]
5.3.
Programa de Obras con Maquinaria Propia
Los
resultados obtenidos mediante este programa fueron los siguientes:
|
COBERTURA DEL PROGRAMA DE obras
con MAQUINARIA PROPIA RESPECTO DE LA PROGRAMACIÓN ANUAL, 1998-2000 |
|||||
|
Concepto |
Obras |
Participación |
|
||
|
|
Previstas |
Ejecutadas |
% |
Cobertura |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total |
6,847 |
7,464 |
100.0 |
109.0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Obras en apoyo a los ganaderos |
4,404 |
4,566 |
61.2 |
103.7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Obras en apoyo a los agricultores |
1,617 |
2,052 |
27.5 |
126.9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Obras de infraestructura de apoyo |
826 |
846 |
11.3 |
102.4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FUENTE: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998 a 2000. |
||||
El programa
original de obras se superó en todos los casos debido a que los productores
presentaron 617 solicitudes adicionales relacionadas con la prestación de
maquinaria para construir y equipar pozos de riego, desasolvar corrales,
edificar represas y bordos, conservar y nivelar terrenos y construir caminos
rurales para desplazar cosechas.
Se
precisó que los productores demandaron la maquinaria del fideicomiso
principalmente para apoyar las actividades pecuarias y, en menor medida, para
realizar obras en apoyo a sus cultivos, así como las comunitarias relativas a
la construcción de caminos saca-cosechas, como se aprecia en la gráfica
siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada por la Auditoría Superior
de la Federación con base en el Informe de Autoevaluación de 1998 a 2000. |
En
cuanto a la población beneficiada, la cobertura aumentó de 30.6 miles de
familias en 1998 a 38.0 miles de familias en 2000, como se aprecia en la
gráfica siguiente:
|
|
|
FUENTE: Elaborada por la Auditoría
Superior de la Federación con base en el Informe de Autoevaluación de 1998 a
2000. |
Se
verificó que el aumento de las familias beneficiadas se debió a que se incrementó
la demanda de prestación de maquinaria para construir la infraestructura básica
comunitaria de almacenamiento de granos y alimentos para ganado.
Para
2000 las familias beneficiadas se redujeron en 4.5% respecto del año anterior,
porque los productores solicitantes ocuparon la maquinaria para ejecutar obras
en sus predios, en lugar de realizar obras comunitarias, debido a la
insuficiente cooperación financiera de los integrantes de las comunidades para
cubrir los gastos de operación derivados del uso de la maquinaria.
Resultado
6.
Impacto de los programas que operó el FIRCO en la producción y productividad
del campo y en el ingreso de los productores
6.1.
Programa de Empleo Temporal
Considerando
que el objeto del programa se orienta a ocupar la mano de obra rural en la
construcción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura, y que sus
resultados se cuantificaron en jornales y días de trabajo, a continuación se
presentan los resultados obtenidos con los trabajos realizados para el periodo
1998-2000.
La
generación de jornales mediante el programa se clasificó en fomento productivo
cuando las actividades desarrolladas se relacionaron con la reconversión
productiva y rehabilitación de las superficies cultivables, la rehabilitación
de instalaciones de alimentación y reproducción del ganado y el mejoramiento de
superficies forestales; en conservación de los recursos de suelo y agua cuando
los trabajos consistieron en detener la degradación de los suelos y bosques,
evitar la erosión de las superficies cultivables y recuperar los mantos
freáticos de las zonas agropecuarias; y en infraestructura de apoyo cuando la
labor comprendió el mejoramiento de la infraestructura de conducción de agua.
De
acuerdo con esta clasificación, los 51.4 millones de jornales se distribuyeron
en la forma siguiente:
|
|
|
FUENTES: Elaborada por la
Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de
Autoevaluación de 1998 a 2000. |
Se determinó
que los trabajos desarrollados en fomento productivo contribuyeron a
reconvertir productivamente y rehabilitar 710.6 miles de hectáreas de cultivos
básicos, de plantaciones forestales y de huertos, así como de áreas ocupadas en
actividades pecuarias de traspatio, y a recuperar la capacidad productiva de
111.6 kilómetros de bordos, abrevaderos para ganado y caminos rurales.
Se
precisó que con los trabajos de conservación se redujo la degradación y se
recuperó la capacidad productiva de 618.4 miles de hectáreas que se
desaprovechaban en las actividades agropecuarias y forestales, y se
construyeron 43.4 miles de kilómetros de barreras vivas y ollas de agua.
Se
observó que con la infraestructura de apoyo se beneficiaron 93.0 miles de
hectáreas con el entubamiento, desasolve y rehabilitación de drenes, canales de
conducción y acequias.
Si
bien con la revisión se determinaron los jornales generados y los resultados de
su aplicación, no fue posible precisar en qué medida contribuyeron a aumentar
la producción y productividad del campo, porque en las evaluaciones anuales el
fideicomiso no relacionó la generación de jornales con las mejoras productivas
obtenidas por las unidades de producción y las comunidades de productores
beneficiados, a pesar de que en las reglas de operación se estableció que
deberían considerarse los alcances de los impactos de los resultados obtenidos
por el programa.
Por
otra parte, el objetivo del programa también se relaciona con la generación de
empleos en épocas de baja ocupación en las actividades agropecuarias, con la
finalidad de apoyar el ingreso de los productores.
Para
evaluar el impacto del programa en la generación de mano de obra rural, se
determinaron los empleos temporales generados aplicando la equivalencia
establecida en las reglas de operación de 88 jornales o días de trabajo igual a
un empleo y para precisar la contribución del pago de los subsidios por jornal
se calculó el ingreso promedio recibido anualmente por productor, cuyos
resultados se presentan en el cuadro siguiente:
|
EMPLEOS
GENERADOS MEDIANTE EL PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL |
|||||
|
Concepto |
Unidad de medida |
1998 |
1999 |
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Empleos |
Empleos (Miles) |
190.8 |
195.9 |
197.4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ingreso |
Pesos |
572.0 |
598.0 |
667.0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FUENTES: |
Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Documento Normativo
del Programa de Empleo Temporal, 1998; las Reglas Generales de Operación del Programa
de Empleo Temporal, 1999 y 2000, y el Informe de Autoevaluación de 1998 a
2000. |
||||
Al
comparar los empleos temporales con el promedio de los empleos de la actividad agropecuaria
y el ingreso obtenido con el salario mínimo mensual vigente para ese periodo,
los resultados que se obtienen son los siguientes:
|
|
FUENTES: Elaborado por la
Auditoría Superior de la Federación con
base en la Encuesta Nacional de Empleo, 1998-2000, y los Informes de
Autoevaluación de 1998 a 2000. |
|
|
|
FUENTES: Elaborado
por la Auditoría Superior de la Federación con base en datos de la Comisión Nacional
de Salarios Mínimos de 1998, 1999 y 2000, y los Informes de Autoevaluación de
1998 a 2000. |
Se
determinó que la generación de empleos temporales tiene un impacto poco
significativo en la ocupación agropecuaria y que el subsidio promedio otorgado
al productor por empleo no llega a cubrir un salario mínimo mensual a pesar de
que labora dos meses y medio.
Observación
En
las evaluaciones anuales de los resultados obtenidos por el FIRCO mediante el
Programa de Empleo Temporal no se cuantificaron ni analizaron los impactos
obtenidos por las unidades de producción y las comunidades de productores
beneficiados, en materia de producción y productividad agropecuaria, lo que
contravino lo establecido en las Reglas de Operación del programa emitidas por la
SAGARPA.
Acción Promovida
00-08I6L-7-014-07-005 Recomendación al Desempeño
Es
necesario que en la evaluación anual que realice el Fideicomiso de Riesgo
Compartido a los resultados que se obtengan en el Programa de Empleo Temporal
se incluya la cuantificación y el análisis de la cobertura, así como los
impactos en materia de producción y productividad agropecuaria, en cumplimiento
de lo que se establezca en las Reglas de Operación del programa que emita la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y
de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.
Resultado
6.2.
Programa de Obras con Maquinaria Propia
De
1998 a 2000 el FIRCO apoyó la ejecución de 7,464 obras para desarrollar
infraestructura de riego y conservación de suelos en 21.7 miles de hectáreas y
mejorar las unidades de producción ganaderas, que comprendieron 263.4 miles de
cabezas.
No
fue posible evaluar los beneficios que obtuvieron los productores agropecuarios
en la ejecución de las obras en materia de producción y productividad, porque
el fideicomiso careció de un diagnóstico que permitiera identificar la
población objetivo por atender y los impactos que estimaba obtener con la
maquinaria para construir obras de infraestructura.
Durante
2001 el FIRCO suscribió convenios con los gobiernos de los estados para
transferirles la maquinaria de su propiedad que se encuentra en condiciones de
operación y promovió la baja de la maquinaria y equipo cuya reparación no era
costeable por sus condiciones físicas o cuya vida útil había concluido.
IV.5.5.4.Informes Detallados de las Auditorías Financieras y de Cumplimiento
IV.5.5.4.1.Cuentas
de Resultados, "Otros Gastos de Administración"
Objetivo
Comprobar
que las erogaciones del rubro "Otros Gastos de Administración",
reportadas en el documento Conciliación Contable-Presupuestal de Egresos, al 31
de diciembre de 2000, correspondieron a operaciones realizadas por el
Fideicomiso de Riesgo Compartido; se incluyeron en el Programa Anual de Adquisiciones;
y se justificaron, pagaron y comprobaron con los documentos originales; que la
entidad recibió los bienes y servicios; y que su aplicación, clasificación y
registro presupuestal y contable se efectuó de conformidad con la normativa.
Criterios de Selección
En
el documento "Conciliación Contable Presupuestal de Egresos" al 31 de
diciembre de 2000, el rubro "Otros Gastos de Administración" reportó
un importe ejercido de 37,671.7 miles de pesos, que representó el 14.2% del
resultado de operación de la entidad por 265,228.9 miles de pesos.
Entre
las erogaciones más representativas del rubro "Otros Gastos de
Administración" destacan el arrendamiento de edificios y locales con
7,029.5 miles de pesos (18.7%), arrendamiento de vehículos con 2,490.2 miles de
pesos (6.6%), asesoría con 3,278.9 miles de pesos (8.7%), capacitación con
2,554.0 miles de pesos (6.8%) y servicio de vigilancia con 2,491.0 miles de
pesos (6.6%).
Se
propone la revisión debido a que en la carta de sugerencias del auditor externo
se reportaron errores en la aplicación de notas de crédito de proveedores;
modificaciones de contratos de más del 20.0%; documentación comprobatoria de
pagos de honorarios y rentas que no cumplen con los requisitos fiscales;
entrega inoportuna de mercancías, y falta de retención del Impuesto Sobre la
Renta (ISR) e Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el pago de honorarios.
Alcance
Se
examinó una muestra por 8,736.5 miles de pesos, que representó el 50.3% del
total erogado en el año 2000 por las oficinas centrales del fideicomiso,
17,368.7 miles de pesos, en el rubro "Otros Gastos de
Administración".
Áreas Revisadas
La
revisión se efectuó en las gerencias de Administración y de Finanzas,
dependientes de la Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas; así como
en la Gerencia Jurídica y en la Dirección Ejecutiva de Normatividad y Control
de la Operación, adscritas a la Dirección General del Fideicomiso de Riesgo
Compartido.
Resultado
Mediante
el oficio núm. 312-A00040 del 25 de enero de 2000, la entonces Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR) le comunicó al FIRCO su
presupuesto original, que para los capítulos 2000 "Materiales y
Suministros" y 3000 "Servicios Generales", fue de 4,979.5 y
33,520.5 miles de pesos, respectivamente, y se modificó a 4,207.0 y 34,293.0,
conforme al oficio 312-A-849 del 18 de diciembre de 2000, debido a la
transferencia compensada del primer capítulo al segundo, por 772.5 miles de
pesos. De acuerdo con el Estado del Ejercicio del Presupuesto de la Cuenta de
la Hacienda Pública Federal, de dichos montos se ejercieron 4,207.0 y 33,853.1
miles de pesos, en el orden citado, en cumplimiento de los artículos 16,
párrafo segundo, y 24 de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y 154 de
su reglamento.
Con
la revisión del aviso de reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) se
determinó que las economías del capítulo 3000, por 439.9 miles de pesos, se
enteraron el 9 de enero de 2001, un día después de lo establecido en los
artículos 46,
párrafo primero, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal, y 109 del
Reglamento de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación; sin embargo
el desfasamiento se considera irrelevante.
Resultado
Se
comprobó que las adquisiciones de bienes y servicios revisadas en la muestra
seleccionada, por 8,736.5 miles de pesos, se incluyeron en el Programa Anual de
Adquisiciones, que fue autorizado por el Comité de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del FIRCO en su segunda sesión extraordinaria del 3
de marzo de 2000, está respaldado en el presupuesto anual autorizado y se
presentó a la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial antes del 31
de marzo de 2000, en cumplimiento de los artículos 20 y 21 de la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Resultado
Se
determinó que el Estado de Ingresos y Gastos dictaminado por despacho de
auditores externos registró gastos de operación por 265,228.9 miles de pesos,
de los cuales el renglón "Otros Gastos de Administración" participó
con 37,671.7 miles de pesos, el 14.2%, importe que coincidió con el que el
FIRCO registró en sus balanzas de comprobación, sustentadas en sus auxiliares
desagregados por subsubsubcuenta, lo que facilitó su fiscalización, de
conformidad con los artículos 40,
párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal, así como 92 y 101 de
su reglamento.
Resultado
Con
la revisión del reporte Análisis Contable de las Cuentas de Resultados al 31 de
diciembre de 2000, proporcionado por la Subgerencia de Contabilidad de oficinas
centrales, se determinó que las cuentas más representativas que formaron parte
del rubro "Otros Gastos de Administración" fueron materiales y útiles
de oficina, materiales y útiles de impresión y reproducción, alimentación de
personas, arrendamiento de edificios y locales, asesoría y pasajes nacionales,
con importes de 494.0, 328.0, 286.5, 3,279.9, 3,278.0 y 1,070.1 miles de pesos,
respectivamente, mismos que se eligieron para su revisión y totalizan 8,736.5
miles de pesos.
Resultado
Los
registros por concepto de materiales y útiles de oficina, así como los de
materiales y útiles de impresión y reproducción, con importe global de la muestra
por 822.0 miles de pesos, están soportados en las requisiciones de las áreas
usuarias, que se encuentran debidamente autorizadas, coinciden con el número y
la descripción de los bienes solicitados, se registraron en el Resumen de
Movimientos de Bienes de Consumo del sistema electrónico del almacén y se
entregaron oportunamente a las áreas, de acuerdo con el formato Vales de Salida
de Bienes de Consumo, como lo establece el Procedimiento para Administrar el
Almacén, autorizado por el Comité Técnico del FIRCO en octubre de 1998.
Resultado
Con
la revisión a la muestra de los gastos por alimentación de personas, por 286.5
miles de pesos, se comprobó que correspondieron a conceptos como despensa,
panadería, tintorería de enseres del comedor de la Dirección General, agua
embotellada, ayuda de alimentación y consumos en restaurantes, sustentados en
notas de consumo y facturas que cumplen con los requisitos fiscales.
Resultado
Se
comprobó que los gastos efectuados por concepto de arrendamiento de edificios y
locales ascendieron a 3,279.9 miles de pesos y se justificaron con tres
contratos, con importes anuales por 2,185.2, 192.0 y 132.0 miles de pesos, y
operaciones por servicios como: estacionamiento de un vehículo en el
aeropuerto, aterrizaje, uso de aeropuerto, servicios aeroportuarios, servicios
de navegación en el espacio aéreo mexicano, gas avión y pensiones de vehículos,
por 770.7 miles de pesos, entre otros.
Los
tres contratos de arrendamiento fueron celebrados con Bernardo Galek Zipkawska;
Avalúos Científicos, S.A. de C.V., y Centro de Servicio Avemex, S.A. de C.V.,
por el edificio en que se ubican las oficinas centrales del fideicomiso, una
bodega (donde se concentra el archivo muerto) y un hangar en el aeropuerto de
San Pedro Totoltepec, Toluca, Estado de México, para la aeronave CESSNA 421C,
propiedad del FIRCO. Los dos primeros contaron con las justipreciaciones
emitidas por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN), las actas de
recepción de los inmuebles y los recibos de arrendamiento, en cumplimiento de
los artículos 8o.,
fracción VIII, de la Ley General de Bienes Nacionales y 15 del Reglamento de la
Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales. El tercer contrato se celebró el 1o.
de marzo de 2000 a través del procedimiento
de adjudicación directa, con fundamento en los artículos 24, fracción
II, y 81,
fracción II, de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, entonces vigentes.
Resultado
Se
observó que en los contratos de arrendamiento del edificio de las oficinas y de
la bodega, los periodos contratados abarcaron los ejercicios fiscales de 1999 y
2000, sin que la entidad presentara a este órgano de fiscalización la
autorización de la SHCP para comprometer recursos de ejercicios posteriores, lo
que contravino los artículos 30
de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 42 de su
reglamento. Esta irregularidad fue corregida con los contratos celebrados a
partir de 2001, toda vez que su vigencia es del 1o. de enero al 31 de
diciembre.
Resultado
Se
comprobó que la aeronave CESSNA 421C dejó de operar el 9 de noviembre de 2000;
sin embargo, de diciembre de 2000 a marzo de 2001 el fideicomiso pagó 60.7
miles de pesos por arrendamiento del hangar, aun cuando no se utilizó.
Observación
Respecto
del contrato núm. OC-3/2000-IR-DE-DEAF celebrado con el Centro de Servicio
Avemex, S.A. de C.V., por el arrendamiento del hangar del aeropuerto de Toluca,
Estado de México, se observó en la bitácora de la aeronave que el último
servicio se registró el 9 de noviembre de 2000, y el piloto presentó su
renuncia el 9 de enero de 2001, por lo cual se desprende que cobró dos meses de
sueldo por 23.9 miles de pesos, sin realizar ningún vuelo. Asimismo, mediante
el oficio 500-2440 del 13 de julio de 2001, la Oficialía Mayor de la Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA)
solicitó al Director General del FIRCO la donación de la aeronave en favor de
esa secretaría; sin embargo, a la fecha de la revisión (noviembre de 2001) ese
acto no se ha concretado. Por otra parte, se constató que se pagaron, de
diciembre de 2000 a marzo de 2001, 60.7 miles de pesos por arrendamiento del
hangar. Al respecto, la Subgerencia de Servicios del fideicomiso indicó que la
aeronave se encuentra en desuso en la secretaría citada, a fin de evitar más
gastos.
Acción
Promovida
00-08I6L-2-071-01-001 Recomendación
Es
necesario que las autoridades superiores del Fideicomiso de Riesgo Compartido
instruyan a la Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas, a fin de que
se agilicen los trámites para decidir el destino final de la aeronave CESSNA
421C, que se encuentra en desuso en el hangar de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, con el propósito de evitar su
deterioro e incurrir en gastos innecesarios.
Acción Promovida
00-08I6L-2-071-03-001 Solicitud de Aclaración
Es
necesario que las autoridades superiores del Fideicomiso de Riesgo Compartido
instruyan a la Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas para que
justifique ante la Auditoría Superior de la Federación, con documentación
comprobatoria, las causas de la demora en el proceso de donación de la aeronave
CESSNA 421C, que ocasionó el pago de 84.6 miles de pesos, integrados por el
sueldo del piloto (23.9 miles de pesos) y el arrendamiento del hangar (60.7
miles de pesos).
Resultado
Los
arrendamientos de las oficinas, la bodega y el hangar se pagaron en los plazos establecidos
en los contratos, en cumplimiento de los artículos 40,
fracción III, y 44,
fracción I, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal y del numeral 2.3 de las políticas del Procedimiento para Pagar
las Adquisiciones de Bienes y Servicios, autorizado por el Comité Técnico del
FIRCO en octubre de 1998.
Resultado
En
relación con los 770.7 miles de pesos por servicios como estacionamiento de un
vehículo en el aeropuerto, aterrizaje, uso de aeropuerto, servicios aeroportuarios,
pensiones de vehículos, entre otros, se determinó que todos los gastos se
justificaron y comprobaron; pero en el caso de los pagos realizados a Sears
Roebuck de México, S.A. de C.V., relacionados con el último concepto citado,
por 321.3 miles de pesos, el FIRCO carece de un contrato que avale la
operación, en incumplimiento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público, y del Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal.
Observación
En
las erogaciones del año 2000 por 321.3 miles de pesos, correspondientes a las
pensiones de vehículos del personal de oficinas centrales, se determinó que de
acuerdo con las relaciones de vehículos autorizados para estacionamiento de la
Gerencia de Administración, el personal del fideicomiso disfrutó de esa
prestación y se pagaron de conformidad con el Procedimiento para Pagar las
Adquisiciones de Bienes y Servicios; sin embargo, se observó que el FIRCO
carece del contrato que las justifique, en contravención de los artículos 46 de la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y 69 del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Acción Promovida
00-08I6L-2-071-01-002 Recomendación
Es
necesario que la Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas instruya a la
Gerencia de Finanzas para que, en lo sucesivo, todas las erogaciones por
concepto de pensiones de vehículos se justifiquen con el contrato respectivo,
en cumplimiento de los artículos 46 de la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y 69 del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Acción Promovida
00-08331-2-071-02-001 Solicitud de Intervención al Órgano
Interno de Control
Es
necesario que el Órgano Interno de Control en el Fideicomiso de Riesgo
Compartido, en el ámbito de sus atribuciones, inicie de considerarlo
pertinente, el procedimiento administrativo correspondiente, respecto de los
pagos por 321.3 miles de pesos por concepto de pensión de vehículos, sin contar
con el contrato que los justifique e informe de los resultados a la Auditoría
Superior de la Federación.
Resultado
Se
comprobó que la muestra de los gastos por concepto de asesoría, por 3,278.0 miles
de pesos, correspondió a seis contratos, por 465.1, 172.5, 934.0, 35.3, 496.4 y
473.0 miles de pesos, adjudicados a la Lic. Mercedes Escamilla Alcocer, Bufete
Schon y Asociados, S.C., Despacho Valera, Topete y Asociados, S.C., Carlos de
Jesús Rodríguez Camacho, Guillermo Enrique Ortega Gil, y el Dr. Alexis Aguilar
Maldonado, respectivamente, cuyos servicios consistieron principalmente en la
detección y puesta en marcha de acciones de apoyo al Programa de Empleo
Temporal, sistema para el análisis del impacto en la agricultura de temporal,
de la variabilidad del clima en el 2000 y resultados operativos, productivos y
económicos de los componentes de ferti-irrigación, establecimiento de praderas,
fomento lechero, tecnificación de la agricultura por bombeo, recuperación de
suelos salinos y mecanización del Programa Alianza para el Campo durante el
periodo 1995-2000, entre otros; y dos convenios de colaboración, uno con la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), por 520.0 miles de pesos, y
otro con el Grupo para Promover la Educación y el Desarrollo Sustentable, A. C.
(GRUPEDSAC), por 181.7 miles de pesos.
Resultado
Se
comprobó que los seis contratos, por 2,576.3 miles de pesos, en general
cumplieron con las cláusulas pactadas; sin embargo, se constató que en el
contrato OC-31/2000-DE-DEDTI, por los 473.0 miles de pesos de la muestra
revisada (sobre un importe total de 978.8 miles de pesos), celebrado con el Dr.
Alexis Aguilar Maldonado para la realización de un estudio, cuya naturaleza de
la investigación coincide con las atribuciones asignadas a la Dirección
Ejecutiva de Desarrollo Técnico e Institucional y la Gerencia de Modernización
Institucional, dependientes de la Dirección General del FIRCO, según lo
establece su Manual de Organización General, vigente a partir de diciembre de
1997 y autorizado por la propia Dirección General, lo que significa que la
entidad no aprovechó racionalmente las funciones de esas áreas administrativas.
Observación
Se
constató que el objeto del contrato celebrado entre el entonces Director
General del FIRCO y el Dr. Alexis Aguilar Maldonado, por 473.0 miles de pesos
más IVA, consistió en la realización de un estudio denominado "resultados
operativos, productivos y económicos de los componentes de ferti-irrigación, establecimiento
de praderas, fomento lechero, tecnificación de la agricultura por bombeo,
recuperación de suelos salinos y mecanización del Programa de la Alianza para
el Campo", no obstante que el Manual de Organización General del
fideicomiso establece que ese tipo de investigaciones corresponde a la
Dirección Ejecutiva de Desarrollo Técnico e Institucional, mediante la Gerencia
de Modernización Institucional, que, entre otras funciones, debe supervisar el
cumplimiento de los programas y proyectos del fideicomiso, en el marco del Plan
Nacional de Desarrollo 1995-2000, y evaluar la gestión realizada, analizando el
grado de cumplimiento de los programas y proyectos efectuados, los impactos
económicos y sociales de las áreas en que opera y proponer los ajustes que
contribuyan a optimizar los resultados de la gestión. Por tanto, la entidad
contravino lo establecido en el manual citado y el artículo 40,
fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal del año 2000.
Acción Promovida
00-08I6L-2-071-01-003 Recomendación
Es
necesario que la Dirección General del Fideicomiso de Riesgo Compartido, en lo
sucesivo, cuando internamente cuente con la capacidad técnica suficiente, evite
contratar servicios de asesoría por trabajos que, conforme a sus funciones, le
corresponde efectuar a la Dirección Ejecutiva de Desarrollo Técnico e
Institucional, mediante la Gerencia de Modernización Institucional, a fin de
aprovechar racionalmente las funciones y recursos de sus áreas administrativas
autorizadas y evitar erogaciones innecesarias, en cumplimiento de su Manual de
Organización y del Presupuesto de Egresos de la Federación vigente.
Acción Promovida
00-08331-2-071-02-002 Solicitud de Intervención al Órgano
Interno de Control
Es
necesario que el Órgano Interno de Control en el Fideicomiso de Riesgo
Compartido, en el ámbito de sus
atribuciones, inicie de considerarlo pertinente, el procedimiento
administrativo correspondiente, respecto del contrato núm. OC 31/2000-DE-DEDTI,
por 978.8 miles de pesos, celebrado con el Dr. Alexis Aguilar Maldonado, a fin
de que determine si se justificó la contratación y calidad de los servicios
para realizar estudios que, conforme al manual de organización de la entidad,
le corresponden a la Dirección Ejecutiva de Desarrollo Técnico e Institucional,
e informe de los resultados a la Auditoría Superior de la Federación.
Resultado
Se
comprobó que el fideicomiso celebró seis contratos por concepto de servicios de
asesoría, por 2,576.3 miles de pesos, sin que durante el curso y cierre de la
auditoría, noviembre de 2000, se exhibiera evidencia de haber informado a la
SHCP; adicionalmente, de los seis contratos, el celebrado con el bufete
jurídico Schon y Asociados, S. C., por 172.5 miles de pesos anuales para
defender al fideicomiso en la demanda de la Constructora Temple, S.A. de C.V.,
se firmó en agosto de 1998, en el que se estableció que la defensa jurídica por
parte del bufete se prolongaría hasta la conclusión del proceso; sin embargo,
el despacho aún lleva el juicio y la entidad no exhibió la autorización por
parte de la SHCP para mantenerlo vigente por más de un ejercicio; todo ello, en
infracción del Presupuesto de Egresos de la Federación de ese año, de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento.
Observación
La
entidad no presentó evidencia de haber informado a la SHCP de los seis
contratos celebrados por servicios de asesoría, 15 días después de su firma y
en la cláusula primera del contrato núm. OC-20/98-IR-DE-JDCO, se estableció el
compromiso del bufete jurídico Schon y Asociados, S. C., para representar al
fideicomiso en todos los actos, fases e instancias inherentes al proceso
jurídico derivado de la demanda de la Constructora Temple, S.A. de C.V., hasta
su conclusión total; asimismo, en la cláusula cuarta se estableció que el
contrato tendría vigencia a partir de la fecha de su firma y hasta la
conclusión del proceso, y la vigencia quedó sujeta a la disponibilidad
presupuestal del FIRCO. Por tanto, se abarcó más de un ejercicio fiscal, sin
que al cierre de la auditoría (noviembre de 2001) la entidad exhibiera la
autorización de la SHCP. Por todo lo anterior se infringieron los artículos 40 del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2000, 30
de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 42,
fracción III, de su reglamento.
Acción Promovida
00-08I6L-2-071-01-004 Recomendación
Es
necesario que las autoridades superiores del Fideicomiso de Riesgo Compartido
instruyan a la Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas para que, en lo
sucesivo, informe a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la
celebración de contratos con prestadores de servicios de asesorías, y que
solicite la autorización para aquellos que rebasen el ejercicio fiscal en
curso, en cumplimiento del Presupuesto de Egresos de la Federación vigente y de
los artículos 30
de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 42 de su
reglamento.
Resultado
Respecto
de los convenios FIRCO-UNAM y FIRCO-GRUPEDSAC, por 520.0 y 181.7 miles de
pesos, más IVA, celebrados para: "desarrollar sistemas de riego
tecnificado o parcelas de agricultores minifundistas localizados en regiones de
bajo desarrollo económico" y para realizar, junto con el fideicomiso, el
proyecto denominado: "capacitación a productores y demostración de
innovaciones tecnológicas con familias campesinas, en comunidades de extrema
pobreza en el Estado de México" (5 comunidades rurales), se comprobó que están
debidamente autorizados por la Dirección Ejecutiva de Desarrollo Técnico e
Institucional y los informes fueron recibidos por el FIRCO, conforme a lo
convenido.
Resultado
Los
gastos de la muestra por concepto de pasajes nacionales, por los 1,070.1 miles
de pesos, están soportados con los comprobantes de boletos de avión y las
respectivas cartas de comisión, debidamente autorizadas por los servidores
públicos facultados para ello. Asimismo, al comparar los nombres de los
comisionados con la nómina del FIRCO, se comprobó que los pasajes se otorgaron
a personas que efectivamente laboran en el fideicomiso.
Resultado
Se
comprobó que los bienes y servicios adquiridos por el FIRCO y que se incluyeron
en la muestra fueron recibidos en los tiempos estipulados en los pedidos,
contratos y convenios celebrados, como lo demuestran los informes, reportes
memorias de consultarías, videos, actas administrativas de entrega-recepción y
estados financieros y presupuestales dictaminados
Resultado
Se
determinó que la adquisición de los bienes y servicios seleccionados se realizó
mediante la modalidad de adjudicación directa, de conformidad con los artículos
41 y 42 de la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Resultado
Con las
compulsas practicadas a los prestadores de servicios Avalúos Científicos, S.
A.; Dr. Alexis Aguilar Maldonado; Ing. Guillermo Enrique Ortega Gil, y Lic.
Mercedes Escamilla Alcocer, para evaluar la autenticidad de las operaciones
relativas a la adquisición de servicios por parte del fideicomiso, se comprobó
que aquéllos se encuentran formalmente constituidos, toda vez que cuentan con
la escritura constitutiva notarial y el aviso de alta ante la SHCP y han
cumplido con sus obligaciones fiscales. Asimismo, se determinó que los
servicios facturados al FIRCO
correspondieron con sus registros contables y la documentación soporte
del ingreso, como pólizas de ingresos, fichas de depósito y estados de cuenta
bancarios.
Resultado
Se
determinó que los recibos y facturas originales expedidos por los proveedores
de los bienes y prestadores de servicios de la muestra seleccionada contienen
requisitos como nombre o razón social, domicilio fiscal, RFC del contribuyente,
número de folio, lugar y fecha de expedición y están a nombre del FIRCO, en
cumplimiento de los artículos 44,
fracción III, y 82 del Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, 29 y 29-A del Código Fiscal de la
Federación.
Resultado
Se
observó que la clasificación presupuestal de los recursos de las operaciones de
la muestra seleccionada se ajustó al Clasificador por Objeto del Gasto, con
excepción del importe de las tres facturas por concepto de gas avión, por 7.8
miles de pesos, que se registró incorrectamente en la partida 3201.
Observación
Se
constató que tres facturas que amparan los gastos por concepto de gas avión en
el ejercicio de 2000, y que ascendieron a 7.8 miles de pesos, se clasificaron
en la partida 3201 "Arrendamiento de Edificios y Locales", y debieron
registrarse en la 2601 "Combustibles", por lo que se infringió el artículo 49,
fracción II, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal.
Acción Promovida
00-08I6L-2-071-01-005 Recomendación
Es
necesario que la Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas instruya a la
Gerencia de Finanzas para que adopte medidas de supervisión que garanticen que,
en lo sucesivo, los gastos por concepto de gas avión se clasifiquen en la
partida 2601 "Combustibles", en lugar de la 3201 "Arrendamiento
de Edificios y Locales", en cumplimiento del artículo 49,
fracción II, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal.
Resultado
Por
lo que se refiere al registro contable de las operaciones revisadas, se
comprobó que la entidad se ajustó a su catálogo de cuentas autorizado por la
SHCP el 9 de octubre de 1992, de conformidad con los artículos 39,
párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal
y 91
de su reglamento.
IV.5.5.4.2.Programa de Empleo Temporal en Zonas de Extrema Pobreza (Chiapas)
Objetivo
Verificar
que el gasto aplicado al Programa de Empleo Temporal en Zonas de Extrema
Pobreza correspondió a lo previsto; que las operaciones se soportaron con la documentación
original; que los recursos se aplicaron para los fines preestablecidos;
constatar la existencia y observancia de las políticas y normas que regulan su
ejecución, y comprobar que el registro contable y presupuestal se realizó
conforme a la norma.
Criterios de Selección
El
Programa de Empleo Temporal en Zonas de Extrema Pobreza (PET) es uno de los de
mayor relevancia entre los que tiene a su cargo el Fideicomiso de Riesgo
Compartido (FIRCO), al cual se le asignó un presupuesto de 882,410.0 miles de
pesos en el año 2000, equivalente al 76.7 % del total autorizado (1,151,071.0
miles de pesos) a todos los programas. El programa fue estructurado en dos
enfoques: PET normal, que consiste en la generación de empleos en zonas
marginadas y PET emergente, para atender a la población en casos de desastres
naturales. Al primero le correspondió un importe de 549,085.4 miles de pesos,
del que la Gerencia Estatal Chiapas ejerció 55,167.1 miles de pesos, 10.0 %,
con lo que se ubicó en primer lugar entre todas las gerencias estatales.
Asimismo, en el documento "Concentrado Nacional, Cierre de Operación
2000", se señala que los gastos de la gerencia se canalizaron para
ejecutar 1,841 acciones tales como establecimiento y rehabilitación de huertos
y de caminos rurales, construcción de bardas de abrevaderos y 1,844,839
jornales, en un total de 978 comunidades rurales del estado.
En
revisiones anteriores efectuadas por la Auditoría Superior de la Federación a
otras gerencias estatales, se detectaron problemas como: falta de pago a los
beneficiarios, deficiencias de control interno (falta de firmas y alteración de
nóminas), irregularidades en el nombramiento de los comités pro-obra y en la
validación de los documentos que integran los expedientes técnicos, sin que el
FIRCO constatara, si los trabajos convenidos se efectuaron o concluyeron. A lo
anterior se suma que esta entidad de fiscalización superior no había efectuado
auditoría a la Gerencia Estatal Chiapas.
Alcance
Se seleccionó
una muestra de 22,115.5 miles de pesos, equivalente al 40.1% del total ejercido
por la Gerencia del FIRCO en Chiapas (55,167.1 miles de pesos). Asimismo, se
efectuaron verificaciones físicas y confirmaciones con autoridades municipales,
presidentes de comités pro-obra y productores directos en 20 comunidades de 8
municipios, sobre un monto de 8,201.1 miles de pesos, equivalente al 37.1% de
la muestra.
Áreas Revisadas
La
revisión se efectuó en las subgerencias de Operación y de Administración y
Finanzas, adscritas a la Gerencia Estatal Chiapas, así como en las gerencias de
Finanzas y de Programación y Seguimiento, dependientes de las direcciones
Ejecutiva de Administración y Finanzas y de Normatividad y Control de la
Operación; estas últimas, de oficinas centrales, y en las comunidades y
municipios antes mencionados.
Resultado
El 3
de marzo y 24 de agosto de 2000, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural (SAGAR hoy, SAGARPA) y el Banco Nacional de Crédito Rural,
S.N.C. (BANRURAL), como fiduciario del FIRCO, formalizaron convenios de
colaboración sin número (original y modificado), para la operación del PET
durante ese año, mediante los que la SAGAR canalizó al FIRCO recursos por
882,410.0 miles de pesos, que provienen de su presupuesto anual, así como de
transferencias de las secretarías de Desarrollo Social y de Comunicaciones y
Transportes, acto que se ajustó al artículo 43 de
la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Resultado
En
el documento Conciliación Contable-Presupuestal de Egresos, elaborado por la
Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas de oficinas centrales del
FIRCO, el PET normal y contingente, registró un monto ejercido de 882,375.2
miles de pesos, lo que generó una economía de 34.8 miles de pesos respecto del
monto modificado autorizado (882,410.0 miles de pesos), que fue enterada a la
Tesorería de la Federación el 9 de enero de 2001, en incumplimiento de los
artículos 46
del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,
y 109
del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación; sin
embargo, por tratarse de un sólo día de desfase, no se considera relevante.
Resultado
El
documento denominado Acumulado al Cierre de Operación 2000, elaborado por la
Subgerencia de Operación de la Gerencia Estatal Chiapas, reportó que los
55,167.1 miles de pesos asignados al PET fueron destinados para la atención de
1,972 comunidades rurales, en beneficio de 81 municipios y 197,053 productores
de ese estado, comunidades consideradas por el Consejo Nacional de Población
(CONAPO) y por el Comité Regional del PET en el mismo estado, como de alta y
muy alta marginación, de acuerdo con el objetivo del convenio de colaboración
sin número SAGAR-BANRURAL, celebrado el 3 de marzo de 2000.
Se
revisaron recursos por 22,115.5 miles de pesos, 40.1% de los 55,167.1 miles de
pesos ejercidos por la Gerencia Estatal Chiapas y sus tres jefaturas de zona,
ubicadas en Comitán, Palenque y Tapachula, que fueron distribuidos mediante
1972 comités pro-obra, pertenecientes al mismo número de comunidades y
convenios de participación celebrados entre el FIRCO y los presidentes de
dichos comités, y conforme a los documentos que integran los expedientes
técnicos, los recursos se destinaron a diferentes tipos de obras y acciones,
donde destacan la rehabilitación de plantaciones cafetaleras, el
establecimiento de cercos de alambre, labranza de conservación y plantación de
agave, entre otros.
Resultado
Para
el manejo de los recursos, el fideicomiso contó con el "Acuerdo por el que
los integrantes del Comité Técnico del Programa de Empleo Temporal (PET)
establecen las Reglas Generales de Operación del Programa de Empleo Temporal
(RGO), previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio
fiscal del año 2000", publicado en el Diario Oficial de la Federación el
15 de febrero de ese año, donde se establecen los requisitos para la
inscripción de los interesados, la forma de organización para realizar los
trabajos (nombramiento de comités pro-obra en asambleas comunitarias) y entrega
de los recursos, la obligación de que el FIRCO supervise el avance de las
obras, la elaboración del aviso de terminación de los trabajos, así como las
listas de entrega de apoyos a los beneficiarios (nóminas), su pago y finiquito.
Resultado
Con
la revisión de 111 expedientes técnicos, se constató que en 10, por 1,924.8
miles de pesos, diversos documentos presentan tachaduras en sus datos
originales, principalmente en las fechas y nombres de los municipios beneficiados,
lo que le resta confiabilidad a los tiempos
y municipios en que se desarrollaron las acciones, número de productores
y localidades realmente beneficiados, en contravención del Reglamento de la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Observación
Se
comprobó que en 10 expedientes técnicos de la muestra del PET, por 1,924.8
miles de pesos, diversos documentos
presentan tachaduras, como sigue: 7 convenios de participación, 2 actas de
entrega-recepción y finiquito del convenio de participación; y una verificación
muestral; estas afectaron especialmente las fechas y nombres de los municipios.
Asimismo, los 10 convenios carecen de número consecutivo y periodo de
ejecución, así como del número de productores beneficiados, en incumplimiento
del artículo
44, fracción III, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal.
Acción Promovida
00-08I6L-2-069-01-001 Recomendación
Es
necesario que la Dirección General del Fideicomiso de Riesgo Compartido instruya
a la Gerencia Estatal Chiapas a efecto de que, en lo subsecuente, la
Subgerencia de Operación evite que los documentos que conforman los expedientes
técnicos y que respaldan contablemente las erogaciones del Programa de Empleo
Temporal en Zonas de Extrema Pobreza, presenten tachaduras y correcciones, a
fin de dar confiabilidad y certeza a datos como: los tiempos en que se llevan a
cabo las acciones concertadas, número de productores, municipios y localidades
a beneficiar, en cumplimiento del artículo 44,
fracción III, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal.
Resultado
Se
eligieron 20 comunidades de los municipios de Chiapas, donde el FIRCO reportó la
canalización de recursos; se entrevistaron beneficiarios enlistados en nóminas
del PET, presidentes de comités pro-obra y autoridades municipales, y se
inspeccionaron los predios donde se desarrollaron las acciones, por 8,201.1 miles de pesos. Con la revisión de
los documentos que integran los expedientes técnicos y como resultado de las
visitas, se determinó que en convenios, por un importe de 6,601.9 miles de
pesos, correspondiente a 8 comunidades, los trabajos concertados se efectuaron
correctamente y los recursos se distribuyeron entre los beneficiarios en los
montos establecidos. Sin embargo, en convenios, por un monto conjunto de
1,599.2 miles de pesos, en 8 comunidades, se observaron las siguientes
irregularidades:
En
el convenio número CINT118-CHIS/2000, celebrado el 31 de mayo de 2000 con el C.
Ciro Ríos Lara, por 576.8 miles de pesos, se determinó establecer y mantener
127.5 hectáreas de agave angustifolia (maguey mezcalero), trabajos que se
desarrollarían durante el periodo del 5 de julio al 26 de agosto de 2000, de
acuerdo con el programa de trabajo elaborado por el técnico del FIRCO, C. Ramón Ceballos Cancino, que
consistía en acicalado, poda de raíz y hojas, desinfección, rastrojeo,
destronque, preparación de terreno, trazo de plantación, preparación de cepas y
plantación del agave, por efectuarse en diversas comunidades del municipio de
Cintalapa, Chis., y con lo que se generarían 19,890 jornales, a razón de 29
pesos cada uno (1,131 pesos por persona) para 510 beneficiarios.
El
acta constitutiva del comité muestra que el presidente, tesorero y los vocales
de vigilancia y control son: Ciro Ríos Lara, Luis Andrés Ríos Lara, Tulia Ríos
Lara y Horacio Ríos Camacho, respectivamente, cuya semejanza de apellidos hace
suponer que todos ellos son parientes. El C. Manuel Cabrera Manso, Comisariado
Ejidal de la comunidad Nuevo Centro de Población Nueva Colombia, del municipio
de Cintalapa, avaló en la misma acta que los 510 supuestos beneficiarios del
convenio corresponden a dicha comunidad, lo que se contrapone con las
verificaciones de campo de la Auditoría Superior de la Federación, en las que
se comprobó que 60 de ellos corresponden a localidades distintas del municipio
citado. En el dictamen técnico, (emitido el 25 de mayo de 2000), el C. Javier Jerónimo
Cipriano, técnico medio "B" de la Secretaría de Agricultura y
Ganadería (SAGAN) del gobierno de Chiapas,
hizo constar la viabilidad del proyecto (plantación de agave), y el
otorgamiento del apoyo a ese comité. En el documento denominado Verificación,
el presidente del comité certificó que los 510 beneficiarios realizaron los trabajos convenidos en su totalidad,
hecho que ratificó en el aviso de terminación de obra y en el acta de
entrega-recepción y finiquito del convenio de participación, ambos del 4 de
septiembre de 2000; el último documento, avalado por el entonces gerente
estatal del FIRCO y los CC. Julio César Zebadúa Celorio y Juan Francisco Robles
Vázquez, coordinador ejecutivo y director de Hortifruticultura de la SAGAN,
respectivamente, los que hicieron hincapié en la conclusión de las obras
conforme a lo convenido y en el pago de los 576.8 miles de pesos.
En
visitas de campo y entrevistas con 60 de los 510 supuestos beneficiarios de las
comunidades Nuevo Centro de Población Venustiano Carranza, Pomposo Castellanos,
Integral Adolfo López Mateos, Nuevo Centro de Población Nueva Liberación y
Ejido Mérida, del municipio de Cintalapa, efectuadas del 21 al 23 de noviembre
de 2001, los entrevistados manifestaron, mediante actas circunstanciadas en la
comunidad Nuevo Centro de Población Nueva Liberación, no conocer al C. Ciro
Ríos Lara y en las demás, nunca haber asistido a una asamblea comunitaria para
conformar el comité pro-obra encabezado por el C. Ciro Ríos Lara, no obstante
que en el inciso B del acta constitutiva citada se señala que los 510 firmantes
avalan los nombramientos del citado comité. Asimismo, en las tres primeras
comunidades, aunque existen algunas plantaciones de agave, los productores
aseguraron que éstas se plantaron a mediados de 1998 y no en el año 2000; y en
las dos últimas comunidades, los productores precisaron que no existe este tipo
de plantación, ya que acostumbran sembrar cacahuate y maíz, principalmente.
Durante
dichas visitas, se compararon las firmas de cada una de las 60 personas
entrevistadas, reportadas en las nóminas de pago, con las de sus credenciales
de elector, y se encontraron diferencias en sus rasgos y características
particulares, entre unas y otras. Por otra parte los entrevistados en la
comunidad Nuevo Centro de Población Nueva Liberación precisaron que dos
personas incluidas en las nóminas habían fallecido el 30 de octubre y 15 de
noviembre de 2000, esto es, una de ellas 15 días antes y otra el mismo día en
que el FIRCO entregó los recursos al presidente del comité, y que aunque vivían
durante el periodo de la realización de los supuestos trabajos (del 5 de julio
al 26 de agosto de 2000), no participaron en éstos, ya que no conocían al C.
Ciro Ríos Lara; lo señalado anteriormente, se constató mediante las entrevistas
y actas de defunción correspondientes.
Como
resultado del acto de confronta de los
resultados de la auditoría al PET en la Gerencia Estatal del FIRCO en Chiapas,
el C. Ciro Ríos Lara presentó en forma directa a la Auditoría Superior de la
Federación, el 10 de enero de 2002,
información diversa: escritos, recibos no oficiales y copias de fotografías,
para demostrar la correcta aplicación de los 576.8 miles de pesos recibidos,
producto del convenio ya citado. Con su análisis, se determinó que la Unión
Nacional de Productores de Maguey y Nopal (UNPMN), adscrita a la Confederación
Nacional Campesina (CNC), emitió un escrito del 25 de noviembre de 2000, y fue expedido en la ciudad de México, D.
F., por el C. Raúl Montaño Zedillo,
secretario general de la UNPMN; en ese documento se menciona la compra de
60,000 plantas de agave por parte del C. Ciro Ríos Lara, a un precio de 9 pesos
cada una (por un total 540.0 miles de pesos), monto menor en 36.8 miles de
pesos, respecto de los 576.8 miles de pesos que recibió la persona mencionada;
en otro escrito dirigido al Centro de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER) de Cintalapa el 6 de septiembre del 2000,
el C. Ríos Lara informa que con el
apoyo económico que en fechas próximas obtendría del FIRCO, adquiriría plantas
de agave; además, mediante el oficio CADER 02.DDR.01.146/2000 del 7 del mismo mes y año, el CADER avala la existencia de plantas de
agave ubicadas en el domicilio del C. Ríos Lara. Asimismo, proporcionó 30
copias fotostáticas de recibos firmados por productores por concepto de venta
de hijuelos de plantas de agave, cuyas fechas oscilan entre el 9 y 17 de
noviembre de 2000, de los que 29 no corresponden a los relacionados en las
nóminas de pago. La información señalada anteriormente, difiere con lo
estipulado en los documentos contenidos en el expediente técnico, ya que en
ellos se menciona que los trabajos de establecimiento y mantenimiento de agave
se efectuarían durante el periodo del 5 de julio al 26 de agosto de 2000.
Lo
anterior pone en duda la veracidad de la elección por mayoría de los miembros
del comité pro-obra, al ser desconocido el presidente del comité por los
supuestos beneficiarios; la celebración de una asamblea comunitaria para
consensar la solicitud de apoyo al FIRCO; la participación real de las personas
firmantes, en las nóminas; lo dicho por la autoridad ejidal; el cumplimiento de
los trabajos reportados por el presidente del comité; la validez de las firmas
asentadas en las nóminas; y la realización de los trabajos informados al FIRCO
mediante el aviso de terminación de
obra y acta de entrega-recepción y finiquito del convenio de participación; y
la generación de los 19,890 jornales.
En
el convenio número TAP-006-CHS/2000-CAFÉ, por 139.2 miles de pesos, celebrado
el 8 de junio de 2000 con el C. Ovidio Gómez Santiago, correspondiente a la
localidad Ejido 20 de Noviembre, municipio de Tapachula, Chis., para la
rehabilitación de plantaciones cafetaleras en beneficio de 149 productores, se
determinó que la documentación soporte contenida en el expediente técnico,
señala que las acciones convenidas se cumplieron cabalmente y los recursos
fueron entregados a los beneficiarios; sin embargo, en las entrevistas
efectuadas por la Auditoría Superior de la Federación con 123 de los 149 productores
de la nómina, 110 señalaron haber recibido entre 600 y 800 pesos, lo que se
contrapone con lo estipulado en la nómina, la cual menciona que a cada una de
esas personas les pagaron 928 pesos; las restantes 13 personas manifestaron no
haber recibido dinero en efectivo y según su testimonio, el presidente del
comité les solicitó sus credenciales de elector a cambio de herramientas de
trabajo de campo, cuyo valor fue menor al reportado en la nómina; 10 de las 13 personas citadas manifestaron que
las firmas que contienen las nóminas no corresponden a las suyas; a lo anterior
se agrega que en la nómina se incluyó un beneficiario que falleció el 30 de
junio de 1999, esto es, un año antes de que se firmara el convenio.
En
el convenio número TAP-024-CHS/2000-CAFÉ, por 163.3 miles de pesos, celebrado
el 7 de julio de 2000, con el C. Miguel Ángel Colmenares Leiba, presidente del
comité pro-obra denominado Las Tunas, en beneficio de 176 productores, se
determinó que de acuerdo con las cláusulas primera y segunda del convenio, los
recursos se canalizarían a la rehabilitación de plantaciones cafetaleras en la
comunidad Ejido Mexiquito, del municipio de Tapachula, Chis. En una visita en dicha localidad, se intentó
localizar a los productores señalados en la nómina de pago, lo que no fue
posible, debido a que, según el testimonio de habitantes de esa localidad, 96
de ellos no viven ahí; el presidente del comité señaló, igualmente, mediante
acta circunstanciada de visita de campo del 7 de noviembre de 2001, desconocer
a las 96 personas citadas; asimismo, precisó que sólo entregó recursos a 80
productores de su comunidad, a razón de 450 pesos cada uno (36.0 miles de
pesos), debido a que endosó el cheque número 1001719, por los 163.3 miles de
pesos que recibió del FIRCO, al C. Luis Guillén Pérez, tesorero de la Unión de
Productores Independientes Campesinos A.C. (UPIC) de la región de Tapachula,
porque en una asamblea de la UPIC se acordó de manera verbal que todos los recursos que se obtuvieran de los diversos
programas del gobierno federal y estatal, se concentrarían en dicha
organización, con el fin de ser repartidos entre todos los productores de café
pertenecientes a la misma. Además, manifestó desconocer el destino de los 127.3
miles de pesos restantes, ya que el tesorero no le informó nada al respecto.
Es
preciso señalar que la documentación presentada por el FIRCO a la Auditoría
Superior de la Federación indica que el presidente del comité llevó a cabo las
respectivas asambleas de planeación participativa y diagnóstico rápido y de
constitución del comité pro-obra en la localidad del Ejido Mexiquito, con los
176 supuestos beneficiarios; también se señala que todos los beneficiarios
concluyeron los trabajos, y los recursos fueron entregados a los beneficiarios.
Similar
situación presentó el convenio número TAP-002-CHS/2000-CAFÉ firmado el 7 de
julio de 2000 con el C. Ismael Velasco Ruiz, presidente del comité pro-obra
denominado Explosivo, por un monto de 127.1 miles de pesos, de la comunidad
Cantón Nueva Granada, municipio de Tapachula, Chis., para la rehabilitación de
plantaciones de café, en beneficio de 137 productores, toda vez que en
entrevista y en el acta circunstanciada de hechos efectuada por la Auditoría
Superior de la Federación, el presidente del comité señaló que en el momento de
recibir del FIRCO el cheque número 1001720, por 127.1 miles de pesos, al
cobrarlo, el C. Ismael Gómez Coronel, entonces presidente de la organización
denominada UPIC, le requirió parte de los recursos, (91.1 miles de pesos sin
firmar ningún recibo); sin embargo, le entregó sólo 36.0 miles de pesos, que
repartió entre 80 productores, a razón de 450 pesos cada uno; al igual que el
anterior presidente, señaló no conocer la existencia de 54 personas incluidas
en la nómina que proporcionó el FIRCO a esta entidad de fiscalización superior,
ni el destino de los 91.1 miles de pesos, en poder del presidente de la UPIC.
En
cambio, en la información contenida en la documentación presentada por el
fideicomiso, se afirma que el presidente del comité efectuó las respectivas
asambleas de planeación participativa y diagnóstico rápido y de constitución
del comité pro-obra en la localidad citada, con los 137 supuestos beneficiarios
del PET; en los documentos se manifiesta que todos los beneficiarios concluyeron
los trabajos.
Respecto
del convenio número TAP-012-CHS/2000-CAFÉ firmado el 23 de junio de 2000 con el
C. Rigoberto Mijangos Hernández, presidente del comité pro-obra denominado
Nacionalistas, por un monto de 127.1 miles de pesos, de la comunidad Unión
Mexicana, municipio de Tapachula, Chis., para la rehabilitación de plantaciones
de café, en beneficio de 137 productores; en entrevistas con supuestos
beneficiarios, 3 de ellos aseguraron recibir
los 928 pesos plasmados en la nómina y 2, sólo 400 pesos.
En
el análisis de la documentación correspondiente de los convenios números CAC-OO16-CHS/200-CAFÉ,
CAC-002-CHS/2000-CAFÉ y TAP-005-CHS/2000-CAFÉ, signados con los CC. Raúl
Mazariegos Guzmán, Leonardo Sánchez Castro y Plutarco Chilel Escobar, respectivamente,
por un monto conjunto de 465.7 miles de pesos (163.3, 135.5 y 166.9 miles de
pesos) correspondientes a los Ejidos de Benito Juárez San Vicente, Salvador
Urbina y Córdova Matasanos, en el orden citado, para la rehabilitación de
cafetales, se observó que, de acuerdo con las nóminas de dichos convenios, se
beneficiaron 538 productores, se realizaron las correspondientes asambleas de
diagnóstico rápido y constitutiva de los comités pro-obra y se efectuó la
rehabilitación de cafetales; sin embargo, en una visita a las comunidades
señaladas, las autoridades del lugar manifestaron lo siguiente: en las dos
primeras localidades, 257 personas de 322 reportadas en las nóminas como
beneficiarios del programa no corresponden a esas localidades; y 3 personas localizadas
en 2 comunidades aseguraron haber cobrado sólo 600 pesos, en lugar de los 928
pesos que les correspondía.
Respecto
del tercer convenio, se observó que los beneficiarios fueron reportados como
habitantes de la comunidad Córdova Matasanos, Unión Juárez, Chis., pero el 9 de
noviembre de 2001 se entrevistó a la autoridad ejidal, quien manifestó que sólo
12 de las 216 que reportó la nómina son habitantes de dicha localidad, los
restantes 204 corresponden a Santo Domingo, en el mismo municipio; ello se originó,
según el presidente de dicho comité porque no hubo acuerdo entre ambas
autoridades para decidir quién otorgaba el visto bueno, a través del sello
comunal, en la documentación entregada al FIRCO.
Lo
señalado en los tres últimos convenios denota que la constitución de los
comités pro-obra no se efectuó en los lugares que reportó el acta constitutiva
del comité pro-obra proporcionada por el FIRCO; además, refleja falta de
transparencia en la entrega de los recursos a los productores incluidos en el convenio
y en la realización de las acciones convenidas. Lo anterior contravino la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; el Decreto del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el año de 2000; las RGO del PET de
2000, y los convenios citados.
Observación
Con
el análisis de los convenios números CINT118-CHIS/2000, TAP-006-CHS/2000-CAFÉ,
TAP-024-CHS/2000-CAFÉ, TAP-0002-CHIS/2000CAFÉ, TAP-0012-CHS/2000-CAFÉ,
CAC-OO16-CHS-CAFÉ, CAC-002-CHS/2000-CAFÉ y TAP-005-CHS/2000-CAFÉ, por un monto
acumulado de 1,599.2 miles de pesos (576.8, 139.2, 163.3, 127.1, 127.1, 163.3,
135.5 y 166.9 miles de pesos), se determinó que la documentación soporte
contenida en los expedientes técnicos señala que las acciones convenidas en
cada uno de los diferentes comités pro-obra, se efectuaron y los recursos se
entregaron a los beneficiarios, pero en entrevistas efectuadas los días 7, 9
12, 15, 16, y del 21 al 23 de noviembre de 2001, con un total de 351, de los
1,648 productores reportados en las respectivas nóminas de pago, manifestaron
irregularidades como las siguientes: respecto al primer convenio, 60 de los
supuestos beneficiarios del PET, aseguraron que no recibieron los recursos; no
reconocieron como suyas las firmas de las nóminas de pago; no participaron en
ninguna asamblea para nombrar al comité, formado por los CC. Ciro Ríos Lara,
Luis Andrés Ríos Lara, Tulia Ríos Lara y Horacio Ríos Camacho; no participaron
en plantaciones de agave, porque en sus tierras normalmente siembran maíz y
cacahuate. Por lo que corresponde a los restantes convenios citados, 276 de los
entrevistados manifestaron haber recibido cantidades menores a las que señalan las nóminas; otros 18 aseguraron no
haber recibido ningún recurso; en 4 casos, el presidente del comité les
solicitó sus credenciales de elector a cambio de entregarles un monto menor al
reportado en la nómina del FIRCO, o bien, instrumentos de labranza, cuyo valor
fue menor al reportado en la misma nómina; en otros, las personas manifestaron
que las firmas que reportan las nóminas no corresponden con las suyas; una
persona registrada como beneficiaria en la nómina de acuerdo con el convenio TAP-006-CHS/2000-CAFÉ falleció un
año antes de la firma del convenio; los presidentes de los comités pro-obra y
las autoridades entrevistadas señalaron desconocer a 638 personas reportadas en las 7 nóminas de los
convenios en cuestión; dos presidentes de comités fueron presionados para
entregar parte de los recursos a los líderes de la UPIC, y los beneficiarios de
las comunidades sólo recibieron recursos por 450 y 600 pesos, en lugar de los 928 pesos estipulados en las nóminas.
Lo
señalado anteriormente, denota falta de transparencia en la entrega de los
recursos y en la ejecución de las acciones convenidas, en contravención de los artículos
39, 40 y 44,
fracción III del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal; el 67 del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el año de 2000; la Mecánica de
Operación del Programa; el punto 4.2 Direccionalidad, contenido en el apartado
IV, Lineamientos Generales; así como el apartado V, Tipos de Obras y Apoyos, de
las RGO del PET de 2000 y las cláusulas de los convenios citados.
Acción Promovida
00-08I6L-2-069-01-002 Recomendación
Es
necesario que la Dirección General del Fideicomiso de Riesgo Compartido
instruya a la Gerencia Estatal de Chiapas para que, invariablemente la
Subgerencia de Operación se abstenga de autorizar apoyos mediante el Programa
de Empleo Temporal en Zonas de Extrema Pobreza, si no constata que el comité
pro-obra fue nombrado en asamblea comunitaria por la mayoría de sus
representados; que los trabajos que se establezcan en los convenios se lleven a
cabo y se implanten controles para su verificación; y que los montos exactos
convenidos sean distribuidos entre los beneficiarios que se señalen en las
nóminas, una vez que se hayan devengado los jornales; se cerciore que las
firmas que se reportan en las nóminas correspondan con las de los
beneficiarios; que los comités pro-obra se constituyan con personas plenamente
identificadas por los habitantes de las comunidades; evite que los recursos se
canalicen mediante organizaciones políticas preestablecidas; vigile que las
personas que se reportan en las nóminas como beneficiarios del programa
correspondan a las localidades que señala la documentación de los expedientes
técnicos. Todo ello, en cumplimiento de los artículos 39, 40 y 44,
fracción III, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal; el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el
año que corresponda; la Mecánica de Operación del Programa; el punto 4.2
Direccionalidad, contenido en el apartado IV, Lineamientos Generales; así como
el apartado V, Tipos de Obras y Apoyos, de las Reglas Generales de Operación
del Programa de Empleo Temporal en Zonas de Extrema Pobreza del año que
corresponda y las cláusulas de los convenios vigentes.
Acción Promovida
00-08I6L-2-069-06-001 Pliego de Observaciones
Se elaboró dictamen técnico que se
envió a la Dirección General Jurídica con memorándum núm. 175/02 del 14 de
marzo de 2002, a fin de que aplique las medidas administrativas y/o legales que
procedan, por la falta de justificación suficiente que compruebe el pago
directo a los beneficiarios y la realización de los trabajos pactados por parte
de los correspondientes presidentes de los comités pro-obra, en el marco del
Programa de Empleo Temporal en Zonas de Extrema Pobreza (PET), por un monto
conjunto de 1,432.4 miles de pesos.
Resultado
Se determinó
que el registro contable de las operaciones del PET, por los 22,115.5 miles de
pesos de la muestra, se realizó conforme al Catálogo de Cuentas y Guía
Contabilizadora del FIRCO, autorizados por la Dirección General de Banca de
Desarrollo de la Comisión Nacional Bancaria en octubre de 1992, con afectación
a las cuentas 1506 "Deudores Diversos", 6602 "Registro de
Presupuesto", 6609 "Administración de Otros Fondos y Programas"
(cargo); 1103 "Bancos", 6302 "Control de Presupuesto" y
6309 "Otros Fondos y Programas en Administración" (abono).
Resultado
Se
comprobó que los 22,115.5 miles de pesos de la muestra seleccionada están
soportados en 110 pólizas contables, que se respaldaron en las pólizas-cheque,
copias de identificaciones oficiales de los presidentes de los comités
pro-obra, quienes recibieron los recursos, recibos de gastos por comprobar de
los técnicos del FIRCO, que en su momento efectuaron la entrega del cheque a los presidentes de comité, así
como las nóminas de pago, de conformidad con el artículo 44,
fracción III, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal y su Catálogo de Cuentas y Guía Contabilizadora.
Resultado
En
el análisis del documento Ejercicio Programático del Gasto Devengado de
Entidades de Control Presupuestario Indirecto para 2000, elaborado por la
Dirección Ejecutiva de Administración y Finanzas de oficinas centrales, que
forma parte de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal a nivel nacional, se
observó que se reportó un ejercicio de 549,085.4 miles de pesos y la generación
de 17,373.2 miles de jornales; sin embargo, este dato no es real, porque en los
convenios CINT118-CHIS/2000, TAP-006-CHS/2000-CAFÉ, TAP-024-CHS/2000-CAFÉ,
TAP-0002-CHIS/2000CAFÉ, TAP-0012-CHS/2000-CAFÉ, CAC-OO16-CHS-CAFÉ,
CAC-002-CHS/2000-CAFÉ y TAP-005-CHS/2000-CAFÉ, diversos jornales no fueron
realizados, en contravención al Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, y las Reglas Generales de Operación del
PET de 2000.
Observación
El
documento Ejercicio Programático del Gasto Devengado de Entidades de Control
Presupuestario Indirecto para 2000, reportó un ejercicio de 549,085.4 miles de
pesos, con lo que se alcanzó la generación de 17,373.2 miles de jornales; sin
embargo, este dato no es real, porque
en el caso de los convenios CINT118-CHIS/2000, TAP-006-CHS/2000-CAFÉ,
TAP-024-CHS/2000-CAFÉ, TAP-0002-CHIS/2000CAFÉ, TAP-0012-CHS/2000-CAFÉ,
CAC-OO16-CHS-CAFÉ, CAC-002-CHS/2000-CAFÉ y TAP-005-CHS/2000-CAFÉ se dejó de
realizar un determinado número de jornales; en cuatro convenios, de acuerdo con
las entrevistas efectuadas a los productores reportados en las nóminas de pago,
les fueron entregadas cantidades menores a las indicadas y en los tres
restantes convenios, se reportaron productores como habitantes de otras
comunidades, donde los presidentes de comité manifestaron desconocer su
ubicación, lo que contraviene los artículos 39 y 83, del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y
las Reglas Generales de Operación del PET de 2000.
Acción Promovida
00-08I6L-2-069-01-003 Recomendación
Es
necesario que la Dirección General del Fideicomiso de Riesgo Compartido
instruya a las direcciones ejecutivas de Administración y Finanzas y a la de
Normatividad y Control de la Operación para que, en lo sucesivo, la primera
considere la totalidad de los gastos que se eroguen en el concepto del Programa
de Empleo Temporal en Zonas de Extrema Pobreza, y la segunda vigile que las
cifras reportadas como jornales alcanzados correspondan con lo realmente
efectuado, esto con el fin de que los datos reportados en la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal sean reales y confiables, en cumplimiento del artículo 39
del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,
y las Reglas Generales de Operación del PET del año que corresponda.
IV.5.5.5.Seguimiento de Observaciones-Acciones
a) Observaciones
y Acciones Promovidas en la Revisión de la Cuenta Pública 2000
Como
resultado de las auditorías realizadas y de acuerdo con lo consignado en los
informes correspondientes, la Auditoría Superior de la Federación determinó 14 observaciones,
de las cuales se desprenden las acciones que a continuación se señalan:
ACCIONES
PROMOVIDAS CON MOTIVO DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA
FEDERAL, 2000
|
Tipo de
Acción |
Número |
|
Acciones
Preventivas: -
Recomendación -
Recomendación al Desempeño |
8 8 |
|
Subtotal |
16 |
|
Acciones
Correctivas: -
Pliego de Observaciones -
Solicitud de Aclaración -
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de
Control |
1 1 2 |
|
Subtotal |
4 |
|
Total |
20 |
Del
total general, 4
(20.0%) son de
carácter correctivo, y 16
(80.0%),
preventivo. Dichas acciones deberán ser atendidas por el ente auditado, el
correspondiente órgano interno de control y, en su caso, por las dependencias
coordinadoras sectoriales u otras instancias competentes, en los plazos y
términos que establezcan las notificaciones expedidas por la Auditoría Superior
de la Federación y las disposiciones legales aplicables.
b) Seguimiento de las Acciones
Promovidas en la Revisión de Cuentas Públicas Anteriores
1) Acciones Preventivas
Con
motivo de la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios de 1996 a 1999 se
formularon 46
recomendaciones, de las cuales se han solventado 46 (100.0%) y quedan pendientes 0 (0.0%), como se
observa en el cuadro siguiente:
SITUACIÓN DE LAS ACCIONES
PREVENTIVAS
AL 30 DE
JUNIO DE 2002
Concepto |
Cuenta de la Hacienda Pública |
Total |
|||
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
||
|
Recomendaciones |
n/r |
20 |
13 |
13 |
46 |
|
a)
Solventadas |
|
20 |
13 |
13 |
46 |
|
b)
Por solventar |
|
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Total emitido |
|
20 |
13 |
13 |
46 |
|
Total
Solventado |
|
20 |
13 |
13 |
46 |
|
Porcentaje de Avance |
|
100.0% |
100.0% |
100.0% |
100.0% |
n/r:
no revisado. No se practicaron revisiones al ente público en este ejercicio.
2) Acciones Correctivas
Se
promovieron 13
acciones, de las cuales al 30 de junio de 2002 se han solventado 6(46.2%) y están en
proceso de atención 7
(53.8%), como se
presenta a continuación:
|
Tipo de acción |
Cuenta de
la Hacienda Pública Federal, 1999 |
||
|
Emitidas |
Solventadas |
En proceso de
atención |
|
|
Solicitud de Intervención del Órgano Interno
de Control * |
6 |
6 |
0 |
|
Solicitud de Aclaración* |
3 |
0 |
3 |
*Este tipo de acciones fueron promovidas a partir de la revisión de la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1999.
|
Tipo de Acción |
Cuenta de
la Hacienda Pública de 1996 a 1999 |
||
|
Formuladas |
Solventadas |
En Proceso de
Atención |
|
|
Pliegos de Observaciones |
2 |
0 |
2 |
|
Tipo de Acción |
Cuenta de
la Hacienda Pública de 1996 a 1999 |
||
|
Presentadas |
Consignadas |
Averiguaciones Previas |
|
|
Denuncias de Hechos |
2 |
0 |
2 |
|
Total |
13 |
6 |
7 |
c) Resumen de Acciones Promovidas
|
Tipo de Acción |
Emitidas |
Solventadas |
Por Solventar |
|
Acciones
preventivas derivadas de la
revisión de cuentas públicas anteriores |
46 |
46 |
0 |
|
Acciones
preventivas derivadas de la
revisión de la CHPF 2000 |
16 |
0 |
16 |
|
|
|
|
|
|
Acciones
correctivas derivadas de la
revisión de cuentas públicas anteriores |
13 |
6 |
7 |
|
Acciones
correctivas derivadas de la
revisión de la CHPF 2000 |
4 |
0 |
4 |
|
|
|
|
|
|
Total |
79 |
52 |
27 |