III.1.1.3.Informe Detallado de la Auditoría de Desempeño

III.1.1.3.1.Evaluación Financiera y Operativa de los PIDIREGAS

 

Objetivo

Verificar si el esquema de inversión y financiamiento de estos proyectos de infraestructura con impacto diferido en el registro del gasto o proyectos de infraestructura de largo plazo (PIDIREGAS), efectivamente responden en su desempeño a las necesidades de recursos requeridos para proyectos de infraestructura con eficacia, economía y eficiencia; si su contratación, registro, control y supervisión por las instancias que corresponden se hace de manera eficiente, suficiente, oportuna y apegada a los principios legales vigentes, así como si los ingresos que generan son suficientes para pagar el servicio de sus pasivos respectivos, como lo señala la normatividad que aplica a estos proyectos.

 

Criterios de Selección

El papel del sector público como proveedor de bienes y servicios indispensables para la producción y para el bienestar de los mexicanos es determinante en el ámbito energético, cuyo abasto eficiente y confiable es básico para apoyar la inversión productiva de los sectores social y privado, así como para elevar la competitividad del aparato productivo nacional y adicionalmente, en el caso de los hidrocarburos, para el apoyo del desempeño del sector externo y de los recursos presupuestales.

Las estrategias diseñadas para el desarrollo de obras que apoyen la generación de energía resulta, por tanto, de particular relevancia. Bajo este contexto, en los Presupuestos de Egresos de la Federación 1997-2000 y en el Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo 1997-2000, se planteó como una de las estrategias prioritarias de desarrollo impulsar la inversión productiva y ampliar las oportunidades de participación de los sectores social y privado en el financiamiento de obras públicas de carácter productivo.

En el ámbito energético esta estrategia se aplicó a través de los esquemas denominados "Proyectos de Inversión Financiada", o "Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo", o "Proyectos de Inversión Productiva de Registro Diferido en el Gasto", también conocidos como "PIDIREGAS", cuya proporción dentro de la inversión productiva total del sector público en el ámbito energético mostró a partir de su inicio en 1997 una tendencia ascendente, que superó a la inversión presupuestaria tradicional y que determinó que como porcentaje del PIB pasaran de representar el 3.9% en 1997 al 7.1% en 2000; en tanto que, para los mismos años dentro del presupuesto federal total su proporción creció de 16.5% a 30.9%.

Por la importancia y trascendencia de este tipo de inversiones, al estar orientadas hacia proyectos estratégicos y prioritarios en materia de energía y por su posible impacto en las finanzas públicas nacionales, es de interés determinar si este esquema de inversión denominado genéricamente como "inversión financiada" cumple con las expectativas diseñadas y con las condiciones legales establecidas para su realización.

 

Antecedentes

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1989-1994 fijó como objetivo principal promover el crecimiento económico y sostenido del país en favor del bienestar de la población. Para cumplirlo se establecieron un conjunto de estrategias, entre las que destacó la de ampliar la inversión productiva a través de nuevos mecanismos financieros que permitieran diversificar el riesgo y el financiamiento a largo plazo y, fomentar la participación de particulares en la construcción de obras públicas, en los casos permitidos por la ley.

Con base en estas consideraciones y conforme a los criterios generales aprobados por la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento (CIGF) el 30 de enero de 1989, a partir de 1990 y ante las restricciones presupuestarias del Gobierno Federal, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) inició la ejecución de proyectos "extrapresupuestales", denominados así porque los recursos financieros aplicados en su construcción no se incluyeron en el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la H. Cámara de Diputados, ya que su financiamiento se efectuaba con inversiones privadas, ventas anticipadas de bienes o servicios y coinversiones, entre otras.[1]

En este contexto y con base en las prioridades del PND 1995-2000, el Gobierno Federal propuso reformas y adiciones a los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, las cuales fueron aprobadas por el H. Congreso de la Unión el 23 de noviembre de 1995 y publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de ese mismo año, habiendo tenido por objeto permitir la participación financiera de los sectores privado y social en el desarrollo de la infraestructura productiva del país,[2] participación que se destinaría y centraría en proyectos de inversión con rentabilidad demostrada que fueran considerados prioritarios o estratégicos de acuerdo con lo que establecen los artículos 25 y 28, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Planeación.[3]

El marco normativo de este esquema de financiamiento se complementó con las reformas y adiciones efectuadas a los artículos 17, fracción VIII; 38-A, 38-B y 108-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 1996.

Operativamente, los mecanismos para regular la autorización y ejecución de los proyectos se incorporaron inicialmente en el Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Federal, emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el 28 de diciembre de 1996, en el cual a los proyectos a ejecutarse bajo este esquema se les denominó de "Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo" o "PIDIREGAS". A partir de ese año, en el Manual referido y sus subsiguientes, se presentan ajustes y actualizaciones a la normatividad respecto de la autorización, operación, denominación y clasificación de este tipo de proyectos. Respecto de su registro contable y presupuestal, las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarrollo Administrativo emitieron las Normas NIF-09 y NIF-09-A.

A través de estas modificaciones jurídicas fue posible reconocer el impacto real que en los presupuestos de egresos de las entidades públicas producían este tipo de financiamientos y se establecieron bases para que en su registro contable se reflejaran "de manera adecuada y transparente",[4] las obligaciones que las entidades asumían, permitiéndose vincular de manera directa los ingresos futuros de estos proyectos con la amortización de su financiamiento.

Se buscó así adecuar los esquemas del registro contable de financiamientos de proyectos de inversión que se concretan con instrumentos cuyas características no siempre obedecen a los presupuestarios tradicionales, como es el caso de los proyectos de infraestructura productiva, que pueden financiarse a través del flujo de recursos generados por la comercialización de los bienes y servicios que los mismos generan, a los cuales genéricamente se denominó en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Cuenta Pública, a partir de 1997, como "proyectos financiados".

En concordancia con lo anterior, desde 1997 en el Presupuesto de Egresos de la Federación se incorporan, para aprobación de la H. Cámara de Diputados, las previsiones de inversión pública bajo dos modalidades: la presupuestaria y la financiada, siendo esta última la que se refiere a los PIDIREGAS.

Respecto de este tipo de esquema de inversión se señaló en los Presupuestos de Egresos de la Federación y en las Cuentas Públicas del periodo 1997-2000 que, su realización permite complementar la inversión presupuestaria y apoyar el alcance de las metas de crecimiento, además de que por estar canalizada hacia proyectos productivos de rentabilidad demostrada que corresponden a actividades prioritarias o estratégicas en los términos que señala la Constitución, una condición para su autorización es que el flujo futuro de ingresos que generen por la venta de bienes y servicios sea suficiente para cubrir el pago de las obligaciones financieras contraídas; esto es, "que generen los ingresos necesarios para amortizar la deuda derivada de su financiamiento",[5] por lo cual sólo aquellos proyectos "que en su análisis de prefactibilidad tengan una rentabilidad demostrada"[6] pueden ser autorizados bajo esta modalidad.

Por otro lado, de conformidad con la normatividad establecida la ejecución de estos proyectos, previa licitación pública, se encomienda a empresas de los sectores privado o social, las cuales llevan a cabo las inversiones respectivas, e incluso existe la posibilidad de que obtengan directamente los recursos financieros con los que se cubre el costo de las inversiones en el momento en que éstas se efectúen.[7]

Excepto en 1997 en que una porción menor de los PIDIREGAS se canalizó a la construcción de la red carretera, en el resto de los años comprendidos entre 1997 y 2000 la inversión operada bajo el esquema de inversión pública financiada o PIDIREGAS se concentró en el sector energético y particularmente en PEMEX y CFE, entidades a las que fueron autorizados 105 proyectos en los Presupuesto de Egresos de la Federación de estos años.

De 1997 a 2000, las solicitudes de autorización de recursos de inversión pública financiada para la realización de proyectos PIDIREGAS para CFE y PEMEX evolucionó para pasar de un monto equivalente a 123.9 miles de millones de pesos (3.9% del PIB) a 385.5 miles de millones de pesos (7.1% del PIB). Las autorizaciones más significativas correspondieron a PEMEX y representaron en promedio un 73.0% en tanto que para CFE significaron un 27.0% en promedio, de acuerdo con lo que se muestra en el cuadro y gráfica siguientes.


 

 

En cuanto al número de proyectos aprobados en Presupuesto de Egresos de la Federación, el mayor porcentaje correspondió a CFE con el 85.7% en promedio de 1997 a 2000, contra el 14.3% para PEMEX, según se aprecia en el cuadro y gráfica siguientes.

 

Cabe apuntar que en el número de proyectos que se incluyen por año se consideran tanto los proyectos nuevos como la actualización de los autorizados en años anteriores, por lo cual el número real de proyectos aprobados en el periodo, sin tomar en consideración las actualizaciones, fue de 105, de los cuales 92 (87.6%) correspondieron a CFE y 13 a PEMEX (12.4%).

De los 105 proyectos aprobados, al finalizar 2000 se encontraban vigentes 78, esto es, un 74.3%, según se aprecia en el cuadro y gráfica siguientes.

 

 

Al cierre del ejercicio fiscal de 2000, del total de los 105 proyectos autorizados, 78 proyectos se encontraban vigentes, 57 (54.3%) estaban en proceso de construcción, adjudicación y autorización; 18 (17.1%) se encontraban concluidos totalmente y en operación; y, 3 (2.9%) registraban cierres y operaciones parciales. Respecto de los autorizados pero no vigentes que sumaron un total de 27 proyectos, 23 (21.9%) se habían cancelado y 4 (3.8%) estaban diferidos, según se muestra en la gráfica siguiente.

 

La cancelación de 23 proyectos programados por la CFE fue explicada, principalmente, porque no cumplieron con los requerimientos de rentabilidad y oportunidad para su financiamiento bajo el esquema PIDIREGAS.

En los 4 proyectos reportados como diferidos, 3 a cargo de PEMEX y 1 bajo la responsabilidad de CFE, se señalaron como causas los retrasos en el proceso para adjudicar los proyectos de Crudo Ligero Marino y Ku-Zaap-Malob y las restricciones en los mercados financieros que impidieron el acceso al crédito para ejecutar estos dos proyectos como PIDIREGAS. Otra razón en el caso del proyecto Salina Cruz es que se dio prioridad a las obras para reconfigurar la refinería de Minatitlán porque sus instalaciones estaban obsoletas, lo que ocasionaba que se incumpliera la normatividad ambiental.

 

Las cifras por año muestran que de los proyectos aprobados en 1997, el 44.7% se canceló; para 1998, el 7.4%; para 1999, el 8.1%; y en 2000, el 0.0%. El número de proyectos cancelados y diferidos representaron el 25.7% del total de los proyectos autorizados en el periodo 1997-2000, como se muestra en la gráfica siguiente.

 

Por lo que hace al destino de los proyectos de inversión financiada, en CFE se concentró, en primer término, en el segmento de generación y, en segundo, en los de transmisión y transformación, mientras que la distribución se llevó a cabo con recursos presupuestarios. En el caso de PEMEX los proyectos correspondieron a exploración y producción, refinación y gas y petroquímica básica.

 

Alcance

Se revisó y analizó la normatividad aplicable; el proceso y documentación de autorización de los 105 PIDIREGAS aprobados a PEMEX y CFE en el periodo 1997-2000; se efectuó visita técnica a 8 de los 21 PIDIREGAS concluidos al cierre del 2000 y correspondientes a estas entidades, es decir, al 38.1% de éstos; se diseñó y aplicó un modelo de simulación financiera para evaluar los efectos de factores que posiblemente pudieran afectar el desempeño financiero de los proyectos vigentes, presentándose cinco escenarios de comportamiento para cada uno de los proyectos; finalmente, se desarrolló una proyección sobre la relación de los PIDIREGAS vigentes en 2000 con el PIB y la deuda pública total, a fin de evaluar su impacto económico.

 

Áreas Revisadas

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Dirección General de Programación y Presupuesto de Energía e Infraestructura

Dirección General de Crédito Público

Unidad de Política Presupuestal

Unidad de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales

Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento

Comisión Federal de Electricidad

Visita a proyectos concluidos y entrevistas con servidores públicos relacionados con la operación de proyectos PIDIREGAS.

Petróleos Mexicanos

Visita a proyectos concluidos y entrevistas con servidores públicos relacionados con la operación de proyectos PIDIREGAS.

 

Resultado

1.            ANÁLISIS NORMATIVO DE LOS PIDIREGAS

1.1.         NATURALEZA DE LOS PIDIREGAS

De acuerdo con lo que establece la normatividad y se especifica en los Presupuestos de Egresos de la Federación y en las Cuentas Públicas de los años 1997-2000, los "PIDIREGAS" o "Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo" también denominados como "Proyectos de Inversión Financiada", representan un esquema de financiamiento a través del cual las entidades públicas adquieren de los sectores social o privado, bienes o servicios bajo cualquier modalidad productiva.

Característica importante de estos proyectos es que deben ser de carácter productivo y estar enmarcados dentro de las actividades prioritarias y estratégicas para el desarrollo de la nación en los términos que define la Constitución. Los proyectos son multianuales y las empresas del sector social o privado, previa licitación pública, llevan a cabo las inversiones respectivas por cuenta y orden de las dependencias o entidades públicas además de que, con frecuencia obtienen directamente de fuentes nacionales o extranjeras los recursos financieros con los que realizan las inversiones.

En ocasiones, y debido a la magnitud de los proyectos, las entidades públicas acuden directamente a los mercados financieros para obtener los recursos que se dedican exclusivamente a la realización de las obras respectivas. Las empresas privadas ejercen las erogaciones de inversión durante la ejecución de las obras, aunque las inversiones hayan sido contratadas por las dependencias o entidades públicas.[8]

Sobre el particular, en los Presupuestos de Egresos de la Federación de 1998 y 1999 se señala que, en ambos casos, su ejecución no tiene efectos presupuestarios ni contables inmediatos, ya que la amortización de la deuda da inicio una vez que la obra es recibida a entera satisfacción de la entidad y, por tanto, cuando se inicia la generación de ingresos.[9] vez concluidas y entregadas las obras o los proyectos licitados, en el Presupuesto de Egresos de la Federación debe presupuestarse el cumplimiento de las obligaciones de pago  "correspondientes  a los vencimientos del ejercicio corriente


y del que sigue", registrándolas como pasivo directo del sector público. El resto se registra como pasivo contingente en cuentas de orden, de manera que el pago se hace exigible en forma sucesiva hasta su finiquito total.

Para los años siguientes, en el Presupuesto de Egresos de la Federación los pagos a realizarse por concepto del servicio de estos financiamientos se deben considerar como prioritarios frente a nuevos financiamientos, hasta el término de los mismos.[10]

Con este esquema, las reglas vigentes que promueven inversiones bajo esta modalidad, buscaron una alternativa de financiamiento que evitara la creación de pasivos cuyo servicio representara cargas desproporcionadas para las futuras generaciones de mexicanos o riesgos para la estabilidad macroeconómica y financiera del país. [11]

Excepto en su inicio en que una parte menor se destinó a carreteras y a Luz y Fuerza del Centro, tradicionalmente la inversión financiada se ha concentrado en CFE y PEMEX, por ser estas empresas donde se ubican los proyectos estratégicos y prioritarios que generan los recursos para cubrir su financiamiento conforme lo establece la normatividad vigente.

 

Resultado

1.2.         NORMATIVIDAD APLICABLE A LOS PIDIREGAS

El esquema jurídico que regula los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo está conformado por: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeación; la General de Deuda Pública; la de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su Reglamento; el Presupuesto de Egresos de la Federación; los Manuales de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Federal (1996 y 1998) y los Manuales de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal (1999 y 2000), además de la circular NIF-09-A emitida por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Contraloría y Desarrollo Administrativo.

 

1.2.1.      CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

El fundamento para la participación del sector social y privado, en los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, hace referencia a lo que se establece en los párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 25 y el párrafo cuarto del artículo 28 de la Carta Magna, relativos a que:

Artículo 25...

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

Asimismo, podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo".

 

Artículo 28...

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión...".

1.2.2.      LEY GENERAL DE DEUDA PÚBLICA

El tercer párrafo del artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública establece en relación con los PIDIREGAS que:

"Tratándose de obligaciones derivadas de financiamientos de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, referidos a actividades prioritarias y mediante los cuales las entidades adquieran bienes o servicios bajo cualquier modalidad, cuya fuente de pago sea el suficiente flujo de recursos que el mismo proyecto genere, y en los que se cuente con la previa aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los términos del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, sólo se considerará para los efectos de la presente Ley, como pasivo directo, a los montos de financiamiento a pagar durante el ejercicio anual corriente y el ejercicio siguiente y el resto del financiamiento se considerará como pasivo contingente hasta el pago total del mismo."

Destaca dentro de este articulado lo relativo a la afirmación de que la fuente de pago de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo sea "el suficiente flujo de recursos que el mismo proyecto genere", lo cual deja fuera a los recursos presupuestales en el caso del pago de obligaciones del proyecto.

Asimismo, resulta relevante lo que se establece en relación al pasivo, que sólo se considera para efectos de la Ley, como directo al del monto de financiamiento a pagar en el ejercicio anual corriente y en el ejercicio siguiente, mientras que el resto del financiamiento se considera como pasivo contingente hasta el pago total del mismo; situación que implica registros específicos en los estados financieros de las entidades que ejecutan este tipo de proyectos.

1.2.3.      LEY DE PRESUPUESTO, CONTABILIDAD Y GASTO PÚBLICO FEDERAL

En los párrafos segundo y tercero del artículo 30 de la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal se establece que:

"Tratándose de proyectos incluidos en programas prioritarios a los que se refiere el párrafo tercero del artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública, en que la mencionada Secretaría, en los términos que establezca el reglamento de esta Ley, haya otorgado su autorización por considerar que el esquema de financiamiento correspondiente fue el más recomendable de acuerdo a las condiciones imperantes, a la estructura del proyecto y al flujo de recursos que genere, el servicio de las obligaciones derivadas de los financiamientos correspondientes, se considerará preferente respecto de nuevos financiamientos, para ser incluido en los presupuestos de egresos de los años posteriores, hasta la total terminación de los pagos relativos".

Cuando los proyectos a que se refiere este artículo correspondan a programas de entidades cuyos presupuestos se incluyan en el Presupuesto de Egresos de la Federación se hará mención especial de estos casos al presentar el proyecto de Presupuesto a la Cámara de Diputados".

Destaca de esta norma lo relativo a que la autorización que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público otorgue para la realización de estos proyectos se supedita a que la misma haya considerado que "el esquema de financiamiento correspondiente fue el más recomendable de acuerdo a las condiciones imperantes, a la estructura del proyecto, así como al flujo de recursos que genere".


1.2.4.      REGLAMENTO DE LA LEY DE PRESUPUESTO, CONTABILIDAD Y GASTO PÚBLICO FEDERAL.

Por lo que hace al Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, contiene señalamientos expresos en relación con los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo que se establecen en los siguientes artículos:

"Artículo 17. "Los programas que consignen inversión física deberán especificar, además de lo establecido en el artículo anterior, lo siguiente:

VIII. El señalamiento expreso, en un párrafo especial, de los proyectos de inversión a que se refiere el párrafo segundo del artículo 30 de la Ley, que en los términos de este Reglamento haya autorizado la Secretaría;...".

"Artículo 38-A. En el caso de los proyectos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 30 de la Ley, las entidades deberán presentar cada uno de ellos a la Secretaría a fin de recabar, en su caso, la autorización correspondiente.

La Secretaría sólo podrá autorizar aquellos proyectos en que los riesgos de operación y de contratación que las entidades asuman, sean congruentes con las condiciones financieras que se establezcan en los mismos, considerando las condiciones imperantes para operaciones semejantes en los mercados financieros internacionales.

Las solicitudes de autorización que al efecto presenten las entidades, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

1. La justificación, conforme a los programas sectoriales o institucionales que corresponda a la entidad solicitante, de que el programa que contenga el proyecto en análisis se considera estratégico o prioritario de acuerdo a lo establecido en los artículos 25 y 28 párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Planeación.

2. La presentación de un documento que contenga:

a) Una descripción detallada del proyecto;

b) Los fines que con su desarrollo se pretendan obtener, y

c) Las fuentes de financiamiento que se van a utilizar y los términos y condiciones, etapas de desarrollo, tasas de interés y los demás costos directos o indirectos que represente el servicio integral de las obligaciones que en consecuencia puedan contraerse;

3. Una descripción general de los esquemas e instrumentos jurídicos que se utilizarían para la concreción de los financiamientos correspondientes, y cualquier otro acto o hecho asociado a ellos que pudiera representar obligaciones de cualquier tipo, directas, contingentes o cualquier otro riesgo financiero u operativo para el Gobierno Federal o a una o más de las entidades a que se refieren las fracciones IV a VIII del artículo 2º de la ley que pudieran representarles un costo;

4. El detalle de los flujos de recursos que el proyecto podrá generar, su monto y periodicidad, así como la forma en que se dará congruencia y eficacia al cumplimiento de las obligaciones que el proyecto implique y el calendario de pagos que al efecto se establezca;

5. La demostración de que las obligaciones de pago contenidas en el calendario financiero del proyecto, se ajustan a lo previsto en este reglamento;

6. El análisis de las fuentes alternativas de financiamiento que el proyecto pudiera tener y el razonamiento de que la propuesta es la alternativa más conveniente para el Gobierno Federal en los tiempos y condiciones en que se desarrolle, desde un punto de vista técnico y financiero, y

7. Los demás que para la mejor comprensión y dimensionamiento del proyecto, sus efectos, implicaciones o riesgos de cualquier índole requiera la Secretaría.

La solicitud de autorización deberá presentarse a la Secretaría directamente por las entidades a que se refieren las fracciones IV y V del artículo 2º de la Ley y aquellas que no estén coordinadas dentro de un sector, y por conducto de la coordinadora sectorial correspondiente, en el caso de las comprendidas en las fracciones VI a VIII del mencionado numeral.

Cuando a juicio de la Secretaría, la solicitud presentada se ajuste a lo dispuesto por este Reglamento, la propia Secretaría junto con la coordinadora sectorial correspondiente, deberá remitirla para su consideración a la comisión intersecretarial que determine el Presidente de la República.

El dictamen que al efecto emita dicha comisión, considerará especialmente la importancia y necesidad del proyecto; los efectos que podría tener la no realización del proyecto; los riesgos de cualquier índole que el mismo podrá razonablemente representar; las condiciones de crédito público en que se desarrolla y el impacto que respecto del mismo pudiera tener, y establecerá las condiciones en que la Secretaría otorgará, en su caso, la autorización correspondiente.

La citada comisión dará preferencia a proyectos que cuenten con fuentes de financiamiento especiales en razón de la naturaleza de la inversión, tales como el caso de créditos otorgados por proveedores o contratistas directamente o por instituciones que financien en condiciones preferenciales de plazo, tasa de interés u otras, la adquisición de bienes, equipos, derechos o tecnología y rechazará, salvo justificación expresa a su juicio, aquéllos que innecesariamente afecten las fuentes generales de crédito con que cuente la Federación.

Sólo de manera excepcional dicha comisión podrá considerar como fuente de generación de recursos de un proyecto, los subsidios que de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación se hubieran otorgado para apoyar el desarrollo de actividades prioritarias, que permitan proporcionar a los consumidores bienes y servicios básicos a precios y tarifas por debajo de los del mercado, o de los costos de producción.

En este último caso, la Secretaría establecerá la forma en que deberá distribuirse en el tiempo el monto de los subsidios otorgados, a efecto de dar congruencia y equilibrio presupuestario al servicio de las obligaciones de pago que correspondan a un proyecto, en el conjunto de los que bajo tales esquemas autorice.

La Secretaría previo dictamen favorable de la citada comisión intersecretarial, otorgará las autorizaciones correspondientes y podrá establecer, a su juicio, condiciones específicas adicionales con base en su competencia legal.

Durante el plazo de amortización de un proyecto autorizado en los términos de este artículo, las entidades deberán tramitar, en el ejercicio fiscal previo, una autorización especial de inversión pública para el pago de las obligaciones inherentes que correspondan al presupuesto de egresos del ejercicio fiscal de que se trate y el del año siguiente".

De este artículo destaca de manera particular la referencia hecha a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público "sólo podrá autorizar aquellos proyectos en que los riesgos de operación y de contratación que las entidades asuman, sean congruentes con las condiciones financieras que se establezcan en los mismos, considerando las condiciones imperantes para operaciones semejantes en los mercados financieros internacionales". Otro aspecto importante es el relativo a que las entidades solicitantes deben presentar una descripción general que incluya en relación con los financiamientos "cualquier otro acto o hecho asociado a ellos que pudiera representar obligaciones de cualquier tipo, directas, contingentes o cualquier otro riesgo financiero u operativo para el Gobierno Federal".

Resalta también lo que se especifica en el punto 6 sobre que las solicitudes de las entidades deben cumplir con la presentación de: "El análisis de las fuentes alternativas de financiamiento que el proyecto pudiera tener y el razonamiento de que la propuesta es la alternativa más conveniente para el Gobierno Federal...", lo que debe ser corroborado por la SHCP en su análisis.

Y, respecto del dictamen que emita la Comisión Intersecretarial, lo que se establece en relación con que debe considerar especialmente "los riesgos de cualquier índole que el mismo podrá razonablemente presentar; las condiciones de crédito público en que se desarrolla y el impacto que respecto del mismo pudiera tener"; además de lo relativo a que previo dictamen favorable de la comisión, la SHCP "podrá establecer, a su juicio, condiciones específicas adicionales con base en su competencia legal".

Finalmente, pero no menos importante es lo que se establece respecto de que las entidades deberán tramitar, durante el plazo de amortización de los proyectos autorizados, "una autorización especial de inversión pública para el pago de las obligaciones inherentes que correspondan al presupuesto de egresos del ejercicio fiscal de que se trate y el del año siguiente".

"Artículo 38-B. El Presupuesto de Egresos de la Federación comprenderá un apartado especial en el que se presenten los proyectos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 30 de la Ley, y aquellos contratados anteriormente cuya amortización deba realizarse en el mismo, en los términos de los calendarios financieros correspondientes, así como las previsiones de gasto público que se destinarán al cumplimiento de las obligaciones a que den lugar, en los términos de este Reglamento.

Las previsiones de gasto público referidas en el párrafo anterior deberán establecerse para cada año por montos equivalentes a los ingresos netos disponibles, una vez cubiertas las erogaciones necesarias para obtenerlos, mismos que deberán ser medidos en términos de los flujos de efectivo que se estime generará cada proyecto durante el lapso que dure su financiamiento.

Las entidades no podrán realizar y la Secretaría no autorizará más proyectos de financiamiento de los referidos en este artículo, que aquéllos que se hayan incluido en el señalado apartado especial del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al ejercicio de que se trate".

"Artículo 108-A. Para el registro de las operaciones correspondientes a los proyectos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 30 de la Ley, las entidades deberán presentar, tanto en la etapa de programación-presupuestación, como en su reporte de cuenta pública, el estado de cuenta relativo a cada una de ellas, así como de los pasivos directos y contingentes que al efecto se hayan contraído y la proyección de sus pagos hasta su total terminación".


1.2.5.      MANUALES DE NORMAS EMITIDOS POR LA SHCP EN RELACIÓN CON EL EJERCICIO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitió el 28 de diciembre de 1996 el Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Federal, que estuvo en vigor hasta la publicación del nuevo Manual que con el mismo nombre fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 1998.

El 20 de abril de 1999 este último documento es sustituido por el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, que permanece en vigor hasta el 4 de mayo del 2000 en que se emite un nuevo Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, el cual tiene modificaciones en 2001 que se establecen a través de oficios circulares emitidos por la propia secretaría.

Entre las principales disposiciones de los manuales en relación a los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo destacan las siguientes:

En todos ellos se inserta un capítulo denominado "Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo", aunque sólo en el de 1996 se refiere a ellos como "PIDIREGAS" y en el de 1998 se les denomina también como "proyectos de inversión con impacto diferido en el gasto".

En el manual de 1996 se hace referencia a los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo como "aquellas inversiones incluidas en programas prioritarios que permiten ampliar la cobertura del gasto público al diferir el pago en los subsecuentes ejercicios fiscales, en los términos establecidos en el segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal" (numeral 556); en tanto que en el de 1998 se señala que: "Los programas y proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, son aquellas inversiones que realiza el sector público federal bajo el control presupuestario directo, con financiamiento privado de largo plazo, para constituir activos generadores de ingresos cuyo impacto y registro presupuestario se difiere en los subsecuentes ejercicios fiscales, de acuerdo con lo establecido en el tercer párrafo del artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública y segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Los ingresos que generen estos proyectos a partir de la entrega de la obra de infraestructura deberán ser suficientes para amortizar las obligaciones del financiamiento, en términos del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal" (numeral 134).

Por su parte, el manual de 1999 no señala una definición específica acerca de la naturaleza de este tipo de proyectos, aunque sí menciona que "sólo podrán ser autorizados como proyectos de infraestructura productiva de largo plazo en los términos establecidos en el tercer párrafo del artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública y segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, los compromisos que asuman las entidades incluidas en el articulado del Decreto de Presupuesto de Egresos, para adquirir en propiedad bienes de infraestructura productiva construidos y financiados por el sector privado.

La adquisición de los bienes productivos a que se refiere el párrafo anterior, únicamente podrá darse por las siguientes causas:

I. Por ser el objeto principal de un contrato.

II. Por tener la obligación de adquirirlos habiéndose derivado del incumplimiento por parte de la entidad o por causas de fuerza mayor previstas en un contrato cuyo objeto principal no sea dicha adquisición...

Queda prohibido celebrar contratos en la modalidad de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, en los que para su pago no se pacten de forma específica tanto los términos y condiciones de los cargos financieros que causen como la inversión correspondiente" (numeral 229).

Finalmente, en el Manual de 2000, aunque tampoco se presenta una definición de la naturaleza de estos proyectos, se indica que: "sólo podrán ser autorizados como proyectos de infraestructura de largo plazo en los términos establecidos en el tercer párrafo del artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública y segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, los compromisos que asuman las entidades incluidos en el articulado del Presupuesto de Egresos, para adquirir en propiedad bienes de infraestructura productivos construidos y financiados por el sector privado.

La adquisición de los bienes a que se refiere el párrafo anterior, únicamente podrá darse por las siguientes causas:

I. Tratándose de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo considerados para efectos de este Manual como de inversión directa, por ser el objeto principal de un contrato;

II. Tratándose de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo considerados para efectos de este manual como de inversión condicionada por tener la obligación de adquirirlos, habiéndose derivado del incumplimiento por parte de la entidad o por causas de fuerza mayor previstas en un contrato cuyo objeto principal no sea dicha adquisición".

En ambos casos para asumir los compromisos correspondientes se requerirá de la autorización respectiva en los términos de este Manual.

Queda prohibido celebrar contratos en la modalidad de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, en los que para su pago no se pacten en forma específica tanto los términos y condiciones de los cargos financieros que se causen, como la inversión correspondiente". (numeral 185)

Como se aprecia en estos últimos numerales, a partir de 1999 se clasifica a los proyectos de infraestructura productiva bajo dos modalidades: aquellos que son el objeto principal del contrato y los que la obligación de adquirirlos deriva del incumplimiento por parte de la entidad o de causas de fuerza mayor previstas en el contrato cuyo objeto principal no sea dicha adquisición. A partir de 2000, a los primeros se les denomina de "inversión directa" y a los segundos de "inversión condicionada", situación que prevalece en 2001 y bajo esta clasificación se presentan en el Presupuesto de Egresos y en las Cuentas Públicas de 2000 y 2001.

Cabe apuntar que, aun cuando desde 1999 se establece y reconoce la naturaleza distinta de los proyectos de inversión directa y de los de inversión condicionada, en el resto de la normatividad no se hace adecuación alguna que responda a la concepción y operación diversa de estos proyectos que en el primer caso son amortizados, controlados y operados por las entidades públicas en tanto que en el segundo lo son por empresas privadas, aún cuando subsiste riesgo contingente para las entidades.

 

Observación 

En la normatividad y legislación aplicable a los PIDIREGAS no se existen lineamientos específicos para el registro, control y seguimiento de los proyectos de acuerdo a la modalidad con que se contratan, directa o condicionada, ello a pesar de que ambos tipos de contratación resultan diferentes en su concepción y operación.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-001      Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público desarrolle e implemente lineamientos de control y registro que permita evaluar financiera y económicamente los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo de acuerdo a las modalidades de contratación directa y condicionada.


Resultado

En relación con la autorización que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe emitir para la realización de estos proyectos, los manuales contienen apartados en los que se especifican condiciones y lineamientos a cumplir por las entidades y por unidades administrativas de la propia Secretaría y la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, para llevar a cabo el análisis de las propuestas y, en su caso, su dictamen para autorizar su inclusión en el Presupuesto de Egresos de la Federación; de acuerdo con el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Así, en el manual de 1996 se señala que: "Las entidades que pretendan obtener la autorización de la Secretaría para efectuar proyectos de infraestructura productiva de largo plazo deberán sujetarse a lo siguiente:

I. Solicitar el dictamen favorable de la Unidad de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales, presentando la información requerida conforme a lo establecido en el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto público Federal;

II. Requerir a la Unidad de Política y Control Presupuestal, a través de las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto Sectoriales, la autorización para incorporar en un apartado especial del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, los programas de inversión. La Unidad de Política y Control Presupuestal analizará y evaluará el impacto global de estos proyectos en el gasto público federal,

III. Gestionar el acuerdo de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, previo dictamen de la Dirección General de Crédito Público en el que se apruebe el esquema de financiamiento. Dicho acuerdo establecerá: a) si los proyectos son prioritarios o estratégicos; b) su importancia o necesidad; c) los efectos que podría tener la no realización; d) sus riesgos; e) las condiciones de crédito; f) el impacto que podría tener sobre el crédito público.

IV. Con base en el acuerdo de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, la Subsecretaría de Egresos emitirá su autorización, señalando que el esquema de financiamiento es el más recomendable de acuerdo a las condiciones imperantes;

V. Las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto Sectoriales, considerando el acuerdo de la Comisión Intersecretarial de Gasto financiamiento, emitirán el oficio de autorización de inversión especial, estableciendo en el mismo el periodo de multianualidad, así como las etapas del proyecto entre la construcción y la amortización del financiamiento;

VI. La Dirección General de Crédito Público emitirá la autorización definitiva para la contratación del crédito y el esquema de financiamiento, considerando para ello el oficio de autorización de inversión especial;

VII. Durante el plazo de amortización del proyecto, las entidades deberán tramitar anualmente ante las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto Sectoriales, el oficio de autorización de inversión para el ejercicio fiscal correspondiente y el del año siguiente;

VIII. Una vez concluidas y recibidas las obras, se registrará el pasivo que afectará sus presupuestos de egresos, y el activo conforme a las normas que emita la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública. Se registrarán como pasivos directos los pagos correspondientes a los vencimientos del ejercicio corriente y del que sigue, en tanto que el resto se considerará como pasivo contingente conforme al desarrollo de cada proyecto. El pago será exigible hasta su finiquito.

IX. Para registrar estos proyectos se presentarán en la etapa de programación-presupuestación y en el reporte de Cuenta Pública, el estado de cuenta, el análisis de costo de los programas a incorporar, los pasivos contingentes contraídos y la proyección de pagos" (numeral 559).

"Queda prohibido el establecimiento y ejecución de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo que no cumplan con este procedimiento" (numeral 560).

En el manual de 1998 se mantiene la disposición con respecto a que para la autorización de estos proyectos se requiere el dictamen favorable de la Unidad de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales de acuerdo con la normatividad vigente; de la Dirección General de Crédito Público en relación con la fuente y condiciones financieras del proyecto; de la Unidad de Política y Control Presupuestal sobre el impacto futuro del gasto sobre las finanzas del sector público federal y con base en éstas la Dirección General de Programación y Presupuesto Sectorial solicitará el acuerdo de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento. De resultar favorables estos dictámenes la propia Dirección General de Programación y Presupuesto Sectorial presentará las aprobaciones de las diversas áreas, así como las propuestas de los ejecutores, a consideración de la Subsecretaría de Egresos, "señalando, en su caso, los beneficios y los inconvenientes para la autorización presupuestaria de los proyectos" (numeral 135).

También en 1998 se hace mención dentro del manual a que, la autorización de este tipo de proyectos además de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal deberá contener la siguiente información:

I. El plazo de su construcción indicando fechas de inicio y término;

II. Los proyectos multianuales con el detalle de los flujos de ingresos y gastos que generará el proyecto durante la vida útil anexando las corridas financieras de donde se obtuvo el resultado neto de operación y el costo financiero del proyecto, destacando los siguientes puntos: a) rubros y conceptos que conforman y componen los ingresos y costos de operación y supuestos utilizados para su cálculo; b) cálculo de intereses, amortizaciones y demás conceptos análogos, con base en el esquema financiero adoptado, presentando estructura de deuda de abono al capital estimada y tasa de interés utilizada durante el periodo de construcción y operación; c) indicadores de rentabilidad financiera que incluyan el valor presente neto y la tasa interna de retorno, especificando la tasa de descuento utilizada (numeral 136).

Por lo que hace al manual de 1999, el procedimiento relativo a la autorización para nuevos proyectos de infraestructura productiva de largo plazo establece la obligatoriedad para la Dirección General de Crédito Público de emitir su dictamen con base en lo señalado en los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, evaluando los requisitos establecidos en dicho ordenamiento, relativos a las fuentes de financiamiento que se van a utilizar y los términos, condiciones, etapas de desarrollo, tasas de interés y los demás costos directos o indirectos que represente el servicio integral de las obligaciones que puedan contraerse; los esquemas jurídicos que se utilizarán en la concreción de los financiamientos correspondientes, y cualquier otro acto o hecho asociado a ellos que pudiera representar obligaciones de cualquier tipo, directas, contingentes o cualquier otro riesgo financiero u operativo para el Gobierno Federal o las entidades contratantes, que pudiera representarles un costo; se incluye también el análisis del detalle de los flujos de recursos y de la forma en que dará congruencia y eficacia al cumplimiento de las obligaciones que implique el proyecto y el análisis de fuentes alternativas de financiamiento que el proyecto pudiera tener así como el razonamiento de que la propuesta es la alternativa más conveniente para el Gobierno Federal en los tiempos y condiciones en que se desarrolle, desde un punto de vista técnico y financiero; además de determinar específicamente si el financiamiento del proyecto propuesto afectará las fuentes generales de crédito de la Federación (numerales 231 y 232).

Respecto del dictamen de la Unidad de Inversión y de Desincorporación de Entidades Paraestatales (UIDEP), se especifica en el Manual de 1999 que para la emisión de su dictamen  además de la información prevista en el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, la Unidad deberá considerar información relativa al monto de inversión, periodo de ejecución e indicadores de rentabilidad; así como la evaluación del programa o proyecto elaborado conforme a la Guía para la Presentación de Proyectos de Inversión que emita dicha Unidad con apartados identificables de manera individual que incluyan, entre otros, aspectos relativos a evaluaciones económica y financiera en las que se especifiquen y justifiquen los supuestos considerados para su realización; análisis de sensibilidad, en el que se muestren los efectos de los cambios de las variables relevantes del proyecto en los indicadores de rentabilidad (numerales 149 y 231).

Por lo que toca a la Unidad de Política Presupuestal (antes Unidad de Política y Control Presupuestal), el citado manual establece su obligatoriedad en cuanto a la emisión de un dictamen que deberá contemplar lo relativo al impacto futuro del gasto sobre las finanzas del sector público federal (numeral 232).

Para el año 2000, el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2000, señala en su numeral 187 que para incluir nuevos proyectos de infraestructura productiva de largo plazo en el Proyecto de Presupuesto  de Egresos, las entidades por conducto de sus coordinadoras de sector deberán remitir a las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto Sectoriales la solicitud de autorización con los requisitos de información establecidos en los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Dicha solicitud deberá ser remitida  a la Dirección General de Crédito Público para su evaluación y dictamen con base en lo señalado en los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal relativos, entre otros, a las fuentes de financiamiento que se van a utilizar y los términos, condiciones, etapas de desarrollo, tasas de interés y los demás costos directos o indirectos que represente el servicio integral de las obligaciones que puedan contraerse; los esquemas e instrumentos jurídicos que se utilizarán en la concreción de los financiamientos correspondientes, y cualquier otro acto o hecho asociado a ellos que pudiera representar obligaciones de cualquier tipo, directas, contingentes o cualquier otro riesgo financiero u operativo para el Gobierno Federal o las entidades contratantes, que pudiera representarles un costo; se incluye también el análisis del detalle de los flujos de recursos que el proyecto podrá generar, su monto y periodicidad, así como la forma en que dará congruencia y eficacia al cumplimiento de las obligaciones que implique el proyecto y el calendario de pagos que al efecto se establezca. Contempla, también, el análisis de fuentes alternativas de financiamiento que el proyecto pudiera tener así como el razonamiento de que la propuesta es la alternativa más conveniente para el Gobierno Federal en los tiempos y condiciones en que se desarrolle, desde un punto de vista técnico y financiero; determinando específicamente si el financiamiento del proyecto propuesto afectará las fuentes generales de crédito de la Federación (numerales 187 y 188).

Respecto de la UIDEP su dictamen deberá contemplar, entre otra, la información relativa al monto de inversión, considerando todos los gastos asociados a la misma, fuente de financiamiento, calendario de inversión y programa de producción; así como las fases, número y alcance de licitaciones previstas para la ejecución del proyecto; indicadores de rentabilidad y metas cuantificables que se pretendan alcanzar con el proyecto, así como el análisis de sensibilidad, en el que se muestren los efectos de los cambios de las variables relevantes del proyecto en los indicadores de rentabilidad (numerales 105 y 188).

Destacan asimismo con respecto a la UIDEP los señalamientos relativos a que los requisitos señalados como necesarios para evaluar los proyectos deberán estar contenidos en una "Guía para la presentación de Proyectos de Inversión" emitida por la propia Unidad; así como lo relativo a que el dictamen de las evaluaciones de los nuevos programas y proyectos de inversión se realiza verificando su rentabilidad en función de los beneficios netos que generen (numerales 104 y 105).

Cabe señalar que en las modificaciones al Manual de 2001 se elimina el requisito de contar con el dictamen de la UIDEP.

Para la Unidad de Política Presupuestal (antes Unidad de Política y Control Presupuestal), el manual establece que su dictamen deberá ser respecto del impacto futuro del gasto sobre las finanzas del sector público federal (numeral 188).

Respecto de la CIGF en el numeral 188 el Manual de Normas de 2000 señala que los dictámenes de la UIDEP, UPP y DGCP se pondrán a consideración junto con el proyecto para que los considere al igual que el monto máximo de inversión calendarizado y los pagos a efectuarse por concepto de amortización de capital y de intereses y en función a ello, emita su dictamen.

Cabe señalar que, por lo que hace al acuerdo de la CIGF, en el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal se especifica que: "el dictamen que al efecto emita dicha Comisión, considerará especialmente la importancia y necesidad del proyecto; los efectos que podría tener la no realización del proyecto; los riesgos de cualquier índole que el mismo podrá razonablemente representar; las condiciones de crédito público en que se desarrolla y el impacto que respecto del mismo pudiera tener, y establecerá las condiciones en que la Secretaría otorgará, en su caso, la autorización correspondiente".

Con la revisión de lo que establece el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, los Manuales de Normas referidos y las entrevistas a servidores públicos de la SHCP se determinó que el procedimiento establecido para la autorización de proyectos de infraestructura de largo plazo hasta el año 2000 establecía que para que las dependencias o entidades públicas ejecuten proyectos bajo el esquema PIDIREGAS deberán contar con el análisis favorable y el dictamen aprobatorio de la DGCP, la UIDEP y la UPP, adscritas a la SHCP, así como de la CIGF. Este procedimiento de autorización se muestra a continuación:

* Las entidades públicas elaboran la Fundamentación Técnica, Económica y Jurídica de cada proyecto a considerar en el Presupuesto de Egresos de la Federación, los cuales se remiten a la coordinadora sectorial, que de considerarlo procedente lo hace llegar a la Dirección General de Programación y Presupuesto (DGPyP) Sectorial misma que la turna a la UIDEP y a la UPP de la SHCP, para que cada área efectúe el análisis respectivo en función de lo que la normatividad establece y de sus distintas competencias.

* Las entidades por conducto de la coordinadora de sector, remiten a la Dirección General de Crédito Público, la solicitud con la información referente a la fuente y condiciones financieras del proyecto, a efecto de que esta última emita su dictamen.

* Una vez que el conjunto de las áreas de la SHCP emiten dictamen favorable, la coordinadora de sector, por conducto de la DGPyP Sectorial los hace llegar junto con el proyecto y la Solicitud de Autorización a la CIGF, para que mediante un acuerdo emita su opinión favorable o desfavorable.

* Con los dictámenes positivos de las áreas de la SHCP y de la CIGF se gestiona la autorización de la Subsecretaría de Egresos para que sea incorporado en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación la inversión del proyecto a financiarse bajo el esquema de PIDIREGAS y el monto anual de recursos que se prevé erogar en los mismos. Una vez aprobadas dichas inversiones en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la SHCP emite el oficio de autorización de inversión financiada para que las entidades públicas puedan licitar e iniciar el proyecto.

En el diagrama de flujo siguiente se describe el procedimiento vigente en 2000, de manera esquemática:

 

 

Conviene mencionar que, en caso de que se presenten variaciones en los proyectos antes de que se emita la convocatoria de licitación, las entidades por conducto de sus respectivas dependencias coordinadoras de sector, estarán obligadas a solicitar por conducto de la Dirección General de Programación y Presupuesto Sectorial, la rectificación o confirmación de los dictámenes y, en su caso, solicitar a dicha Dirección General que presente a consideración de la CIGF esas variaciones, a fin de que ésta pueda rectificar o confirmar su dictamen, el cual deberá ser comunicado a la dependencia coordinadora de sector por la Dirección General de Programación y Presupuesto Sectorial. Esta disposición implica, por tanto, que ante modificaciones a los proyectos previo a su licitación, el procedimiento de autorización descrito debe realizarse nuevamente, a fin de que en el Presupuesto de Egresos de la Federación del año correspondiente se presenten para la aprobación de la H. Cámara de Diputados bajo su nueva estructura.

Con base en esta normatividad la ASF procedió a la revisión de los dictámenes emitidos por las áreas revisoras de la SHCP y la CIGF, y determinó que en 20 [12]105 proyectos autorizados entre 1997 y 2000 que fueron incluidos en los Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes, no se tuvo evidencia de que la DGCP hubiera hecho el análisis que por normatividad le compete y emitido el correspondiente dictamen. Tampoco en la documentación proporcionada durante el desarrollo de la auditoría, se tuvo evidencia de que la UIDEP y la de Política Presupuestal (antes de Política y Control Presupuestal) hubieran realizado la evaluación de su competencia específica para cada proyecto y emitido conforme a ella los dictámenes correspondientes; apartándose de lo establecido en la normatividad aplicable al respecto.

En cuanto a la UIDEP se determinó que de los 85 proyectos restantes, en 8 casos (San Rafael, Presa Reguladora Amata, Patio de Carbón II y Río Escondido, Gasoducto Cd. PEMEX-Valladolid, Manejo de Cenizas en Petacalco, Gasoducto Samalayuca, CT Mérida III y CC La Laguna I), no se tuvo evidencia documental del oficio en el que dicha Unidad emitió su opinión y en 21 proyectos tampoco se proporcionó el análisis que realizó y en el cual basó su autorización.

En relación con la acción de la Unidad de Política Presupuestal (antes Unidad de Política y Control Presupuestal), de la revisión a la documentación proporcionada se determinó que en los 85 proyectos restantes, no se tuvo evidencia en la documentación proporcionada durante el desarrollo de la auditoría, de que hubiera realizado análisis alguno en los términos que la normatividad le establece y sólo emitió su "opinión favorable" para la realización de los mismos sin que ésta estuviera soportada con documento relativo al análisis o evaluación. Adicionalmente, para los proyectos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1997 además de no tener el referido análisis, la Unidad de Política Presupuestal condicionó su autorización al dictamen que emitiera la UIDEP sobre su factibilidad técnica y la garantía de que el flujo de ingresos que generarían cubriera los costos de cada uno de ellos, contrario a lo dispuesto en el Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Federal, en el que se establece que dicha unidad deberá analizar y evaluar el impacto global de los proyectos en el gasto público federal. Por otra parte, en 9 proyectos (Ku-Zaap-Maloob, San Rafael, Presa Reguladora Amata, Patio de Carbón II y Río Escondido, Gasoducto Cd. Pemex-Valladolid, Gasoducto Samalayuca, Mérida III, La Laguna I y Compensación Reactiva), no se contó dentro de la documentación proporcionada con los oficios que contengan su opinión.

La DGCP, además de no haber emitido dictamen en los 20 proyectos señalados, en los restantes 85 no se tuvo evidencia de que hubiera realizado análisis alguno en los términos que la normatividad aplicable le establece habiendo proporcionado únicamente 79 oficios en los que dicha dirección sólo emite "opinión favorable" de los proyectos, sin que ésta se acompañe o se anexe de evaluación alguna, faltando 6 de los mencionados oficios de autorización para  los proyectos Ku-Zaap-Maloob, San Rafael, Presa Reguladora Amata, Patio de Carbón II y Río Escondido, La Laguna I y Compensación Reactiva. Al respecto, la DGCP señaló que la ausencia de los dictámenes obedece a que dicha Dirección General no recibió ningún tipo de documentación o información con la que se le solicitara el dictamen correspondiente.

Respecto a la falta de los análisis de los dictámenes de referencia la UIDEP, la UPP y la DGCP manifestaron que en ninguna de las disposiciones que regulan la autorización de los PIDIREGAS, se establecen los requisitos que deben incluir los dictámenes ni que deba anexarse a los mismos un análisis, evaluación o cualquier otra documentación, ni siquiera la necesidad de existir evidencia de la evaluación realizada.

Los oficios a través de los cuales se proporcionó la información de las Unidades de Inversión y de Desincorporación de Entidades Paraestatales y de la de Política Presupuestal, de la Dirección General de Crédito Público y la de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento relativa a sus análisis y dictámenes fueron los referencia núms. 400.1.410.01/068 del 2 de octubre de 2001; 346-4.-1696 del 3 de octubre de 2001; 305.1.-1478 del 4 de octubre 2001 y 346-4.-1740 del 12 de octubre de 2001.

Con la revisión de los acuerdos emitidos por la comisión se determinó que éstos existen para los 105 proyectos autorizados, sin embargo, en ninguno de ellos se tiene evidencia de que se haya realizado el análisis integral correspondiente. Sobre el particular, la CIGF señaló que el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal establece para el dictamen que emita la CIGF sólo deberá considerar, no contener expresamente los elementos a que se refiere el párrafo de dicho precepto legal, por lo que se entiende que la Comisión al contar con los dictámenes de la UIDEP, la UPP y la DGCP considera tales elementos y en consecuencia cumple con lo dispuesto en el ordenamiento referido.

Lo anterior se muestra en los cuadros siguientes.

 

Cuadro Núm. 4

ANÁLISIS Y DICTÁMENES EMITIDOS EN RELACIÓN CON LOS PROYECTOS

AUTORIZADOS , 1997-2000

 

Unidad Administrativa

Proyectos

Porcentaje

(%)

UIDEP

 

 

Total de autorizados

105

100.0

Análisis

64

60.9

Dictamen

77

73.3

 

 

 

UPP

 

 

Total de autorizados

105

100.0

Análisis

0.0

0.0

Dictamen

76

72.4

 

 

 

DGCP

 

 

Total de autorizados

105

100.0

Análisis

0

0.0

Dictamen

79

75.2

 

 

 

CIGF

 

 

Total de autorizados

105

100.0

Análisis

0

0.0

Dictamen

105

100.0

FUENTE:   Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la documentación presentada por la UIDEP, UPP, DGCP y CIGF.

 

 

 

Cuadro Núm. 5

ANÁLISIS Y DICTÁMENES EMITIDOS EN RELACIÓN CON EL TOTAL DE LOS PROYECTOS

AUTORIZADOS POR UNIDAD ADMINISTRATIVA DE LA SHCP

Y POR PROYECTO, 1997-2000

 

Proyectos

UIDEP

UPP

DGCP

 

Oficio de Autorización de Inversión

 

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

No

 

TOTAL

105

105

105

105

105

105

105

 

77

64

76

0

79

0

75

 

 

No

28

41

29

105

26

105

 

30

 

 

PEMEX

 

Exploración y Producción

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.         Crudo Ligero Marino  1/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

2.         Cuenca de Burgos

2/

No

No

X

 

 

3.         Cantarell

Sií2/

No

   3/

No

X

 

 

4.         Delta del Grijalva

2/

No

No

X

 

 

5.         Ku-Zaap-Maloob 1/

No

No

No

No

 

X

 

6.         Planta de Nitrógeno 4/

2/

No

3/

No

X

 

 

Refinación

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7.         Cadereyta

No

No

No

X

 

 

8.         Madero

2/

No

No

X

 

 

9.         Tula

2/

No

No

X

 

 

10.       Minatitlán

2/

No

No

 

X

 

11.       Salina Cruz 1/

2/

No

No

 

X

 

Gas y Petroquímica Básica

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12.       Planta Criogénica II

2/

No

No

X

 

 

CFE

Generación

 

 

 

 

 

 

 

 

 

13.       Terminal de Carbón Petacalco

5/

No

6/

No

X

 

 

14.       San Rafael 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

15.       Chilatán 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

16.       CG Marítaro-El Chino  9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

17.       CG Cerro Prieto IV

No

5/

No

6/

No

X

 

 

18.       CG Tres vírgenes

No

7/

No

X

 

 

19.       CT Samalayuca II

No

No

No

No

No

No

X

 

 

20.       CC Rosarito III

No

5/

No

6/

No

X

 

 

21.       CC Monterrey

No

5/

No

6/

No

X

 

 

22.       CC Chihuahua

No

5/

No

6/

No

X

 

 

23.       CD San Carlos II

No

7/

No

X 8/

 

 

24.       Rosarito TG 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

25.       Repotenciación CC Fco Villa (Chihuahua III)

2/

No

No

X

 

 

26.       Repotenciación Monterrey 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

27.       Repotenciación Río Bravo 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

28.       Repotenciación Campeche 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

29.       C.T. Guerrero Negro

No

7/

No

X

 

 

30.       Central Eólica La Venta II  9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

31.       Presa Reguladora Amata 1/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

32.       Patios de Carbón II y Río Escondido 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

33.       Mantenimiento Mayor Tuxpan 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

34.       Mantenimiento Mayor Petacalco  9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

35.       Mantenimiento Mayor Huinalá9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

36.       Mantenimiento Integral de Plantas 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

37.       Modernización CENACE  9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

 

 

 

 

 

 

 

Continúa...

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Continuación...

 

Proyectos

UIDEP

UPP

DGCP

 

Oficio de Autorización de Inversión

 

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

No

 

 

38.       Gasoducto Cd. Pemex-Valladolid

No

No

No

No

6/

No

 

X

 

39.       Manejo de Cenizas en Petacalco  9/

No

Sí 2/

No

13/

No

 

X

 

40.       Gasoducto Samalayuca

No 

No

No

No

6/

No

 

X

 

41.       CT Mérida III

No

No

No

No

6/

No

X

 

 

42.       CC Río Bravo I (II)

No

10/

No

X 8/

 

 

43.       CC El Sauz

5/

No

10/

No

X 8/

 

 

44.       CC Hermosillo

5/

No

6/

No

X 8/

 

 

45.       CC Saltillo

No

10/

No

X 8/

 

 

46.       CC Altamira II

5/

No

11/

No

X 8/

 

 

47.       CC Tuxpan II

No

11/

No

X 8/

 

 

48.       CC Campeche II

5/

No

11/

No

X 8/

 

 

49.       CC Monterrey III (II)

5/

No

11/

No

X 8/

 

 

50.       CC Rosarito (IV)

No

11/

No

X 8/

 

 

51.       CC Naco–Nogales

No

11/

No

X 8/

 

 

52.       CC Altamira III y IV

No

10/

No

X

 

 

53.       CC Tuxpan III y IV

2/

No

10/

No

X

 

 

54.       CC Río Bravo II, (III)

2/*

No

No

X

 

 

55.       CC La Laguna II

2/*

No

No

X

 

 

56.       CH Ampliación Chicoasén

No

10/

No

X

 

 

57.       CC La Laguna I  9/ 12/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

58.       CD El Cajete I9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

59.       CG Los Azufres II

No

10/

No

X

 

60.       CC El Sauz Conversión TG a CC

2/  *

No

No

X

 

61.       CC Altamira V

2/  *

No

14/

No

X

 

63.       CC Altamira VI

2/  *

No

10/

No

X

 

Transformación

 

 

 

 

 

 

 

 

64.       Subestaciones SF6

No

2/

No

No

X

 

65.       Transformación Noroeste

No

2/

No

No

X

 

66.       Transformación Occidental

No

2/

No

No

X

 

67.       Transformación Oriente-Centro

No

2/

No

No

X

 

68.       Transformación Sureste Peninsular

No

2/

No

No

X

 

69.       Subestaciones Centro Occidente

2/

No

7/

No

X

 

70.       Subestaciones Noreste

Sí 2/*

No

No

X

 

71.       Subestaciones Sureste

2/

No

7/

No

X

 

72.       Subestaciones Noroeste

No

No

X

 

73.       Red Principal de Transformación  (Sistema Nacional)

2/*

No

No

X

 

74.       Subestaciones Occidental-Central

2/

No

No

X

 

75.       Subestaciones Oriental-Peninsular

No

No

X

 

76.       Transformación Noreste

No

No

X

 

77.       Subestaciones Noroeste-Norte

2/*

No

No

X

 

78.       SE Compensación Alta Tensión

2/*

No

No

X

 

79.       SE Compensación Norte

2/  *

No

No

X

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Continúa...

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Continuación...

Proyectos

UIDEP

UPP

DGCP

 

Oficio de Autorización de Inversión

 

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

No

 

80.       SE Noroeste-Occidental

2/  *

No

No

X

 

81.       SE Oriental

 

2/  *

No

No

X

 

82.       SE Norte-Occidental

2/  *

No

No

X

 

Transmisión

 

 

 

 

 

 

 

 

83.       Cable Submarino Cozumel

No

Si

No

6/

No

X

 

84.       Trasmisión Sureste-Peninsular

No

No

6/

No

X

 

85.       Trasmisión Noroeste

No

No

6/

No

X

 

86.       Línea de Trasmisión Ixtapa-Pie de la Cuesta

No

7/

No

X

 

87.       Líneas de Trasmisión Noroeste

2/*

No

6/

No

X

 

88.       Líneas de Trasmisión Centro

No

7/

No

X

 

89.       Líneas de Trasmisión Sureste

No

7/

No

X

 

90.       Compensación Reactiva 9/

No

No

No

No

No

 

X

91.       Tuxpan-Área Central de Transmisión

2/*

No

No

X

 

92.       Altamira-Área Central de Transmisión

2/  *

No

No

X

 

93.       Naco-Nogales Transmisión

2/  *

No

No

X

 

94.       Chicoasén Área Central Transmisión

2/  *

No

No

X

 

95.       Red Principal de Transmisión (LT Sistema       Nacional)

2/  *

No

No

X

 

96.       LT Norte-Occidental

2/  *

No

No

X

 

97.       LT Oriental-Norte

2/  *

No

No

X

 

98.       LT Saltillo-Cañada

  2/  *

No

No

X

 

99.       LT Red Aso-ciada  Central Altamira VI

  2/  *

No

No

X

 

100.     LT Red Aso-ciada la Central Río Bravo III

  2/  *

No

No

X

 

Distribución

 

 

 

 

 

 

 

 

101.     Adquisición de Grúas Hidráulicas Articuladas 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

Proyectos de Importación

 

 

 

 

 

 

 

 

102.     Corpus Christi-Matamoros 9/

No

No

No

No

No

No

 

X

103.     Palo Verde Mexicali  9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

 

 

 

 

 

 

 

Continúa...

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Continuación...

 

 

Proyectos

UIDEP

UPP

DGCP

 

Oficio de Autorización de Inversión

 

 

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

Dictamen

Análisis

No

 

 

Proyectos de Interconexión

 

 

 

 

 

 

 

 

 

104.     Palo Verde-Santa Ana  9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 

105.     El Paso-Cd Juárez  9/

No

No

No

No

No

No

 

X

 


FUENTE:    Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por las Unidades de Inversión y de Desincorporación de Entidades Paraestatales y de Política Presupuestal, y la Dirección General de Crédito Público mediante oficios referencia núms. 400.1.410.01/068 del 2 de octubre de 2001; 305.1.-1478 del 4 de octubre 2001 y 346-4.-1740 del 12 de octubre de 200, respectivamente, relativa a sus análisis y dictámenes; así como de la Dirección General  de Programación y Presupuesto de Energía e Infraestructura, respecto de los oficios de autorización de inversión financiada emitidos.

1/              Proyecto diferido.

2/              El dictamen está sujeto a lo que señale el dictamen de la UIDEP.

2/*             El dictamen está sujeto a lo que señale el dictamen de la UIDEP y de la DGCP

3/              Se emitió dictamen preliminar hasta en tanto no se licite el proyecto.

4/              Las autorizaciones están incluidas en las del proyecto Cantarell.

5/             En el oficio se indica que la UPP estima que no hay inconveniente en otorgar autorización a efecto de que el proyecto se incorpore en el proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación.

6/             En el oficio se señala que la DGCP autoriza llevar a cabo las gestiones necesarias para celebrar el contrato del proyecto.

7/              En el oficio se menciona que la DGCP se reserva su opinión. 

8/              El oficio de inversión es extemporáneo.

9/              El proyecto fue cancelado  y no remitieron documentación. 

10/             En el oficio se indica que la DGCP toma conocimiento de la resolución adoptada por la CIGF.

11/            En el oficio se menciona que la DGCP no tiene inconveniente para que se proceda a la publicación de las bases de licitación en el Diario Oficial de la Federación.

12/             El proyecto se fusionó con el proyecto de la CC La Laguna II.

13/            En el oficio se indica que la DGCP emite opinión favorable preliminar para que la CFE continúe con los procesos de licitación.

14/            En el oficio se indica que la DGCP no tiene inconveniente para que dicha solicitud sea remitida para  consideración de la CIGF.

 

Observación 

De 105 proyectos aprobados en los Presupuestos de Egresos de la Federación de 1997 a 2000, en 28 casos no se contó con el dictamen favorable de la UIDEP, en 29 de la UPP y en 26 de la DGCP, por lo cual la SHCP se apartó de lo dispuesto en los numerales 559 y 135 de los Manuales de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Federal de 1996 y 1998, respectivamente, y 232 del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal.

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-002      Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público verifique que los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo incorporados en el Presupuesto de Egresos de la Federación cuenten con los dictámenes favorables, en cumplimiento de lo dispuesto en los lineamientos del Manual de Normas Presupuestarias de la Administración Pública Federal.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-003      Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público verifique que, en todos los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo presentados por las entidades públicas, sus unidades administrativas y las coordinadoras de sector responsables de evaluar financiera y económicamente los proyectos emitan los dictámenes sobre su opinión y elaboren los análisis correspondientes, en cumplimiento de lo dispuesto en los lineamientos del Manual de Normas Presupuestarias de la Administración Pública Federal.

 

Observación 

Durante la auditoría, la UPP y la DGCP no dispusieron de la documentación comprobatoria respecto de los análisis financieros y económicos que debieron realizar para emitir su opinión sobre la viabilidad de los 105 proyectos presentados por PEMEX y CFE para ejecutarlos por el esquema de financiamiento PIDIREGAS, ya que en opinión de dichas unidades administrativas la normatividad aplicable a estos proyectos no prevé la elaboración por escrito del análisis o evaluación que se realiza.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-004      Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público implemente mecanismos de control y registro que permitan verificar que sus unidades administrativas, responsables de evaluar los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, hayan realizado los análisis y las evaluaciones que sirvieron de base para emitir su opinión respecto de la ejecución de los proyectos, de conformidad con lo establecido en los ordenamientos legales aplicables.

 

Observación 

En la estructura de la SHCP no se dispone de un área que supervise todas las opiniones y evaluaciones económicas y financieras de los proyectos PIDIREGAS que la Secretaría de Energía (SENER), la CIGF y las unidades administrativas de la SHCP emiten y elaboran, y que además verifique que éstas cumplan estrictamente con los requisitos planteados en la legislación y normatividad aplicable en la materia.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-07-001      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público promueva la creación de un área especializada, cuyas actividades se orienten a supervisar y verificar que los dictámenes de opinión y las evaluaciones de análisis de los Proyectos de  Infraestructura Productiva de Largo Plazo cumplan con los requisitos establecidos en el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y con los lineamientos emitidos por la secretaría.

 

Observación 

La CIGF no presentó evidencia de que en los acuerdos que emitió para la ejecución de los PIDIREGAS hubiera considerado los aspectos que para el efecto señala el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, relativos a la importancia y necesidad del proyecto, los efectos que podría tener la no realización del mismo, los riesgos de cualquier índole que podrá razonablemente representar, las condiciones de crédito público en que se desarrolla y el impacto que pudiera tener.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-005      Recomendación

La CIGF no presentó evidencia de que en los acuerdos que emitió para la ejecución de los PIDIREGAS hubiera considerado los aspectos que para el efecto señala el artículo 38-A del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, relativos a la importancia y necesidad del proyecto, los efectos que podría tener la no realización del mismo, los riesgos de cualquier índole que podrá razonablemente representar, las condiciones de crédito público en que se desarrolla y el impacto que pudiera tener.

 

Resultado

Otro aspecto importante que se establece en los Manuales de Normas es el relativo al tiempo de generación de ingresos de los proyectos. Así, mientras que en el de 1996 sólo se hace referencia a que "la fuente de pago sea el suficiente flujo de recursos que el mismo proyecto genere" (numeral 557); en el de 1998 se indica que "los ingresos que generen estos proyectos a partir de la entrega de la obra de infraestructura deberán ser suficientes para amortizar las obligaciones del financiamiento, en los términos del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal" (numeral 134); así como que: "Durante los periodos de amortización del financiamiento el flujo de recursos que el proyecto genere deberá ser suficiente para cubrir los intereses más la amortización de cada año; en  casos excepcionales la Unidad de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales, con fundamento en el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, podrá emitir dictamen favorable respecto de aquellos proyectos que durante el primer año corriente y el siguiente posteriores a la entrega de la obra de infraestructura no generen el suficiente flujo de recursos para el pago de intereses y la amortización, siempre y cuando la entidad ejecutora acredite ante la DGPyP Sectorial, en coordinación con las Unidades de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales y de Política y Control Presupuestal, que en los respectivos años, la propia entidad genera el suficiente flujo de caja para cubrir los importes de dichos intereses y amortizaciones una vez descontados los gastos" (numeral 141).

Sobre este aspecto, en el manual de 1999 se hace el señalamiento relativo a que: "Las entidades no podrán obligarse a realizar pago alguno, hasta en tanto reciban a su satisfacción el bien materia del contrato, y éste se encuentre en condiciones de generar los ingresos que permitan cumplir con las condiciones pactadas, conforme a lo dispuesto en este Manual" (numeral 235); así como que: "Durante los periodos de vigencia del financiamiento, el flujo de recursos que el proyecto genere deberá ser suficiente para cubrir los intereses devengados más la amortización de capital de cada año, en casos excepcionales, la Subsecretaría de Egresos, con fundamento en el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y con base en el dictamen favorable de la comisión, podrá autorizar aquellos proyectos que durante los tres primeros años posteriores a la entrega de las obras de infraestructura, no generen el suficiente flujo de recursos para el pago de los intereses y la amortización de capital, siempre y cuando la entidad responsable por conducto de su dependencia coordinadora de sector acredite ante la comisión que en éstos tres primeros años la propia entidad generará el suficiente flujo de recursos para cubrir el déficit mencionado". (numeral 237)

Por lo que hace al Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal para el año 2000, en su numeral 191 señala que: "Las entidades no podrán obligarse a realizar pago alguno, hasta en tanto reciban a su satisfacción el bien materia del contrato, y éste se encuentre en condiciones de generar los ingresos que permitan cumplir con las obligaciones pactadas, conforme a lo dispuesto en este manual" y, en el numeral 193 establece: "Durante los periodos de vigencia del financiamiento, el flujo de recursos que el proyecto genere deberá ser suficiente para cubrir los intereses devengados más la amortización de capital de cada año. En casos excepcionales, la Subsecretaría de Egresos con fundamento en el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y con base en el dictamen favorable de la Comisión, podrán autorizar aquellos proyectos que durante los tres primeros años posteriores a la entrega de la obra de infraestructura, no generen el suficiente flujo de recursos para el pago de los intereses y la amortización de capital, siempre y cuando la entidad responsable por conducto de la dependencia coordinadora de sector, acredite ante la Comisión que en estos tres primeros años la propia entidad generará el suficiente flujo de recursos para cubrir el déficit mencionado".

De acuerdo con lo señalado en los manuales correspondientes a 1998, 1999 y 2000, el contenido de los numerales señalados respecto a la prórroga en el tiempo de generación de ingresos de los proyectos se considera que se aparta de lo que establece el párrafo segundo del artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública, que a la letra dice: "Tratándose de obligaciones derivadas de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, referidos a actividades prioritarias y mediante los cuales las entidades adquieran bienes o servicios bajo cualquier modalidad, cuya fuente de pago sea el suficiente flujo de recursos que el mismo proyecto genere...", ya que el hecho de que a través de los manuales se otorguen periodos en los cuales la amortización y pago de intereses de las obligaciones contraídas quedan a cargo de los recursos de las entidades es contrario al espíritu de la ley que establece que los proyectos tendrán como fuente de pago "el suficiente flujo de recursos que el mismo proyecto genere".

Sobre el particular, con la revisión de las autorizaciones emitidas por la CIGF se determinó que los proyectos Subestaciones 401 Occidental-Central y 412 Compensación Norte; así como Líneas de Transmisión 411 Sistema Nacional y 502 Oriental-Norte, con acuerdo de la CIGF del año 2000, contaron con la dictaminación favorable de ésta para no generar los flujos de efectivo suficiente para hacer frente a las obligaciones derivadas de los mismos./[13]

Del análisis al desempeño financiero realizado por la ASF con base en los datos proporcionados de flujos de ingresos y egresos de estos proyectos se observó que el Valor Presente Neto (VPN) que es la medida establecida como indicador de rentabilidad de los proyectos,  disminuye considerablemente en todos los casos, con fluctuaciones que van de  un -43.5% a un -57.1%, tan sólo por la variación en el tiempo de generación de ingresos, lo cual implica mayor fragilidad ante cualquier cambio adicional en las condiciones de los proyectos y acentúa los riesgos inherentes a los mismos. El efecto del retraso en la generación de ingresos se muestra en el cuadro y gráficas siguientes en las que se presentan en el escenario "A" las condiciones originales sin retraso en la generación y en el escenario "D" el efecto del cambio en el tiempo de generación de ingresos.

 


Cuadro Núm. 6

VALOR PRESENTE NETO

(Millones de dólares)

 

Proyecto

VPN

Escenario A

(1)

VPN

Escenario D

(2)

Variación

(%)

(3)=(2)/(1)

Transformación

 

401 Subestación Occi-dental-Central

 

 

 

72

 

 

 

38

 

 

 

52.8

 

412 Subestación Com-pensación Norte

 

 

 14

 

 

 6

 

 

42.9

 

Transmisión

 

411 Líneas de Transmisión Sistema Nacional

 

 

 

 

 

149

 

 

 

 

 

84

 

 

 

 

 

56.4

 

502 Líneas de Trans-misión Oriental-Norte

 

 

23

 

 

13

 

 

56.5

FUENTE:      Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la SHCP y cálculos propios.

 

 

 

 

 

 

 

 

A estos proyectos que contaron con autorización expresa de la CIGF para no generar efectivo suficiente en los primeros años de su amortización se suman 11 proyectos también de CFE, en los cuales sin autorización expresa de la CIGF, aunque con un planteamiento que desde su inicio señala que no generarán recursos para el pago de sus obligaciones respectivas, se incorporaron al Presupuesto de Egresos de la Federación; en el año de 1999 los proyectos Subestación 402 Oriental-Peninsular; Subestación 403 Noreste; Subestación 405 Compensación Alta-Tensión; Subestación 410 Sistema Nacional; Central Ciclo Combinado Altamira III y IV; Central Ciclo Combinado Chihuahua III; Central Ciclo Combinado Río Bravo III y Central Ciclo Combinado Tuxpan III y IV; y en el de 2000,  El Sauz Conversión de TG a CC; Subestación 503 Oriental y la Central Ciclo Combinado Altamira V.

 

Observación 

En los Presupuestos de Egresos de la Federación de 1999 y 2000, la SHCP y la CIGF incorporaron 15 PIDIREGAS a cargo de la CFE, aunque en las solicitudes de autorización que la entidad presentó se consideró que en los tres primeros años de operación de los proyectos éstos no generarán ingresos para el pago de sus obligaciones, el cual será financiado con los recursos que la CFE genere en esos primeros tres años. De lo cual se deduce que la entidad utilizará recursos presupuestarios para cubrir dichas obligaciones, lo que se aparta de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-006      Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca mecanismos financieros para que, cuando se autoricen Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo cuyos recursos en los primeros tres años de su operación no sean suficientes parea cubrir las obligaciones derivadas de su financiamiento, se dispongan de fuentes alternativas de ingresos para cubrir esas erogaciones y con ello evitar afectar recursos de la Federación, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública

 

Resultado

Otro aspecto importante que se establece en los manuales es que, las entidades no podrán rebasar los montos máximos autorizados de compromiso de inversión, ni los demás términos y condiciones autorizadas; por lo que en ningún caso en la licitación correspondiente podrán establecerse compromisos de pago de anticipos, ni realizar pago previo alguno por cualquier concepto, que anteceda la entrega del bien materia del contrato, ni transmitir, ni negociar sus obligaciones.

Al respecto la ASF determinó que en el contrato PEP-IT-112/98 correspondiente a PEMEX Exploración y Producción, en la cláusula 3, punto 3.6., pactó el pago de anticipos con la empresa contratista Constructores Akal-b y L.S. de R.L. de C.V., lo que se aparta de lo normativamente establecido.

 

Observación 

Durante la auditoría se constató que PEMEX pactó anticipos en el contrato de obra pública que suscribió  para la ejecución de obras del proyecto Cantarell, por lo cual el organismo se apartó de lo establecido en el numeral 134 del Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Federal de 1998.

 

Acción Promovida   

00-18T4I-7-366-01-001      Recomendación

Es necesario que Petróleos Mexicanos en los contratos de obra pública que suscriba para la ejecución de las obras previstas en los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo evite pactar el pago de anticipos, en cumplimiento de lo dispuesto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los lineamientos del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal.

 

Resultado

También en los manuales se hace referencia a la necesidad de que las entidades cuenten con oficios de autorización de inversión emitidos por la DGPyP Sectorial correspondiente, habiéndose determinado que 11 proyectos de la CFE,[14] auttorizados en 1998 y 1 en 1999, iniciaron su construcción sin contar con dicho documento, el cual fue expedido por la SHCP de manera extemporánea en el año 2000.

Sobre el particular, la SHCP manifestó que la DGPyPEI con acuerdo previo de la CIGF y con la opinión favorable de la Procuraduría Fiscal de la Federación y de la UPP procedió a emitir los oficios de autorización de inversión recomendando al titular de la SENER que en lo futuro la CFE se apegue a la normatividad establecida.

 

Observación 

En 11 proyectos de la CFE, aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1998 y 1999, se iniciaron la ejecución de la obras sin contar con los oficios de autorización de inversión financiada emitidos por la SHCP porque la entidad no los tramitó previamente a la licitación de los proyecto, apartándose de lo establecido en los numerales 138 del Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Federal de 1998 y 234 del Manual de Normas Presupuestarias para  la Administración Pública Federal de 1999.

 

Acción Promovida   

00-18164-7-366-01-001      Recomendación

Es necesario que, en cumplimiento de lo establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los lineamientos del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, la Comisión Federal de Electricidad realice la licitación de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo una vez que obtenga el oficio de autorización de inversión financiada emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

 

Resultado

1.2.6.      NIF 09-A

En relación con los registros contables de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, la ASF con objeto de determinar si CFE y PEMEX se apegaron a la normatividad establecida para hacer los registros contables de los PIDIREGAS, llevó a cabo la revisión de sus estados financieros dictaminados por auditores externos y de información adicional proporcionada por estas entidades.

Se observó que tanto PEMEX como CFE preparan sus estados financieros de conformidad con las instrucciones sobre forma y términos en que las entidades paraestatales deben llevar su contabilidad, que se establecen en las Circulares Técnicas denominadas Normas de Información Financiera (NIF) emitidas por la SECODAM y la SHCP, conforme a lo dispuesto por la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Para el registro contable de los PIDIREGAS se emitió en el año 1996 la NIF-09, misma que fue revisada y actualizada en 1998 y dio lugar a la emisión de la NIF-09-A, la cual es aplicable a las entidades paraestatales del sector público federal sujetas a control presupuestario directo, y regula el tratamiento contable que estas entidades deben dar a las inversiones objeto de dicha NIF, cuya ejecución involucre el financiamiento y construcción por parte de entes de carácter privado.

La NIF-09-A denominada "Norma para el tratamiento contable de las inversiones en proyectos de infraestructura productiva con impacto presupuestal diferido", establece las reglas contables para el tratamiento de estas inversiones y las reglas para el registro y reconocimiento de las inversiones en proyectos de infraestructura productiva y de los pasivos relacionados con ellas que se difieren para ejercicios posteriores.

Con la revisión de los estados financieros dictaminados de 2000 se determinó lo siguiente:

Los auditores externos de CFE y PEMEX incluyen una nota en sus estados financieros del año 2000 y señalan que las reglas contables para el registro de los PIDIREGAS se contraponen con los principios de contabilidad generalmente aceptados emitidos por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, que requieren el inmediato reconocimiento contable de las inversiones realizadas y de los pasivos relacionados contraídos.

PEMEX y CFE no revelan ampliamente en notas a sus estados financieros el monto y lanaturaleza de cada proyecto PIDIREGAS, así como la cuantificación del precio del activo más el costo financiero estimado del proyecto, de manera que sea posible observar su ejecución y avances y, principalmente que se tenga un punto de comparación para el costo que finalmente se pague, lo cual facilitará su evaluación objetiva sobre el desempeño financiero de cada proyecto en relación con lo previsto.

 

Observación 

Se constató que en los Estados Financieros Dictaminados, PEMEX y CFE omitieron presentar comentarios de cada proyecto ejecutado como PIDIREGAS, lo cual limitó verificar los avances anuales en su ejecución y evaluar su desempeño financiero.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-007      Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público verifique que en los Estados Financieros Dictaminados de la Comisión Federal de Electricidad y de Petróleos Mexicanos se incluya la información financiera de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, de conformidad con lo establecido en la Regla 5, puntos A y E de la NIF-09 A.

 

Resultado

1.3.         FORMAS DE CONTRATACIÓN DE PIDIREGAS

Bajo el esquema de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, tanto CFE como PEMEX adoptaron distintas modalidades. En el caso de la Comisión los proyectos se realizaron bajo esquemas denominados CAT (Construcción, Arrendamiento y Transferencia) o BLT por sus siglas en inglés (Build, Leasing and Transfer); OPF (Obra Pública Financiada) y PEE o PIE (Productor Externo de Energía o Productor Independiente de Energía). En el caso de PEMEX a todos los proyectos se les considera como OPF. Con la clasificación establecida en el Manual de Normas de 2000, tanto los CAT como los OPF se clasifican como de inversión directa por ser los proyectos el objeto principal del contrato, en tanto que los PEE o PIE se constituyen en inversión condicionada, ya que la obligación de adquirirlos deriva de incumplimiento de la entidad o de causas de fuerza mayor previstas en el contrato, pero la adquisición del proyecto no constituye el objeto principal del contrato. Las características específicas de cada una de estas modalidades se presentan a continuación:

* CAT. Construcción, Arrendamiento y Transferencia. En esta modalidad, las empresas privadas o sociales obtienen de una fuente nacional o extranjera los recursos financieros con los que pagan las inversiones destinadas a la ejecución de los proyectos. Una vez concluido el proyecto y entregado a satisfacción de la entidad pública contratante ésta asume tanto la operación de la obra como la obligación de realizar el pago de las inversiones efectuadas, cuyas condiciones de contratación crediticia se mantienen durante la vigencia de la amortización del crédito respectivo. Por lo que hace a la propiedad del proyecto, se transfiere contablemente a la entidad contratante en proporción a los pagos efectuados y una vez finiquitados éstos pasa a ser totalmente de su propiedad.

Aunque las empresas privadas son las que ejercen las erogaciones de inversión por cuenta y orden de las dependencias o entidades públicas, en diversas ocasiones son estas últimas las que contratan directamente los créditos con las instituciones financieras privadas nacionales o extranjeras debido a la magnitud del monto requerido para la ejecución de los proyectos.

* OPF. Obra Pública Financiada. En esta modalidad la dependencia o entidad pública debe liquidar el costo total de las obras una vez que las empresas privadas o sociales las concluyen, contratando para ello un crédito con alguna fuente financiera nacional o internacional, el cual será liquidado con los ingresos que se generen con el flujo de ingresos que el propio proyecto genere.

Cabe señalar que la operación crediticia de los proyectos bajo estas condiciones implica el riesgo de que el nuevo financiamiento no pueda obtenerse en los términos y condiciones con los que la obra se realizó, por lo que su costo definitivo puede ser diferente al de aquel con el que se realizaron las proyecciones y evaluaciones del proyecto y al de aquel con el que se ejecutó, lo que implica un factor significativo de riesgo adicional en estas contrataciones.

* PEE o PIE. Productor Externo de Energía o Productor Independiente de Energía. En esta modalidad las obras o los proyectos son propiedad de las empresas privadas o sociales, las cuales se encargan de la amortización y operación; las dependencias o entidades públicas asumen el compromiso de adquirir los bienes o servicios generados por estas empresas, por los cuales efectúan dos pagos, uno fijo por capacidad instalada y otro variable en función de la cantidad de bienes o servicios que les sean proporcionados una vez que la obra está en operación. En dicho esquema se prevé que ante alguna contingencia, que impida la realización del proyecto, la entidad pública debe adquirir el proyecto en su totalidad.

En este tipo de proyectos subsiste, aunque sea de manera contingente, un riesgo para las finanzas públicas nacionales.

Con la revisión de la documentación proporcionada relativa a los 105 proyectos autorizados entre 1997 y 2000, se determinó que, para el último año se encontraban vigentes 78 proyectos (57 en proceso y 21 concluidos), precisándose que la contratación de 34 de ellos, 10 de PEMEX y 24 de CFE, se contempló bajo la modalidad de OPF; 22 a cargo de la CFE mediante el tipo CAT; y los 22 restantes también de la comisión como PIE ó PEE, como se observa en la gráfica siguiente.

 

 

De los 22 proyectos programados bajo la modalidad de PIE ó PEE, la mayoría (21 proyectos) corresponde a proyectos de generación de energía eléctrica, lo cual significa que en esos casos la CFE dependerá de los inversionistas privados para atender la demanda del servicio de energía eléctrica, al ser propietarios de las obras y encargados de operarlas.

La contratación de los PIDIREGAS se programó de manera diferente en cada uno de los años; así en 1997 se hizo principalmente bajo el esquema CAT, en 1998 por PIE ó PEE, y en 1999 y 2000 mediante OPF, lo cual dio como resultado que en los dos últimos años la contratación por el esquema CAT se haya sustituido por las otras dos modalidades, cómo se observa en la gráfica siguiente.

 

Resultado

1.4.         CONTRATOS DE FIDEICOMISO

Con objeto de determinar la naturaleza jurídica de los financiamientos para la ejecución de los PIDIREGAS, de los 21 proyectos concluidos total y parcialmente se revisaron 5 contratos de fideicomiso, 4 suscritos por CFE y 1 por PEMEX, en los cuales se establecieron las condiciones para la ejecución de las obras y la aplicación de los recursos financieros, observando los aspectos siguientes:

a) Respecto a CFE, en dos contratos de fideicomiso correspondiente a los proyectos Subestaciones Sureste Peninsular y Central Geotermoeléctrica Cerro Prieto IV, ambos contratados por la modalidad CAT, la figura de los mismos es de Administración y Traslado de Dominio. En ellos la CFE tiene el carácter de fideicomisario en el primero  y de fideicomitente B y fideicomisario en el otro.

Entre las obligaciones principales de la comisión señaladas en dichos contratos se establece que se abstendrá de interrumpir el desarrollo de las obras sin causa justificada, así como que reconocerá los costos en que incurra la sociedad, en caso de que se suspenda la obra por culpa de la comisión.

Para efecto de verificar si el Gobierno Federal asume el carácter de garante o aval en los citados contratos se revisó la cláusula 33.2. "Eventos de Incumplimiento de la Comisión" que establece que: "El acontecimiento de cualquiera de los casos que se describen a continuación, a menos de que resulte de la ocurrencia de un Caso Fortuito o Fuerza Mayor o de un Evento de Incumplimiento de la Sociedad, constituirá un Evento de Incumplimiento de la Comisión:

 (f) Si la Comisión es declarada en quiebra o en estado de insolvencia o solicita o acepta la imposición de un síndico, liquidador o interventor, o tal fuere designado o tome posesión de la Comisión o de la totalidad o una parte substancial de sus pasivos y activos; si la Comisión o la totalidad o una parte substancial de sus propiedades, bienes o ingresos quedan sujetos a un procedimiento de quiebra, suspensión de pagos, disolución o liquidación; o si la Comisión lleva a cabo o celebra una cesión general o un acuerdo en beneficio de sus acreedores o amanece por escrito con suspender sus operaciones o cualquier parte substancial de ellas, a menos que.... (ii) en el caso de insolvencia, suspensión de pagos, quiebra, liquidación o disolución, éstas se den bajo circunstancias en las cuales el Gobierno Mexicano o una SNC asuma o garantice todas las obligaciones de la Comisión bajo el presente contrato."

Lo anterior se interpreta en el sentido de que el Gobierno Mexicano asume  las obligaciones de pago en sustitución de la comisión, para que ésta no incurra en incumplimiento del contrato. 

b) En el fideicomiso del proyecto Central Termoeléctrica Samalayuca II, también de la modalidad CAT de CFE, el contrato tiene la figura de Irrevocable de Administración, Garantía y Traslativo de Dominio. En él la comisión tiene el carácter de fideicomisario en tercer término.

Las obligaciones principales de la Comisión en relación con el contrato son:

* Permitir que sobre el inmueble se lleve a cabo la construcción, instalación y equipamiento de la central, para la realización de los fines que se establecen en este contrato.

* Recibir en su momento cada unidad de la central para su operación comercial en calidad de arrendataria bajo los términos y condiciones dispuestos en este contrato.

* Pagar a la fiduciaria o a su acreedor prendario, cesionario autorizado o designado de conformidad con este contrato, la renta y los pagos suplementarios.

* Contratar y mantener comenzando a partir del primer día de operación comercial de cada unidad de la central los seguros necesarios para la cobertura de riesgo en los términos de este contrato.

* Dar mantenimiento y cuidar que la central permanezca siempre en condiciones óptimas de operación, conforme a las especificaciones que constan en el contrato.

* Pagar a la fiduciaria o a su acreedor prendario o al cesionario autorizado o designado autorizado, de conformidad con el contrato, las rentas contempladas en el contrato de arrendamiento.

A afecto de garantizar el cumplimiento del contrato se estableció en la cláusula décimo segunda "EVENTOS DE INCUMPLIMIENTO"  punto 4 del contrato  que, en caso de que la Comisión caiga en insolvencia o sea incapaz de pagar sus deudas al vencimiento, podrán presentarse circunstancias donde los Estados Unidos Mexicanos asuman o garanticen todas las obligaciones de la comisión en los términos establecidos en este contrato y el contrato de arrendamiento.

De esta forma, el Gobierno Mexicano, asume las obligaciones de pago en sustitución de la comisión, para que ésta no incurra en incumplimiento del contrato.

c) En el cuarto contrato de fideicomiso correspondiente al proyecto Terminal de Carbón Petacalco de la modalidad PEE, a cargo de CFE, se  tiene la figura de Irrevocable de Administración, Garantía y Traslativo de Dominio, en el cual la CFE tiene el carácter de fideicomisario.

Las principales obligaciones que se establecieron en el contrato son:

* Pagar al fiduciario el importe destinado al pago de los créditos, en forma puntual y oportuna a partir de la fecha de entrada en operación de la terminal.

* En caso de que a la fecha programada de operación no haya iniciado por cualquier razón la obligación de la comisión de realizar los pagos del cargo fijo por capacidad, conforme a lo previsto en el contrato de prestación de servicios, la comisión se obliga a pagar al fiduciario una cantidad suficiente para pagar los créditos en la fecha que se establezcan en el calendario de pagos.

* Solicitar que se incluyan en el presupuesto anual todas las cantidades necesarias para satisfacer todas y cada una de las obligaciones que adquiere la comisión.

Se observó que la cláusula Cuarta, punto 4.16 establece: "Que a la terminación por cualquier causa del contrato de prestación de servicios, y siempre y cuando los créditos contratados con cargo al patrimonio del Fideicomiso hubieren sido cubiertos en su totalidad o la CFE o el Gobierno de México hubiere asumido directamente la obligación de su pago de conformidad con lo establecido en el presente contrato o en el contrato de prestación de servicios, o bien con el consentimiento previo y por escrito de los acreedores".

Al igual que en los demás proyectos se interpreta que, en caso de incumplimiento del contrato, el Gobierno Mexicano asume directamente la obligación de pago, para que no se vea afectado el patrimonio del fideicomiso celebrado con motivo de la realización del proyecto.

d) Por lo que hace a PEMEX, en materia de financiamiento para los PIDIREGAS la entidad celebró el contrato de Fideicomiso Maestro de Fondeo, constituido el 10 de noviembre de 1998, a la luz de la "Ley de Fideicomisos Comerciales de Delaware, 12 Del.c.SS3801-3820", del Estado de Delaware en los Estados Unidos de América, y en el que PEMEX tiene el carácter de beneficiario único, su objeto esta previsto en el artículo 2, numeral 2.4, que a la letra dice:

"(a) ejecutar, hacer entrega y desempeñar todas sus obligaciones de acuerdo con el Contrato de Cesión e Indemnización, incluyendo, pero sin limitarse a, la aceptación de la cesión y la asunción de la obligación de pagar cada Obligación Designada y el IVA asociado con ella, y cada Gasto Reembolsable de acuerdo con los términos del Contrato de Cesión e Indemnización;

(b) ejecutar y hacer entrega de aquellos Documentos de Financiamiento conforme Pemex pueda de tiempo en tiempo dar instrucciones por escrito de acuerdo con el Contrato de Cesión e Indemnización; (ii) efectuar todas aquellas acciones requeridas de acuerdo con los términos del Fideicomiso, y ejercer sus derechos y desempeñar sus deberes  de acuerdo con los Financiamientos a los cuales se relacionan los Documentos de Financiamiento; (iii) conservar, invertir y desembolsar los productos de dichos Financiamientos  de acuerdo con los términos del presente Contrato de Fideicomiso y el Contrato de Cesión e Indemnización; y  (iv) pagar la suerte principal, interés y cualquier otra cantidad a su vencimiento de acuerdo con cada uno de dichos financiamientos y de acuerdo con, y sujeto a, los términos del presente".

Entre las principales obligaciones de PEMEX en el fideicomiso destacan las contenidas en el  artículo 3, numerales 3.4 y 3.8 que establecen:

* "Toda acción que se efectúe o cuyo consentimiento pueda ser dado por Pemex de acuerdo con el presente Contrato de Fideicomiso deberá ser realizada por medio de un aviso por escrito de Pemex firmado por un Funcionario Autorizado y entregado al Administrador Fiduciario de acuerdo con las estipulaciones contenidas en el presente". 

* "Pemex autorizará, del Patrimonio del Fideicomiso el reembolso a los Fiduciarios de los gastos en efectivo que sean razonables y debidamente documentados".

Relacionado con lo anterior PEMEX y sus subsidiarias celebraron el contrato de cesión e indemnización con el Fideicomiso de Fondeo de Proyecto de Pemex, el 10 de noviembre de 1998, en el cual se establecieron en los artículos 2, numeral 2.1, y 3, numerales 3.2 y 3.4 las siguientes obligaciones a cargo de la entidad:

* Entregar al administrador fiduciario los certificados de cesión

* Pemex se obliga a efectuar los pagos al fideicomiso, como parte de la remuneración del fideicomiso, por la asunción de las obligaciones designadas en los certificados de cesión

* Pemex actuará como servidor de los financiamientos a nombre del fideicomiso y del administrador fiduciario, dirigirá y administrará, en cooperación con el administrador fiduciario, el cumplimiento por el fideicomiso con los términos de cada documento de financiamiento.

Con las garantías que otorga PEMEX respecto a los financiamientos se establece en el artículo 3, numeral 3.1 que "Pemex, a nombre del Fideicomiso, arreglará, negociará y documentará aquellos Financiamientos que sean necesarios para que el Fideicomiso pueda pagar las Obligaciones Designadas cedidas al Fideicomiso de tiempo en tiempo de acuerdo con los Certificados de Cesión y los Gastos Reembolsables. Un Financiamiento puede, a discreción única de Pemex, ser por cualquier cantidad, a cualquier tasa de interés, y en cualquier divisa y de cualquier tenor. La obligación del Fideicomiso en cada Financiamiento será garantizado por Pemex, sujeto a la autorización gubernamental necesaria de dicha garantía por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México".

 

Observación 

En los contratos de fideicomiso suscritos por CFE para la ejecución de PIDIREGAS  se observó que el Gobierno Federal es el que garantiza el pago de los proyectos  ejecutados en caso de incumplimiento de la CFE, siendo que los propios proyectos por su naturaleza garantizan el pago de los financiamientos al ser de rentabilidad demostrada y generar el suficiente flujo de recursos para el pago de las obligaciones contraídas.

 

Acción Promovida   

00-18TOQ-7-366-01-001      Recomendación

Es necesario que la Comisión Federal de Electricidad al suscribir los Contratos de Fideicomisos para la ejecución de Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, establezca la obligación de pago de los financiamientos considerando la generación de ingresos de los proyectos realizados, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública.

 

Resultado

1.5.         AUTORIZACIONES EN PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Y REPORTES EN CUENTA PÚBLICA

En la revisión de los Presupuestos de Egresos de la Federación de los años 1997 a 2000 se observó que del total de PIDIREGAS incluidos anualmente para su autorización, sólo se programa iniciar durante el mismo año un número inferior el cual es especificado dentro del propio Presupuesto de Egresos de la Federación; y que de éstos últimos no todos se iniciaron en el año en que se previeron, como se muestra en el cuadro y gráficas siguientes.

Cuadro Núm. 7

PIDIREGAS PROGRAMADOS E INICIADOS POR AÑO, 1997-2000

(Proyectos)

 

Entidad/año

Total de

Meta anual

Cumplimiento

 

proyectos

aprobados

en el Presupuesto de Egresos de la Federación

(1)

Proyectos programados para iniciar en el año

 

(2)

 

Proyectos

iniciados

 

(3)

(%)

 

 

(4)=(3)/(2)

Total

 

 

 

 

 

1997

38

29

 

*

n.c.

1998

54

42

 

19

45.2

1999

74

53

 

34

64.2

2000

78

59

 

33

55.9

PEMEX

 

 

 

 

 

1997

4

4

 

*

n.c.

1998

11

11

 

5

45.5

1999

10

10

 

6

60.0

2000

10

9

 

8

88.9

CFE

 

 

 

 

 

1997

34

25

 

*

n.c.

1998

43

31

 

14

45.2

1999

64

43

 

28

65.1

2000

68

50

 

25

50.0

FUENTES:

 

 

Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información del Presupuesto de Egresos de la Federación, 1997-2000, Tomo IV, y la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1997-2000, Tomo Resultados Generales.

* No se incluyó información en la Cuenta Pública.

 

n.c. 

No cuantificable.

 

 

Por entidad pública y año, los PIDIREGAS iniciados en el año con relación a los autorizados para iniciar se presentan en la gráfica siguiente.

 

En relación con los reportes de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo dentro de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal se observó que, salvo en el año de 1997 en que no se presentó información, apartándose de lo que la normatividad establece sobre el particular; para el resto de los años se presentó tanto información general para todos los proyectos como específica para algunos de ellos, informándose a través de la Cuenta Pública, entre otros aspectos, las razones que motivaron la falta de inicio de proyectos programados y autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente.

Al respecto, con la información presentada en la Cuenta Pública se determinó que con relación a 1998, 1999 y 2000 en las explicaciones del retraso en la realización de proyectos programados a iniciar en esos años, se señala que en seis proyectos de generación de energía eléctrica los inversionistas privados no iniciaron las obras previstas debido a que la CFE se retrasó en los trámites para obtener los derechos de paso y la autorización de los estudios de impacto ambiental; en 53 proyectos PEMEX y la CFE registraron atrasos en los procesos de licitación y de adjudicación; y 4 proyectos fueron cancelados por la Comisión porque en 3 de ellos la entidad no formalizó con el Gobierno de los Estados Unidos de América los estudios técnico-económicos de compra-venta de energía y, en otro más, optó por adquirir en el mercado internacional el carbón de bajo azufre para operar las centrales, en lugar de construir el proyecto para producir el insumo.

En 1998, no se iniciaron todos los proyectos previstos de PEMEX y de la CFE. En el primer caso, debido a que la entidad difirió para el 2002 la construcción del proyecto Ku-Zaap-Maloob por las restricciones financieras prevalecientes en el mercado internacional y registró retrasos en la licitación para reconfigurar las refinerías de Madero, Minatitlán, Salina Cruz, Salamanca y Tula; y, en el caso de la CFE, porque los inversionistas privados no iniciaron la construcción de 6 proyectos de generación de energía eléctrica, y el organismo registró desfases en la licitación de 9 proyectos de transmisión y transformación y en la adjudicación del proyecto Presa Reguladora Amata, además de que canceló el proyecto Patio de Carbón Río Escondido y Patio de Carbón II, ya que decidió adquirir el carbón de bajo azufre en lugar de producirlo.

En 1999, tampoco se iniciaron todos los proyectos autorizados, lo cual se explica porque PEMEX no licitó los proyectos Minatitlán y Salina Cruz y reprogramó el inicio de las obras previstas en las refinerías de Salamanca y Tula; y porque la CFE, en 9 proyectos de generación y 5 de transmisión y transformación de energía eléctrica, registró dilaciones en los procedimientos de licitación y adjudicación, así como para obtener los derechos de paso y la autorización de impacto ambiental; además de que difirió para el ejercicio 2002 la ejecución del proyecto Presa Reguladora Amata y canceló 3 proyectos de importación e interconexión del fluido eléctrico, toda vez que no se formalizaron los contratos de compra-venta de energía eléctrica con Estados Unidos.

En el 2000, el comportamiento se repitió debido a que PEMEX no licitó las obras para la reconfiguración de la refinería de Minatitlán porque la CIGF requirió una nueva evaluación del proyecto; y la CFE observó desfases en la licitación de 8 proyectos de generación y 17 de transmisión y transformación del fluido eléctrico.

Los atrasos en los procesos de licitación y adjudicación motivaron que en 1998 el 54.8% de los proyectos aprobados no registraran avances físicos, en 1999 el 35.8% y en 2000 el 44.1%, como se aprecia en la gráfica siguiente, lo que muestra deficiencias en la planeación y programación anual por parte de las entidades públicas responsables.

 

Adicionalmente cabe señalar que, en las Cuentas Públicas de 1997, 1998 y 1999 la SHCP, PEMEX y CFE omitieron presentar información sobre el número de proyectos cancelados y diferidos indefinidamente, así como de las causas que motivaron dicha situación.

 

Observación 

En el periodo 1998-2000 el inicio de las obras de los proyectos no se efectuó conforme a las fecha previstas por PEMEX y CFE, ya que ambas entidades registraron retrasos en los procesos de licitación y adjudicación de los proyectos y CFE se atrasó en la gestión para obtener los derechos de paso y la autorización de los estudios de impacto ambiental, lo cual refleja deficiencias en su planeación y programación

 

Acción Promovida   

00-18TOQ-7-366-07-001      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Comisión Federal de Electricidad al elaborar su programa de inversión anual de Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo prevea iniciar la ejecución de proyectos una vez obtenidas las autorizaciones sobre derechos de paso e impacto ambiental requeridas para el efecto, a fin de evitar dilaciones en su realización y en el alcance de las metas previstas.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-07-002      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público verifique que los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo programados por las entidades públicas  anualmente para su inicio, dispongan previamente de las autorizaciones sobre derechos de paso e impacto ambiental, a efecto de evitar retrasos en la ejecución de las obras previstas.

 

Observación 

En la Cuenta Pública de 1997 la SHCP omitió presentar información programática y de avance financiero de los PIDIREGAS, y en las de 1998 a 2000 tampoco informó de los proyectos que se cancelaron y difirieron ni de las causas que motivaron dicha situación.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-01-008      Recomendación

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público incluya en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal la información programática y financiera de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo que permita evaluar los avances físicos de los proyectos, así como su desempeño económico y financiero, y el cumplimiento de los objetivos del esquema de financiamiento.

Resultado

2.            ANÁLISIS ECONÓMICO Y OPERATIVO

2.1.         INVERSIÓN AUTORIZADA EN PIDIREGAS

La promoción que el Gobierno Federal realizó en el periodo 1997-2000 de la infraestructura productiva del país, se basó principalmente en el apoyo de la inversión privada mediante el esquema PIDIREGAS.

Entre 1997 y 2000, la inversión financiada autorizada aumentó anualmente, en términos reales, en 28.9% al pasar de 179,847.6 millones de pesos de 2000 en 1997 a 385,529.1 millones de pesos en el 2000,[15] se observa en la gráfica siguiente.

En promedio, durante el periodo 1997-2000, de la inversión financiada autorizada el 72.7% correspondió a proyectos a cargo de PEMEX y 27.3% a proyectos bajo la responsabilidad de CFE, como se observa en la gráfica siguiente:

 

 

La distribución del monto de la inversión aprobada no guarda relación con el número de proyectos programados por cada entidad, ya que sólo el 14.3% de éstos correspondió a PEMEX, frente a una inversión promedio de 72.7%, lo que es indicativo de la magnitud de las obras de los proyectos que la entidad realiza, a lo que se suma que mientras PEMEX concibe los proyectos de manera integral, la CFE no prevé dentro de la inversión de sus proyectos las obras complementarias para la operación de los mismos, las cuales realiza con recursos presupuestarios.

 

Observación 

La CFE realizó la ejecución de los PIDIREGAS sin incluir las obras complementarias para la operación de los proyectos y programó en forma independiente cada parte del proceso de producción de energía eléctrica (generación, transformación y transmisión), lo cual obstaculiza su evaluación integral en términos de la rentabilidad que se prevé obtener con su operación.

 

Acción Promovida   

00-18TOQ-7-366-07-002      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Comisión Federal de Electricidad al elaborar los estudios de factibilidad económica y financiera de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo incluya las obras principales y complementarias que componen el proceso de producción de energía eléctrica, a efecto de evaluar integralmente la rentabilidad de los proyectos.

 

Acción Promovida   

00-06100-7-366-07-003      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Pública verifique que en los estudios de factibilidad económica y financiera de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo elaborados por la Comisión Federal de Electricidad se incluyan las obras principales y complementarias que integren el proceso de producción de energía eléctrica, a efecto de disponer de la totalidad de los elementos para evaluar integralmente cada proyecto.

 

Resultado

Al analizar la inversión financiada aprobada en el Presupuesto de Egresos de la Federación a PEMEX y CFE se hace evidente la mayor inversión que representan los proyectos de PEMEX respecto a los de la Comisión, como se muestra en el cuadro siguiente.

 

Cuadro Núm. 8

INVERSIÓN FINANCIADA TOTAL APROBADA EN EL PRESUPUESTO DE EGRESOS

DE LA FEDERACIÓN, POR ENTIDAD, 1997-2000

(Millones de pesos de 2000)

 


Entidad

1997

1998

1999

2000

Variación porcentual anual

 

 

(1)

(2)

(3)

(4)

 

(2)/(1)

(3)/(2)

(4)/(3)

Total

179,847.6

319,998.6

390,861.1

385,529.1

77.9

22.1

(1.4)

 

 

 

 

 

 

 

 

PEMEX

130,630.3

254,785.7

270,772.9

271,981.5

95.0

6.3

0.4

 

 

 

 

 

 

 

 

CFE

49,217.3

65,212.9

120,088.2

113,547.6

32.5

84.1

(5.4)

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información presentada en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1997, 1998, 1999 y 2000.

 

Las variaciones registradas, presentadas en el cuadro anterior, se explican fundamentalmente por la incorporación de nuevos proyectos, así como por las actualizaciones de los montos de inversión de aquellos que se encuentran en proceso de realización o están concluidos.

Respecto a las variaciones registradas en la inversión autorizada en 2000, la DGPyPEI, la UIDEP y la UPP señalaron que se debieron a la inclusión de los intereses capitalizables de los proyectos en la etapa de construcción, ya que tanto PEMEX como CFE en ese año incorporaron dicho costo en los proyectos autorizados en el periodo 1997-2000.

Por otra parte, en los Presupuestos de Egresos de la Federación de 1999 y 2000, se señala que las variaciones en la inversión de los proyectos preexistentes obedecen a las modificaciones en el tipo de cambio y en las cantidades de obra que las entidades realizan, motivando que la inversión aprobada a cada proyecto no sea estática a lo largo del tiempo, la cual puede incrementarse significativamente como se observó en los proyectos Cantarell, Delta del Grijalva, Madero, Terminal de Carbón de la Central Termoeléctrica Petacalco, Samalayuca II, Subestación SF6 Potencia y Distribución; o, en su caso, disminuir de manera importante como se presentó de manera particular en los proyectos de CFE, de los cuales destacan las Centrales de Ciclo Combinado Monterrey y Rosarito III, las Subestaciones Noroeste y Oriente-Centro, y Gasoducto Cd. Pemex-Valladolid, entre otros más, como se observa en el cuadro siguiente:


Cuadro Núm. 9

INVERSIÓN TOTAL APROBADA POR PROYECTO, 1997-2000

(Millones de pesos de 2000)

 

Proyecto

Modalidad

Inversión aprobada

 

 

de contratación

1997

       1998

1999

2000

 

Total

 

179,847.6

319,998.6

390,861.1

385,529.1

 

 

 

 

 

 

 

 

PEMEX

 

 

 

 

 

 

Proyectos concluidos

 

 

 

 

 

 

Refinería de Cadereyta

Directa

13,116.0

12,116.4

16,713.6

17,728.4

 

Planta Criogénica II

Directa

0.0

1,031.4

1,728.2

1,757.4

 

Planta de Nitrógeno

Condicionada

0.0

0.0

0.0

10,131.2

 

Proyectos concluidos parcialmente

 

 

 

 

 

 

Cantarell

Directa

56,070.2

109,008.0

126,799.2

129,896.7

 

Cuenca de Burgos

Directa

28,117.8

58,677.3

68,252.5

69,312.1

 

Delta del Grijalva

Directa

0.0

4,306.1

7,190.2

7,253.1

 

Proyectos en proceso

 

 

 

 

 

 

Minatitlán

Directa

0.0

10,420.6

13,409.1

14,128.2

 

Madero

Directa

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