III.1.8.COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES

III.1.8.1.Antecedentes

Atribuciones

La Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 1995, y última reforma publicada el 18 de enero de 1999, en su capíitulo I, señala:

“Artículo 1.- Se crea la Comisión Nacional Bancaria y de Valores como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos de esta Ley.

Artículo 2.- La Comisión tendrá por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público.

También será su objeto supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al citado sistema financiero.”

Igualmente, en su Capítulo II se señala lo siguiente:

“...Artículo 4.- Corresponde a la Comisión:

I. Realizar la supervisión de las entidades, así como de las personas físicas y demás personas morales cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema financiero;

II. Emitir en ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se sujetarán las entidades;

III. Dictar normas de registro de operaciones aplicables a las entidades;

IV. Fijar las reglas para la estimación de los activos y, en su caso, de las obligaciones y responsabilidades de las entidades, en los términos que señalan las leyes;

V. Expedir normas respecto a la información que deberán proporcionar periódicamente las entidades;

VI. Emitir disposiciones de carácter general que establezcan las características y requisitos que deberán cumplir los auditores de las entidades, así como sus dictámenes;

VII. Establecer los criterios a que se refiere el artículo 2o. de la Ley del Mercado de Valores, así como aquéllos de aplicación general en el sector financiero acerca de los actos y operaciones que se consideren contrarios a los usos mercantiles, bancarios y bursátiles o sanas prácticas de los mercados financieros y dictar las medidas necesarias para que las entidades ajusten sus actividades y operaciones a las leyes que les sean aplicables, a las disposiciones de carácter general que de ellas deriven y a los referidos usos y sanas prácticas;

VIII. Fungir como órgano de consulta del Gobierno Federal en materia financiera;

IX. Procurar a través de los procedimientos establecidos en las leyes que regulan al sistema financiero, que las entidades cumplan debida y eficazmente las operaciones y servicios, en los términos y condiciones concertados, con los usuarios de servicios financieros;

X. (Derogada por Artículo Segundo Transitorio de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, D.O. 18 de enero de 1999).

XI. Autorizar la constitución y operación, así como determinar el capital mínimo, de aquellas entidades que señalan las leyes;

XII. Autorizar o aprobar los nombramientos de consejeros, directivos, comisarios y apoderados de las entidades, en los términos de las leyes respectivas;

XIII. Determinar o recomendar que se proceda a la amonestación, suspensión, veto o remoción y, en su caso, inhabilitación de los consejeros, directivos, comisarios, delegados fiduciarios, apoderados, funcionarios y demás personas que puedan obligar a las entidades, de conformidad con lo establecido en las leyes que las rigen;

XIV. Ordenar la suspensión de operaciones de las entidades de acuerdo a lo dispuesto en esta Ley;

XV. Intervenir administrativamente o gerencialmente a las entidades, con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez, o aquéllas violatorias de las leyes que las regulan o de las disposiciones de carácter general que de ellas deriven, en los términos que establecen las propias leyes;

XVI. Investigar aquellos actos de personas físicas, así como de personas morales que no siendo entidades del sector financiero, hagan suponer la realización de operaciones violatorias de las leyes que rigen a las citadas entidades, pudiendo al efecto ordenar visitas de inspección a los presuntos responsables;

XVII. Ordenar la suspensión de operaciones, así como intervenir administrativa o gerencialmente, según se prevea en las leyes, la negociación, empresa o establecimientos de personas físicas o a las personas morales que, sin la autorización correspondiente, realicen actividades que la requieran en términos de las disposiciones que regulan a las entidades del sector financiero, o bien proceder a la clausura de sus oficinas;

XVIII. Investigar presuntas infracciones en materia de uso indebido de información privilegiada, de conformidad con las leyes que rigen a las entidades;

XIX. Imponer sanciones administrativas por infracciones a las leyes que regulan las actividades, entidades y personas sujetas a su supervisión, así como a las disposiciones que emanen de ellas;

XX. Conocer y resolver sobre el recurso de revocación que se interponga en contra de las sanciones aplicadas, así como condonar total o parcialmente las multas impuestas;

XXI. Intervenir en los procedimientos de liquidación de las entidades en los términos de ley;

XXII. Determinar los días en que las entidades deberán cerrar sus puertas y suspender sus operaciones;

XXIII. Elaborar y publicar estadísticas relativas a las entidades y mercados financieros;

XXIV. Celebrar convenios con organismos nacionales e internacionales con funciones de supervisión y regulación similares a las de la Comisión, así como participar en foros de consulta y organismos de supervisión y regulación financieras a nivel nacional e internacional;

XXV. Proporcionar la asistencia que le soliciten las instituciones supervisoras y reguladoras de otros países, para lo cual en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia, podrá recabar respecto de cualquier persona la información y documentación que sea objeto de la solicitud;

XXVI. Intervenir en la emisión, sorteos y cancelación de títulos o valores de las entidades, en los términos de ley, cuidando que la circulación de los mismos no exceda de los límites legales;

XXVII. Aplicar a los servidores públicos de las instituciones de banca múltiple en las que el Gobierno Federal tenga el control por su participación accionaria y de las instituciones de banca de desarrollo las disposiciones, así como las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos que correspondan a las contralorías internas, sin perjuicio de las que en términos de la propia Ley, compete aplicar a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo;

XXVIII. Llevar el Registro Nacional de Valores e Intermediarios y certificar inscripciones que consten en el mismo;

XXIX. Autorizar, suspender o cancelar la inscripción de valores y especialistas bursátiles en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, así como suspender la citada inscripción por lo que hace a las casas de bolsa;

XXX. Supervisar a los emisores de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, respecto de las obligaciones que les impone la Ley del Mercado de Valores;

XXXI. Dictar las disposiciones de carácter general relativas a la forma y términos en que las sociedades emisoras que dispongan de información privilegiada tendrán la obligación de hacerla de conocimiento del público;

XXXII. Expedir normas que establezcan los requisitos mínimos de divulgación al público que las instituciones calificadoras de valores deberán satisfacer sobre la calidad crediticia de las emisiones que éstas hayan dictaminado y sobre otros aspectos tendientes a mejorar los servicios que las mismas prestan a los usuarios;

XXXIII. Emitir reglas a que deberán sujetarse las casas de bolsa al realizar operaciones con sus accionistas, consejeros, directivos y empleados;

XXXIV. Autorizar y vigilar sistemas de compensación, de información centralizada, calificación de valores y otros mecanismos tendientes a facilitar las operaciones o a perfeccionar el mercado de valores;

XXXV. Ordenar la suspensión de cotizaciones de valores, cuando en su mercado existan condiciones desordenadas o se efectúen operaciones no conformes a sanos usos o prácticas;

XXXVI. Emitir las disposiciones necesarias para el ejercicio de las facultades que esta Ley y demás leyes le otorgan y para el eficaz cumplimiento de las mismas y de las disposiciones que con base en ellas se expidan; y

XXXVII. Las demás facultades que le estén atribuidas por esta Ley, por la Ley Reglamentaria de la Fracción XIII Bis del Apartado B, del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por otras leyes.”

Situación presupuestaria

A continuación se presentan los ingresos y egresos correspondientes a los ejercicios de 1999 y 2000.

SITUACIÓN PRESUPUESTARIA

INGRESOS

(Miles de pesos)

			Variación en 2000
	1999	2000	Importe	%
Presupuesto original Total Corrientes Financiamientos Presupuesto recaudado Total Corrientes Financiamientos	1,121,849 1,067,149 54,700 1,347,083 1,326,000 21,083	1,189,473 1,189,473 - 1,381,057 1,381,057 -	67,624 122,324 (54,700) 33,974 55,057 (21,083)	6 11 (100) 2 4 (100)

FUENTES: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuentas de la Hacienda Pública Federal, 1999 y 2000, México, 2000 y 2001.

SITUACIÓN PRESUPUESTARIA

EGRESOS

(Miles de pesos)

			Variación en 2000
	1999	2000	Importe	%
Presupuesto original Total Gasto corriente Gasto de capital Presupuesto ejercido Total Gasto corriente Gasto de capital	1,050,446 951,746 98,700 985,223 923,640 61,583	1,051,291 970,202 81,089 906,210 831,597 74,613	845 18,456 (17,611) (79,013) (92,043) 13,030	- 2 (18) (8) (10) 21

FUENTES: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuentas de la Hacienda Pública Federal, 1999 y 2000, México, 2000 y 2001; y Estados Financieros Dictaminados, 1999 y 2000.

Situación financiera

A continuación se presenta la situación financiera correspondiente a los ejercicios de 2000 y 1999.

SITUACIÓN FINANCIERA

(Miles de pesos)

	2000	1999	Variación en 2000
ACTIVO Circulante Fijo	2,155,608 649	1,779,402 294		376,206 355
Suma el activo	2,156,257	1,779,696		376,561
PASIVO A corto plazo Otro	138,153 29,690	76,648 25,816		61,505 3,874
Suma el pasivo	167,843	102,464		65,379
PATRIMONIO	1,988,414	1,677,232		311,182
Suman el pasivo y el patrimonio	2,156,257	1,779,696		376,561

FUENTES: Dictamen de los Auditores Externos al 31 de diciembre de 1999 y 2000.

Actividades institucionales

No se presenta esta información, en virtud de que la misma para este ejercicio, no se incluyó en forma particular en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

Tipos de revisión

Con el oficio núm. OASF-F-1216/01 del 14 de septiembre de 2001, el C. C.P. Gregorio Guerrero Pozas, Auditor Superior de la Federación, comunicó al C. Lic. Jonathan Davis Arzac, Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la inclusión de la entidad en los trabajos de revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al ejercicio de 2000.

Para la revisión, la Auditoría Superior de la Federación llevó a cabo una auditoría de desempeño y una especial.

III.1.8.2.Resumen de Resultados

Evaluación de las Funciones de Supervisión

Con la evaluación de los resultados obtenidos por el organismo en el periodo comprendido entre 1995 y 2000, se determinó que:

1. La entidad no estableció indicadores en el Presupuesto de Egresos de la Federación para evaluar los resultados de su acción supervisora en términos de sus objetivos prioritarios.

2. En la Cuenta Pública de 2000, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no presentó información sobre las acciones realizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), aun cuando el organismo elaboró y entregó los formatos correspondientes.

3. En el año 2000, por entidad supervisada se destinaron como promedio a las tareas de supervisión 0.6 personas de las que componen la plantilla de su personal, tendencia que se vio disminuida respecto de años anteriores en que se tenían promedios de 0.7 y 0.8%, lo cual se considera que demerita el alcance de la supervisión.

4. En relación con la frecuencia con que realiza la supervisión in-situ, ésta llega a espaciarse hasta en tres años, lo cual resta oportunidad y eficacia a sus acciones de revisión directa a las entidades.

5. Las funciones y facultades inherentes a la regulación y supervisión en materia financiera se encuentran dispersas en siete entidades federales, así como en diversos cuerpos normativos, y con ello se resta claridad a la delimitación de la actuación de cada entidad en materia de supervisión y regulación del sector financiero nacional.

6. La CNBV carece de un registro institucional de las observaciones realizadas a las entidades financieras, lo que limita la evaluación de la efectividad y el impacto de sus acciones de supervisión.

7. La mayor parte de las acciones de supervisión llevadas a cabo por la comisión son dirigidas al sector bancario y no se tienen establecidos indicadores debidamente definidos para efectuar las intervenciones gerenciales de instituciones y organismos de crédito ni parámetros respecto del tiempo empleado para autorizarlas.

8. La falta de oportunidad en las acciones de supervisión in-situ y de procedimientos con límites y parámetros claros en materia de intervenciones y revocaciones ocasiona detrimento en la eficacia de la actuación del ente auditado.

Conclusión de la Revisión Practicada por el Auditor Michael W. Mackey Sobre la Evaluación Integral de las Operaciones y Funciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y la Calidad de Supervisión de los Programas del FOBAPROA de 1995 a 1998

Como resultado de la controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación instruyó a la entidad de fiscalización superior de la Federación para que concluyera los trabajos de la auditoría practicada por el auditor Michael W. Mackey, en lo referente al origen de los recursos aportados a los fideicomisos F/2739-9 “PRI Chiapas”, F/2929-4 “PRI Nacional”, F/2939-1 “PRI Tabasco” y F/3110-8 “PRI Campeche” operados por Banco Unión, S.A., y F/1718-0 “PRI Nacional” por Banca Cremi, S.A. En consecuencia, con base en la revisión efectuada se considera que:

1. Las aportaciones recibidas por los fideicomisos no se encuentran en el supuesto previsto en el artículo Séptimo Transitorio, último párrafo, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, que establece que “si de las auditorías realizadas aparecen operaciones de mutuo o préstamo otorgados por las instituciones auditadas cuyos recursos se hayan donado o aportado por los acreditados, directamente o por interpósita persona, a entidades de interés público que reciban financiamiento público y que por tal motivo hayan generado quebrantos financieros a las instituciones acreditantes, dichas entidades devolverán el monto de las operaciones de crédito involucradas con cargo a los financiamientos públicos que, conforme a las leyes que las rigen, reciban ordinariamente”.

2. Para reforzar el criterio de la Auditoría Superior de la Federación, se solicitó a la CNBV otorgara su opinión a efecto de determinar si las aportaciones realizadas a los fideicomisos generaron algún quebranto financiero a las instituciones de crédito referidas.

3. En tal sentido, la CNBV mediante el oficio núm. 601-VI-DD/MML-203825/2002 de fecha 5 de agosto de 2002, manifestó que “en opinión de esta Comisión, se concluye que en sí mismas, las aportaciones realizadas a los fideicomisos que señalan, contablemente no le generaron quebranto a Banco Unión, S.A., ni a Banca Cremi, S.A., esto en razón de que los actos generadores de los quebrantos en cita, fueron precisamente las autorizaciones de los créditos a empresas insolventes”.

Recaudación de Ingresos por Derechos por Inspección y Vigilancia

Con la revisión practicada, se identificó lo siguiente:

1. La CNBV captó 1,381,056.8 miles de pesos de los Derechos por Inspección y Vigilancia, de los cuales no enteró con oportunidad 1,217,392.6 miles de pesos a la Tesorería de la Federación (TESOFE), monto que canalizó indebidamente a su gasto de operación.

2. La comisión no regularizó esta situación sino hasta el 29 de diciembre de 2000, mediante la autorización especial que le otorgó la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

3. La CNBV registró 688,414.4 miles de pesos en el Fondo de Reserva Especial, creado de acuerdo con el artículo 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a fin de cubrir los gastos de ejercicios posteriores. La Ley de Ingresos de la Federación del 2000 establece que estos fondos deben enterarse a la TESOFE.

4. Durante el ejercicio auditado 456 instituciones de servicios financieros y 207 bursátiles adeudaban 66,022.0 miles de pesos, que datan de 1993 a 2000, de los Derechos por Inspección y Vigilancia.

III.1.8.3.Informe Detallado de la Auditoría de Desempeño

III.1.8.3.1.Evaluación de las Funciones de Supervisión

Objetivo

Verificar si las funciones de supervisión en intermediarios bancarios y no bancarios se apegan a las disposiciones legales y normativas, así como su relación con las prácticas internacionales.

Criterios de Selección

a) Porque la estabilidad, credibilidad, correcto y sano funcionamiento del sistema financiero es esencial para el desarrollo económico del país.

b) Porque una efectiva supervisión es básica para la estabilidad del sistema financiero.

c) Porque la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) es la autoridad competente para supervisar las acciones del sistema financiero.

d) Porque la H. Cámara de Diputados manifestó su interés y mandato por conocer los resultados derivados de las acciones de supervisión, ya que en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000 no se presentaron los resultados que obtuvo la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en su gestión.

En este contexto, las vertientes de la revisión se orientaron a verificar:

EFICACIA

Evaluar la eficacia de las acciones de supervisión realizadas por la CNBV a los intermediarios financieros, en términos de la oportunidad con que las efectuó para procurar la estabilidad y solvencia del sistema financiero y proteger los intereses de los ahorradores y del público inversionista.

EFICIENCIA

Evaluar la eficiencia con que la CNBV aplicó los recursos presupuestarios ejercidos en la ejecución de las acciones que implementó para supervisar a los intermediarios financieros.

IMPACTO ECONÓMICO

Evaluar si las acciones de supervisión realizadas por la CNBV contribuyeron a procurar el sano desarrollo del sistema financiero y proteger los intereses de los ahorradores y del público inversionista.

Antecedentes

La crisis financiera de 1995 puso al descubierto diversas grietas y fragilidades del sistema financiero mexicano en su conjunto y, en particular, de las funciones de supervisión y regulación de las autoridades financieras. A partir de entonces, a través de diversos mecanismos legales y operativos se ha buscado reforzar al sistema financiero y a sus autoridades, para acoplarlos a las nuevas y dinámicas tendencias de la realidad financiera que plantea la globalización y la actuación de grupos financieros cuyas características en cuanto a propiedad, ámbito de actuación, mecanismos de operación, sistemas de control y reportes institucionales han tenido una evolución marcada por la internacionalización, la interdependencia, la regulación internacional en la materia y los avances tecnológicos.

La revisión histórica de la evolución financiera muestra los principales rasgos y acontecimientos que condicionaron y aún influyen el desenvolvimiento de las instituciones financieras, la actuación de las autoridades y, particularmente, el esquema, problemática y resultados de la supervisión, que no pueden desligarse del marco económico y regulatorio en el cual operaron y cuya revisión integral es esencial para el entendimiento del papel que ha desempeñado y debe tener la supervisión.

Destaca dentro de este análisis el comportamiento del sector bancario, por el peso que dentro del sistema financiero ha ocupado y sigue ocupando en la actualidad y porque algunos de los principales retos y oportunidades en materia de supervisión siguen concentrándose en el área bancaria.

Por lo que hace a la supervisión financiera, en 1924 por Decreto del Ejecutivo Federal del 24 de diciembre, se crea la Comisión Nacional Bancaria (CNB) como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), encargada de vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre organización y operación del sistema bancario; practicar inspecciones; proponer criterios a la SHCP para una más eficaz reglamentación de las operaciones bancarias en el país; formular y publicar estadísticas bancarias; y, actuar como consultor de las autoridades hacendarias.[1]

Otro antecedente importante en el ámbito de la regulación financiera es la creación, en septiembre de 1925, del Banco de México al que se atribuyó la facultad exclusiva de creación de moneda y, como consecuencia de ello, también la de regulación de la circulación monetaria, los tipos de interés y de cambio sobre el exterior, de agente, asesor financiero y banquero del gobierno federal, quedando a su cargo propiciar el surgimiento de un nuevo sistema bancario y hacer renacer el crédito en el país.[2]

La asociación de los bancos privados con el Banco de México fue en un principio voluntaria y, por lo tanto, también lo era el encaje o depósito que se hacía en el instituto central de parte de los recursos que captaban del público, que en ese entonces se fijó en 5% de los depósitos que tuvieran los bancos. En 1936, se vuelve obligatorio para los bancos comerciales asociarse con el Instituto Central así como su participación en el encaje legal, haciéndose posteriormente obligatorio el encaje legal a las sociedades financieras e hipotecarias. El porcentaje de los depósitos sujetos a encaje legal varió de acuerdo a las necesidades de financiamiento del sector público y a la meta de crecimiento de los agregados monetarios fijada por las autoridades.[3]

Con el inicio de la Segunda Guerra Mundial México se ve inundado de capitales golondrinos, con ello, durante el periodo de 1940 a 1945, el Banco de México se enfrentó al reto de desarrollar mecanismos apropiados para un banco central que operaba en un medio donde prácticamente no existían mercados financieros. En este contexto, en junio de 1941 se promulga una nueva Ley Bancaria, así como una nueva Ley Orgánica del Banco de México;[4] bajo el nuevo encuadre legal bancario y financiero el Banco de México aplicó diversas herramientas con el propósito de realizar contención monetaria; el instrumento que dio mejores resultados fue la elevación de los “encajes” o depósitos obligatorios que la banca tenía que abonar en el Banco Central, llegando a ser hasta de 50% para los bancos del Distrito Federal y del 45% para los de la provincia. [5]

Al producirse en 1949 una nueva y significativa entrada de divisas, se reforma la Ley Bancaria y se otorga al Instituto Central la facultad potestativa de aumentar el encaje de la banca comercial hasta el 100% sobre el crecimiento de sus pasivos. Esta obligación se graduó en función de la forma en que las instituciones integraran sus carteras de crédito, es decir, de acuerdo a la manera en que canalizaran su financiamiento a los distintos sectores de la economía”.[6]

“Tan probó su eficacia el expediente de elevar el encaje legal que, una vez concluida la Guerra y durante muchos años, se recurrió en México a la manipulación del requisito de reserva obligatoria, no sólo para fines de regulación monetaria, sino también para otros dos objetivos: como método de financiamiento para los déficit del gobierno y para fines de control selectivo del crédito”. ^[7]

En el ámbito de los valores, por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 16 de abril de 1946 se crea la Comisión Nacional de Valores (CNV) como organismo autónomo con facultades para aprobar el ofrecimiento de títulos y valores mexicanos; determinar los títulos y valores que puedan adquirir las compañías de seguros como inversión de sus reservas y aprobar o vetar, en su caso, la inscripción en bolsa de títulos o valores; además de aprobar el ofrecimiento al público de valores no registrados en bolsa y de las tasas máximas y mínimas de interés de emisiones que se hicieran en cédulas, bonos hipotecarios, bonos generales, bonos comerciales de sociedades financieras, así como obligaciones emitidas por conducto o con aval de las sociedades financieras. Con estas funciones, la CNV sustituyó a Nacional Financiera y a la CNB en la tramitación previa de la liga de valores por la bolsa. Reguló asimismo a la Bolsa de Valores que funcionaba ya como organización auxiliar de crédito.[8]

En la posguerra, después de un periodo de crecimiento con inestabilidad que culminó con el ajuste cambiario de 1954, inició la etapa del “desarrollo estabilizador” (1958 a 1970); durante todo este tiempo el sector bancario siguió operando bajo el esquema mixto constituido por instituciones privadas y por instituciones nacionales de crédito manejadas por el gobierno federal, estando sujeto prácticamente a los mismos esquemas vigentes desde los años cuarenta, relativos a tasas de interés administradas para las operaciones activas de los bancos, así como al encaje legal y a mecanismos de inducción del crédito hacia determinados sectores.

“Para que las instituciones financieras canalizaran directamente los recursos crediticios a los sectores prioritarios, las autoridades permitieron que los bancos cumplieran con parte del requisito del encaje legal otorgando créditos a ciertos sectores y bajo parámetros de costo y plazo determinados”.[9]

Una de las consecuencias negativas que el encaje legal tuvo sobre el sistema bancario fue que aun cuando los recursos del encaje legal depositados en el Banco de México recibían una tasa de interés menor a la que las instituciones financieras podían obtener mediante otras inversiones, el encaje representaba una inversión totalmente segura que no requería de análisis de riesgo, lo que condujo a que los bancos no desarrollaran suficientemente sus sistemas de análisis de crédito.

En la parte privada existían diversos tipos de instituciones especializadas; las principales eran, en orden de importancia: bancos comerciales, financieras, hipotecarias, bancos de capitalización de ahorro, instituciones de ahorro y préstamo y bancos fiduciarios; existiendo en la práctica una relación estrecha entre los distintos tipos de instituciones financieras, lo que marcó el inicio de su evolución hacia lo que posteriormente sería la banca múltiple.[10]

Sobre este esquema de banca mixta en el que buena parte de las operaciones llevadas a cabo por las instituciones financieras estaban sujetas a normas impuestas por las autoridades reguladoras y supervisoras, la banca mexicana operó en la década de los sesentas con estabilidad tanto en sus tasas de interés activas como pasivas lo cual reflejó la situación misma de la economía en el periodo del “desarrollo estabilizador” y permitió avances del sector financiero.[11]

“En 1965 se reformó la Ley de Instituciones de Crédito para reservar a inversionistas mexicanos los sectores bancarios y de seguros y fianzas. El gobierno promovió que inversionistas nacionales adquirieran en diversas instituciones financieras del país paquetes accionarios pertenecientes a extranjeros”[12] y así, el sector bancario nacional que había nacido con bancos extranjeros se transformó durante la década de los sesentas a uno de banca de propiedad nacional.

Con la reforma a la Ley Federal de Instituciones de Fianzas de enero de 1969, se confiere a la CNB la inspección y vigilancia de las compañías afianzadoras. El 29 de diciembre de 1970 con la adición del artículo 160-Bis a la Ley Bancaria se le otorgan las funciones de inspección y vigilancia de las instituciones de seguros, cambiando su denominación a Comisión Nacional Bancaria y de Seguros (CNBS). Posteriormente, le fueron también atribuidas las funciones de inspección y vigilancia de los organismos que rigen los fondos de vivienda para los trabajadores y los miembros de las fuerzas armadas y, en materia laboral, en 1972 las de inspección y vigilancia de las instituciones del sector financiero y la tutela de los derechos de sus empleados.[13]

A pesar de estas modificaciones, la sobre regulación en el sistema financiero hizo que la supervisión tuviera un lugar marginal en las labores de las autoridades financieras.

Al finalizar la etapa de “desarrollo estabilizador” a principio de los años setentas, se dan cambios importantes en la economía, entre ellos, un aumento significativo en las tasas de inflación. Los problemas económicos de los setentas y parte de los ochentas tuvieron su origen en la aplicación de políticas económicas excesivamente expansivas que determinaron déficits crecientes para el gobierno federal así como la obligación al Banco de México de extender crédito amplio para financiar dichos déficits fiscales, lo que condujo al deterioro de la estabilidad de precios y ocasionó dos severas crisis de balanza de pagos en los años de 1976 y 1982.[14] Los desequilibrios macroeconómicos (déficit fiscal y déficit de divisas) fueron de tal magnitud en 1981 que llevaron a la devaluación y a la crisis de la deuda externa de 1982[15] (cuadro núm.1).

En el ámbito financiero estos cambios se hacen evidentes en las tasas de interés que se elevan como consecuencia del incremento en la inflación (cuadro núm.1) y en la estructura bancaria.

Cuadro Núm. 1

TASAS DE INTERÉS, SALDO DE LA BALANZA EN CUENTA CORRIENTE, INFLACIÓN

Y DE TIPO DE CAMBIO

1975-1990

Años	Tasas de Interés (porcentaje anual simple)			Inflación anual al final del periodo (Variación anual en porcentaje)	Saldo de la Balanza en Cuenta Corriente (Millones de dólares)	Tipo de Cambio (Pesos por dólar)
	Depósitos bancarios a tres meses (tasa neta)	Certificados de la Tesorería de la Federación a 3 meses	Costo promedio de la captación
1975			11.97		-4,442.6	12.50
1976			12.12		-3,683.3	19.95
1977	11.00		14.04	20.70	-1,596.4	22.73
1978	12.00		15.88	16.20	-2,693.0	22.72
1979	16.75		17.52	20.00	-4,870.5	22.80
1980	26.15	27.73	24.25	29.85	-10,434.1	23.27
1981	31.82	33.23	31.81	28.68	-16,240.6	26.23
1982	52.54	57.44	46.12	98.84	-5,890.1	96.30
1983	54.70	53.75	56.44	80.78	5,859.6	143.62
1984	44.90	49.18	47.54	59.16	4,183.4	191.95
1985	70.41	74.15	65.66	63.75	799.5	368.20
1986	95.25	105.55	95.33	105.75	-1,373.5	915.10
1987	112.79	133.04	104.29	159.17	4,329.0	2,209.70
1988	29.90	51.50	45.50	51.66	-2,375.6	2,281.00
1989	31.18	40.20	40.10	19.70	-5,821.2	2,641.00
1990	23.12	25.80	29.20	29.93	-7,4512.0	2,945.40
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación en base a los Indicadores Económicos; Informes Anuales y página de Internet del Banco de México.

Frente a esta dinámica económica, la reglamentación a que estaba sujeto el sistema bancario en materia de tasas de interés administradas para sus operaciones activas y de inducción del crédito hacia ciertos sectores siguió sin cambio, por lo que los efectos de la elevada inflación provocaron distorsiones en el proceso de asignación de los recursos dañando su eficiencia y, por consiguiente, afectando al sistema bancario que no sólo se debilitó sino que perdió fuerza para financiar el desarrollo.

Esta pérdida de eficiencia generalizada se reflejó también en el sector de la banca de desarrollo la cual, al otorgar créditos a tasas fijas de interés nominal y ante la presencia de inflación sufrió erosión en el valor de sus carteras, promoviéndose su descapitalización. Adicionalmente, durante los años setentas gran parte de los préstamos de la banca de desarrollo “se canalizaron a las empresas paraestatales, cada vez más numerosas y necesitadas de liquidez, a tasas inferiores a las del mercado. Con los años la ineficiencia, una supervisión prudencial inadecuada, la corrupción flagrante y los efectos de la inflación ocasionaron un acentuado deterioro de las carteras de la banca de desarrollo y de los fideicomisos”.[16]

En paralelo a la pérdida de eficiencia del sistema bancario en general, durante los setentas, el endeudamiento tanto del gobierno como de las empresas con el exterior se elevó considerablemente dándose un proceso de desintermediación financiera[17] que se vió reflejado, entre otros indicadores, en la relación decreciente de los pasivos bancarios y el Producto Interno Bruto (PIB) que pasó de 34% en 1970 a 25% en 1981.[18]

En el aspecto normativo del sector financiero, el Banco de México introdujo en 1974 el concepto de costo porcentual promedio de captación para la banca (CPP); tasa promedio que sirvió como tipo de referencia para los créditos bancarios y que fue de utilidad para el sector en los años en que las tasas de interés se elevaron como consecuencia de la inflación (cuadro núm.1). Asimismo introdujo la idea de reglamentar la capitalización de los bancos, no sólo en función de su captación, sino de ciertos activos y de otros conceptos expuestos a riesgo.[19]

Por el lado de los valores, en 1975 se reforzaron las funciones de la CNV con la emisión de la Ley del Mercado de Valores que regula de manera integral y sistemática las actividades de los intermediarios de operaciones con valores, títulos, bolsas y emisoras susceptibles de ser objeto de oferta pública; esta ley propició un mayor desarrollo de los instrumentos de capital de riesgo (acciones) ya que después de su publicación diversas empresas empezaron a cotizarse en bolsa y a desarrollar un creciente movimiento de capitales.[20]

En 1978 el Banco de México creó los Certificados de Tesorería (CETES) que sirvieron de base para el desarrollo de un mercado de bonos y valores de renta fija y para llevar, en la práctica, la regulación monetaria a través de operaciones de mercado abierto.[21]

Por lo que hace a la banca, en 1976 tuvo lugar un cambio trascendente al pasar los bancos comerciales de un sistema de banca especializada a otro de “banca múltiple” al unirse los bancos especializados (o los grupos a los que pertenecían) en una sola institución resultando de ello economías de escala y la creación de una gama más amplia de productos financieros. Para fines de 1978 eran ya más de 25 las instituciones que operaban como banca múltiple y, para 1982 sumaban 40, mientras que los bancos con esquema anterior eran ya sólo 22. [22]

La transformación que se dio teniendo como eje a bancos especializados tanto de depósito y ahorros, como a sociedades financieras o bancos hipotecarios se enfrentó al hecho de que, dentro del sistema de banca especializada, las sociedades financieras y los bancos hipotecarios carecían de sucursales y muchos bancos de depósito y ahorro tenían sólo unas pocas.

Lo anterior ante su conversión en banca múltiple implicó a los bancos en general un compromiso de crecimiento y con ello, una ampliación sensible en el número de sucursales para atención de la clientela. Las nuevas sucursales requirieron de un personal mínimo de operación el cual en muchos casos no contó con preparación y experiencia en el campo, ya que no existía el suficiente número de funcionarios y empleados adecuadamente capacitados, siendo esto especialmente delicado en el caso de los gerentes de sucursales; ya que en esos tiempos “...solamente algunos de los bancos de depósito y ahorro mantenían un esfuerzo permanente de capacitación y desarrollo de personal. En esos bancos para llegar a la designación de gerente responsable de una sucursal, era necesario haber esperado un lapso de 8 a 10 años de preparación constante, proceso en el que el manejo del crédito tenía una especial importancia”. [23]

Otro punto importante es que el compromiso de crecimiento asumido a raíz de la transformación de banca especializada en banca múltiple a partir de 1976 se orientó, casi de manera absoluta, hacia una mayor captación de recursos del público enfocando esfuerzos y personal hacia esta labor y, de manera implícita, desatendiendo las carteras de créditos, cuya importancia pasó a un lugar secundario, lo cual es explicable si se considera que una parte sustantiva de la captación era canalizada tanto al encaje legal como a los cajones de crédito establecidos por el gobierno. Lo anterior se reflejó, a su vez, en la pérdida de importancia del desarrollo de personal especializado en la administración de crédito; pérdida de importancia que impactó, igualmente, en la falta de desarrollo de sistemas para el manejo de créditos.

Así, los esfuerzos por desarrollar sistemas se concentraron casi de manera exclusiva en el lado de la captación de recursos y no en el del manejo de las carteras de crédito, lo cual aún a fines de 1995 seguía siendo evidente, ya que la banca mexicana carecía de sistemas operativos de cartera de créditos que tuvieran niveles razonables mínimos de eficiencia y seguridad, mientras que éstos sí existían para la captación. [24]

De esta forma, desde 1976 se verificó una pérdida de la cultura crediticia que se hizo evidente en el deterioro de la cartera de crédito, debido al descuido de este punto vulnerable o factor crítico de las instituciones determinando desde el inicio de la banca múltiple su fragilidad en cuanto a su función de evaluación y seguimiento de los créditos otorgados.

Otro rasgo característico de la década de los años setentas e incluso de parte de los ochentas es el relativo a que durante esos años la banca siguió sujeta a cuotas de crédito obligatorias, a un encaje legal excesivo y a un predominio de los préstamos al sector público, con lo cual la labor de supervisión estaba acotada a márgenes muy estrechos.

En septiembre de 1982, en pleno proceso de consolidación de la banca múltiple, el gobierno decidió nacionalizar todos los bancos privados (múltiples y especializados, con excepción del Citibank y el Obrero),[25]

Como consecuencia de la nacionalización, los principales cargos directivos de esas instituciones pasaron a manos de funcionarios públicos y parte de los cuadros directivos y medios salieron del negocio bancario. En los años siguientes, la mayor parte de los bancos pequeños fueron fusionados a otros, por lo que el número de instituciones bancarias se redujo aproximadamente a una tercera parte. “Este proceso indujo una rotación de personal que en lo inmediato no se reflejó en los resultados de los bancos en la medida en que la mayoría de los recursos captados eran canalizados, vía el encaje legal, al sector público”. [26]

Además de la pérdida de personal calificado, otro de los efectos más importantes de la nacionalización de la banca en 1982 fue la astringencia crediticia. El régimen del encaje legal aplicado desde la época de banca especializada fue paulatinamente limitando la canalización libre de recursos hacia sectores no considerados como prioritarios. La conjugación de los diversos cómputos aplicables, prácticamente dejaba a los bancos sin recursos para el otorgamiento de nuevos créditos. [27]

El nivel máximo de astringencia crediticia, inducida por el déficit fiscal y el régimen de encaje legal, se alcanzó durante la banca nacionalizada, aumentando la existencia de una escasa o nula atención a la importancia de la cartera de crédito y, por ende, a todo lo relacionado con la misma, como la capacitación de personal, el desarrollo de los sistemas[28] y las acciones de supervisión que fueron débiles y limitadas.

Hasta finales de los ochenta, el sector financiero mexicano era un claro ejemplo de represión financiera: el gobierno canalizaba forzosamente para sí la mayoría de los recursos captados por la banca comercial, imponía cuotas de crédito a varios sectores “prioritarios” e imponía techos a las tasas de interés sobre los activos y pasivos de la banca. [29]

La alta y volátil inflación que prevaleció de 1976 a 1988 (cuadro núm.1, págs. 10 y 11) generó muchas veces tasas reales de rendimiento negativas; consecuencia de ello fue que la penetración financiera, esto es, el grado en que se canalizan los ahorros a través del sistema financiero para proporcionar fondeo a la inversión fuera débil; y que, el capital huyera al extranjero o se empleara de manera excesiva en inversiones improductivas como metales preciosos y bienes raíces. “La canalización creciente de recursos financieros fuera del sistema bancario disminuyó los recursos disponibles para la inversión productiva tanto pública como privada”,[30] acentuó el proceso de desintermediación financiera y condicionó una banca débil y poco capitalizada.

Adicionalmente, durante los años 80 “la banca comercial perdió terreno frente a las casas de bolsa ya que no estaba en condiciones de competir en los mercados de valores ni de atraer financiamiento marginal ofreciendo tasas de interés semejantes a las del mercado, al estar sujeta a cuotas de crédito obligatorias y a un encaje legal excesivo”. [31]

Y es que, desde la segunda mitad de los ochentas, las autoridades realizaron esfuerzos para desarrollar el mercado de dinero y, en particular, el de deuda comerciable a corto plazo, reconociendo que un mercado de dinero líquido liberaría al gobierno de su dependencia del crédito obligatorio de la banca comercial y permitiría poner en práctica una política monetaria más eficaz mediante operaciones de mercado abierto (ventas y compras de instrumentos de deuda gubernamental).

Estos esfuerzos se vieron reflejados en el hecho de que, al inicio de los noventa el gobierno mexicano ya se había liberado del financiamiento bancario: “mientras que en 1988, 40% del financiamiento del gobierno estaba constituido por valores de deuda gubernamental, otro 40% por crédito del Banco de México y el restante 20% por crédito proveniente del sistema bancario; en 1993 obtuvo la totalidad de su financiamiento en el mercado de dinero”[32] y para 1994 la política monetaria se efectuaba exclusivamente a través de operaciones de mercado abierto con subastas regulares de diversos instrumentos como Cetes, Bondes, Tesobonos y Ajustabonos, los cuales en conjunto representaron más del 90% del volumen de la Bolsa Mexicana de Valores. [33]

Entre 1985 y 1987 se llevó a cabo un desmantelamiento de las barreras que protegían la economía nacional y del esquema de regulación estatal vigente por muchos años. Este proceso se inicia con la adhesión de México al GATT en 1985.

En el ámbito financiero este proceso desregulatorio dio principio en 1988 cuando se emprendió la reforma financiera, al considerarse que en virtud de los cambios en la economía y las finanzas a nivel nacional e internacional, resultaba inoperante el sistema caracterizado por los controles administrativos de las operaciones activas y pasivas de los bancos, así como la canalización inducida del crédito y las barreras a la entrada al sistema bancario.

La liberalización financiera iniciada en noviembre de 1988 fue concluida en su mayor parte en 1990 y se apoyó en la recuperación de las finanzas públicas y en el desarrollo del mercado de dinero. La primera acción de desregulación fue la liberalización de las tasas de interés que ofrecían los bancos a los ahorradores, con lo que se buscó que los bancos fijaran las condiciones bajo las cuales captarían recursos, generando un mercado con una amplia gama de productos financieros adecuados a cada tipo de ahorrador, para alentar así una mayor captación de ahorro y, simultáneamente, que los bancos estuvieran en condiciones de incrementar su oferta de crédito. Nuevamente, el énfasis se puso en la captación de recursos.

Esta acción liberatoria, se extendió pronto al conjunto de operaciones bancarias ya que también se incluyeron en este primer paquete de medidas, la eliminación de la canalización obligatoria de recursos y la incorporación en 1989 del coeficiente de liquidez, en sustitución del encaje legal. Así, además de suprimir paulatinamente las normas a las que estaban sujetos los bancos para administrar sus activos y pasivos con las nuevas disposiciones se permitió a los bancos canalizar libremente los recursos captados sin más requisito que mantener un coeficiente de liquidez del 30%, quedando los bancos en libertad de aplicar 70% en créditos.

Con la instrumentación de estas medidas se dejaron de controlar por parte del Banco de México las tasas de interés sobre los activos y los pasivos de la banca; se eliminaron las cuotas crediticias y todo tipo de préstamos obligatorios y se sustituyó el encaje legal por el coeficiente de liquidez que finalmente fue también suprimido en 1991, permitiendo a la banca comercial competir por los fondos y ampliar el crédito al sector privado, tanto con fines de consumo como de inversión. La liberalización financiera fue la clave para ayudar a los bancos a recuperarse y competir con las casas de bolsa, así como entre ellos mismos. [34]

Dentro de este contexto de reformas en noviembre de 1986 a iniciativa de la Banco de México se crea el Fondo de Apoyo Preventivo para Diversas Instituciones Bancarias (Fonapre), antecesor del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), que se constituyó con aportaciones de los propios bancos nacionalizados y tenía como misión apoyar a las instituciones nacionales de crédito en caso de dificultades financieras. A través del Fonapre se otorgaba a los depositantes la seguridad de que recibirían sus ahorros en caso de una crisis individual o sistémica y que ello no descansaría totalmente sobre recursos fiscales, como sucedía antes de la formación del Fonapre, aunque se mantenía la posición de que el gobierno federal aportaría recursos fiscales cuando la suma acumulada por el fondo resultara insuficiente para estos propósitos.[35]

También dentro de este conjunto de medidas y por considerar que era necesario actualizar el instrumento legal para el ejercicio de las atribuciones que en materia de inspección, vigilancia y contabilidad tenía encomendadas la CNBS, en noviembre de 1988 el Ejecutivo Federal expidió el Reglamento de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros en materia de Inspección, Vigilancia y Contabilidad, el cual abrogó al de 1935. [36]

En 1989, en el mes de diciembre, se reforma la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito y, como consecuencia, la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros (CNBS) se divide en Comisión Nacional Bancaria (CNB) y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF).

En mayo de 1990, con la reforma a los artículos 28 y 123 Constitucionales, se restablece el régimen mixto en la prestación del servicio de banca y crédito a través de la desincorporación de las instituciones de banca múltiple, dando origen a la Ley de Instituciones de Crédito que se publica en el Diario Oficial de la Federación del 18 de julio del mismo año.

Como parte de las medidas que antecedieron a la reprivatización del sistema bancario también en 1990 se crea el Fobaproa, que heredó las funciones del Fonapre. A través del Fobaproa el gobierno asumía implícitamente la responsabilidad de cubrir los pasivos de los bancos en caso de una crisis individual o sistémica. El Fobaproa tenía como obligaciones: “la realización de operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros que pudieren presentar las instituciones de banca múltiple, así como procurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de dichas instituciones, objeto de protección expresa del fondo”.[37]

Entre las funciones específicas de apoyo del Fobaproa, semejantes a las que tuvo el Fonapre para la banca nacionalizada, se contaron las de adquirir créditos, valores y otros activos de instituciones bancarias y proporcionar aportaciones no recuperables cuando fuese estrictamente necesario para cubrir desequilibrios financieros de las instituciones. [38]

“Las obligaciones a proteger con este fondo debían ser fijadas anualmente por el Banco de México, con base en los acuerdos adoptados por el Comité Técnico. En los hechos, las obligaciones garantizadas eran la casi totalidad de los pasivos asumidos por los bancos, con independencia del monto acumulado en el fondo”,[39] resultando de ello la percepción de un seguro ilimitado para los depósitos.

También el 18 de julio de 1990 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras con lo que se permitió la existencia de los llamados grupos financieros, que fue uno de los antecedentes de la venta de los bancos comerciales al sector privado realizada entre 1991 y 1992.

La Ley de Instituciones de Crédito, confirió a la CNB facultades de supervisión sobre sucursales de bancos extranjeros; así como para remoción o suspensión de miembros del consejo de administración y del director general de los bancos; además de que reforzó sus facultades de asesor de la SHCP y le facultó para incrementar las multas administrativas por ella impuestas. [40]Adicionalmente, con la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras y la publicación en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 1991 de las Reglas Generales para la Constitución y Funcionamiento de Grupos Financieros, a la CNB se le otorgaron facultades para inspeccionar y vigilar a las Sociedades Controladoras de Grupos Financieros “...cuando tuviere competencia respecto del integrante preponderante del grupo de que se trate...”. [41]

Estas nuevas reformas legales hechas en 1990 tuvieron como objetivo la preparación de la reprivatización de los bancos al incluir la posibilidad de formar agrupaciones financieras privadas (en las que se podían integrar servicios de banca y de intermediación financiera muy diversos), la participación (minoritaria) del capital extranjero, el establecimiento de requisitos mínimos de capital, acordes a principios aceptados internacionalmente y la obligación de crear reservas preventivas contra riesgos bancarios, medidas que buscaban propiciar una estructura bancaria moderna y competitiva, acorde a la globalización y que sustentaron la transferencia al sector privado de los 18 bancos comerciales entre 1991 y 1992. [42]

También en 1991 con la supresión del coeficiente de liquidez se produjo el desmantelamiento total del viejo sistema de encaje legal, ampliándose el margen de maniobra que tenían los bancos para decidir el destino de los recursos captados y, simultáneamente, acentuándose la agresiva canalización de recursos hacia el sector privado, vía otorgamiento de crédito, que había sido iniciada en los últimos tiempos de la etapa de la banca nacionalizada como parte de la desregulación. [43]

Por otro lado, también hacia finales de los ochentas la mayor parte de las empresas estatales se había vendido; ello sumado a los beneficios de la reforma fiscal, la estabilización y la liberalización financiera permitió a las autoridades reorientar las actividades de la banca de desarrollo y de los fideicomisos (entre ellos NAFIN, Banco Nacional de Comercio Exterior, Banco Nacional de Crédito Rural y el FIRA) y dar mayor énfasis al otorgamiento de préstamos al sector privado. [44]

Para adecuar la organización y funcionamiento de la CNB el 14 de enero de 1991 el Ejecutivo Federal expidió el Reglamento Interior que derogó al del 18 de noviembre de 1986.

Los ordenamientos relativos a la reprivatización bancaria junto con la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras aprobada en 1990, promovieron una banca universal en términos de productos, esto es, que una sola entidad financiera pudiera ofrecer múltiples servicios financieros no bancarios a través de una o más subsidiarias; por lo que un grupo financiero podía tener como subsidiarias un banco, una casa de bolsa, una compañía de seguros, una almacenadora, compañías de arrendamiento y factoraje y una casa de cambio; permitiendo así a los intermediarios financieros aprovechar las ventajas de sinergias, economías a escala y de alcance.

Lo que no se permitió fue que los integrantes de un grupo financiero participaran en el capital de las personas morales que, a su vez fueran accionistas de la controladora o de las demás participantes del grupo (artículo 31, párrafo 3º).[45]

Con esta serie de medidas México siguió los movimientos iniciados años antes en los Estados Unidos de América y Europa, en los cuales influyeron las concepciones de que la persistencia de controles sobre mercados de capitales e instituciones financieras generaban ineficiencias en la asignación de recursos y obstaculizaban su función de apoyo al crecimiento económico; ello se dio en paralelo al surgimiento de una gran cantidad de productos y servicios financieros, en los principales países del mundo, consecuencia de que la desregulación de los mercados de capitales en términos de precios y cantidades generó cambios importantes en la gestión de los servicios financieros. [46]

Siguiendo estos cambios, en junio de 1992 se reforma y adiciona la Ley de Instituciones de Crédito, facultando a la Comisión Nacional Bancaria a “inspeccionar y vigilar a personas morales autorizadas a llevar sistemas de financiamiento o bien para que capten recursos con instrumentos inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios; asimismo, se elimina la facultad para suspender operaciones irregulares e intervenir administrativamente a las empresas o establecimientos que las practiquen.[47]

En julio de 1993 se publicó el Decreto para reformar la Ley para Regular a las Agrupaciones Financieras, estableciéndose la posibilidad de que participaran en un grupo financiero dos o más entidades de una misma clase.

Dentro de este contexto, se consideró necesario adecuar la estructura y funciones de la CNB para que pudiera responder al esquema de grupos financieros “a través de una supervisión consolidada de las entidades integrantes de los mismos”,[48] expidiéndose un nuevo Reglamento Interior el 4 de agosto de 1993, el cual abrogó al de enero de 1991.

En diciembre de 1993 por reforma a la Ley de Instituciones de Crédito se estableció que la CNB tendría respecto a las filiales de instituciones del exterior, las mismas facultades que dicha ley le establecía sobre la banca múltiple y las sociedades financieras de objeto limitado.

A todo lo anterior se agregó la ley de diciembre de 1993, que otorgó la autonomía al Banco Central, siguiendo así los pasos dados por otros países. En este caso, la idea consistió en dar mayores facultades a sus directivos y mayor credibilidad a la actuación de la institución, sobre todo en su función de estabilizador de precios, aislándolo al menos formalmente, de las presiones gubernamentales[49] al otorgarle autonomía, precisando que el criterio rector al cual debería sujetarse en todo tiempo la actuación del Banco de México era de la procuración de la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. [50]

Con base en esta autonomía ninguna institución podría fijar al Banco Central su política de crédito y, por tanto, no se le podría obligar a financiar los déficit presupuestales del gobierno, garantizando con ello la estabilidad del poder adquisitivo; ya que la autonomía garantiza su independencia para determinar el crédito primario que puede ser concedido según lo señala el artículo 28 Constitucional. “La relevancia de esta medida tiene su origen en la muy especial relación que existe entre el crédito del Banco Central y los movimientos del nivel general de precios”. [51]

La desregulación financiera, la reprivatización de la banca y la autonomía del banco central fueron medidas que buscaban promover el desarrollo de un sistema financiero moderno, acorde con la apertura de la economía mexicana y al papel de liderazgo que desde mediados de los años 80 se había asignado al capital privado en el desarrollo nacional.

Los cambios en el marco legal dejaron a los bancos en libertad de aprovechar las ventajas derivadas de una coyuntura económica particularmente favorable, dentro de la cual se llevó a cabo la reprivatización y que se conformó entre otras, por las medidas de saneamiento de las finanzas públicas y de control de la inflación que para esas fecha habían registrado avances importantes.

En el terreno propiamente bancario, un elemento sobresaliente que antecede a la reprivatización es la expansión del crédito que empezó en 1988, a ello se sumaron la política económica aplicada durante los años que siguieron a la crisis de 1982; las negociaciones de 1989-1990 de la mitad de la deuda externa (correspondiente a la deuda bancaria) que derivaron en ventajas para México (quitas de capital o de interés) y la política económica anunciada para los comienzos de la década de los noventa, que en 1991 alimentaba el optimismo prevaleciente respecto del crecimiento de la economía mexicana.

Esta serie de circunstancias, atrajeron montos crecientes de capital proveniente del exterior y permitieron a los bancos la expansión crediticia que se generó como consecuencia tanto de la menor utilización del crédito bancario por parte del sector público debido al saneamiento fiscal, como del flujo de recursos que México recibió después de la renegociación de la deuda y que significó que entre julio de 1990 y el tercer trimestre de 1994 entraran al país cerca de 114,000 millones de dólares; de los que una buena parte se canalizó al sector privado a través de los bancos. Esta expansión crediticia al sector privado que dio inicio en 1989 se reflejó entre otros indicadores en el relativo a la proporción dentro del PIB del crédito bancario al sector privado que creció del 7% en 1988 al 24% en 1992 y al 32% en 1994.[52]

Estos hechos se reflejaron en los análisis financieros del sistema bancario en el momento del anuncio de su venta al sector privado, los cuales indicaban que había perspectivas particularmente promisorias para el negocio bancario debido, entre otros factores, al saneamiento de las finanzas públicas (cuyo enorme déficit fue la causa de que durante los años ochentas los bancos se dedicaran básicamente a financiar al gobierno); al incremento de la captación y al mayor flujo de capitales hacia México, lo cual permitiría que el crédito bancario para el sector privado creciera a tasas elevadas durante un periodo prolongado. Además de las perspectivas respecto del crecimiento de la economía, la expansión de la actividad bancaria se consideraba particularmente prometedora por la baja penetración que tenían los servicios bancarios en muchos mercados y regiones, atendidos hasta entonces por el llamado sector financiero informal.

Otro aspecto importante de la reprivatización bancaria de 1991-1992 es que se dio dentro del nuevo contexto de globalización con creciente apertura e integración de los mercados mundiales y conjugó diversas circunstancias, entre ellas que los bancos se licitaron al mejor postor y que los adquirientes, en su gran mayoría, fueran financieros relacionados a grupos industriales y pertenecientes al sector bursátil, más no del sector bancario, ya que 13 de un total de 18 compradores eran accionistas de casas de bolsa que integraron las instituciones adquiridas a sus grupos financieros; lo que representó, a la vez, una nueva pérdida de funcionarios bancarios con experiencia, principalmente en los niveles directivos de la banca y por tanto, que bancos recién privatizados fueran dirigidos por accionistas sin experiencia y personal directivo e intermedio sin el perfil adecuado, particularmente por lo que se refiere al análisis y seguimiento de créditos; a lo que se sumaba la falta de sistemas de apoyo necesarios para hacer una gestión adecuada de un volumen creciente de créditos. [53]

Por otro lado, la propiedad de algunos de los principales bancos se concentró en pocas manos; derivando de ello el que los accionistas pudieran actuar con una supervisión menor que en aquellos bancos en los que el capital accionario estaba más dividido, lo que se dio en paralelo con la débil e inadecuada supervisión por parte de las autoridades responsables durante el proceso de la privatización.

Lo anterior propició que la transferencia se efectuara sin que estuviera clara la viabilidad de algunas instituciones ya que la SHCP no tomó en cuenta cuestiones básicas de su situación real relativas a aspectos tales como la existencia de sistemas deficientes de análisis, seguimiento y control de créditos, personal sin la suficiente y debida preparación; inadecuados sistemas de control interno; falta de políticas y parámetros internos, en particular en lo relativo a créditos, riesgos y división de responsabilidades internas, a los que se sumaron deficiencias en la valuación de la cartera crediticia; errores y deficiencias que arrastró en su gestión la banca reprivatizada.

En relación con el capital extranjero “quedó sometido todavía a una participación minoritaria y la autorización para la entrada de bancos extranjeros quedó sujeta a un calendario que permitía un periodo corto de protección a los bancos reprivatizados y a aquellos que recibieran su autorización después de 1992”.[54]

La situación de los bancos en el momento de su venta al sector privado era muy distinta entre ellos ya que algunos tenían un costo de captación relativamente más bajo que los demás, gracias a que la captación tradicional, de costo mas bajo, representaba un porcentaje mayoritario de sus pasivos; situación que les daba ventaja competitiva sobre los que dependían en buena parte del mercado de dinero (de costo financiero más alto y volátil). En igualdad de tasas activas y sin mecanismos de compensación por la vía del cobro de los servicios, los bancos con captación barata obtenían mayores márgenes de intermediación que los demás.

Para no perder participación en el mercado, los bancos con mayor costo financiero optaron por seguir las tasas de interés impuestas por los líderes, con lo cual asumían un mayor nivel de riesgos, ya que cualquier movimiento al alza en el mercado de dinero les reducía su margen de utilidad. Si para compensarlo optaban por aumentar sus tasas activas, corrían el riesgo de ver incrementada la morosidad en su cartera, lo que significaba un deterioro en la calidad de sus activos y la necesidad de aumentar las provisiones para riesgos crediticios”.. [55]

En los primeros años de banca reprivatizada, las tasas de interés se mantuvieron relativamente altas en términos reales . El alto costo del crédito fue consecuencia de la política que siguieron los bancos de no ajustar a la baja tasas activas al ritmo y tiempo que cedía la inflación, a pesar de que dicho ajuste sí lo aplicaron en las operaciones pasivas. Las tasas reales más elevadas de lo que se esperaba estarían en virtud de la baja de la inflación y de la mayor competencia entre los bancos, permitieron a éstos mejorar sus márgenes de intermediación, aunque por otra parte, resultaron adversas para los deudores.

En virtud de procedimientos de ese tipo, los bancos recién privatizados pudieron incrementar el rendimiento sobre el capital, lo que se hizo evidente en el margen financiero publicado por la CNB que para todos los bancos pasó de 4.9% en 1991, a 6.4% en 1992 y 7.1% en 1993. Dicho margen comienza a bajar en 1994 cuando llega a 5.9% y con el estallido de la crisis, entra en caída a partir de 1995. [56]

Como contraparte, uno de los efectos indirectos (y no deseados) de la política de mejoramiento del margen financiero fue el deterioro de los índices de morosidad en su carteras de crédito reflejado en el incremento de las carteras vencidas de los bancos a lo largo de la expansión crediticia.

Con la reprivatización de la banca no se revierte el proceso de pérdida de la cultura crediticia iniciado en 1976, sino que se acentúa, lo que es evidente en el hecho de que frente al crecimiento explosivo en el crédito al sector privado, no se tuvo de manera paralela una mejor estructura de análisis crediticio; lo cual condujo a un demérito en la calidad de los activos en paralelo a un incremento en la exposición de riesgos y al deterioro de la cartera de crédito; frente a lo cual las reservas para cubrir riesgos crediticios reales y potenciales quedaron cortas ya que en general no reflejaban la proporción de la totalidad de los créditos vencidos contra los créditos brutos, sino únicamente, el retraso en pagos; a lo que se sumaba que la clasificación misma de los créditos era deficiente y por tanto, la cartera crediticia no contemplaba adecuadamente los perfiles de riesgo de la totalidad de los créditos.

En lo apuntado debe considerarse como un factor contribuyente la señal enviada a través del Fobaproa de que el gobierno garantizaría de manera ilimitada los pasivos asumidos por los bancos, la cual alentó en éstos comportamientos inadecuados que se reflejaron en la asunción de riesgos muy altos, superiores a los que tomarían si con recursos propios tuvieran que cubrir sus quebrantos, esto es, a si el aseguramiento ofrecido por el gobierno tuviera límites (lo que ocurrirá como consecuencia de las nuevas reglas que rigen al IPAB).

Entre esos riesgos se contó el financiamiento en moneda extranjera a través del cual los bancos ampliaron una parte importante de su cartera crediticia en paralelo a préstamos interbancarios hechos por medio de líneas de crédito con bancos extranjeros o grandes bancos nacionales, que en su mayoría estaban denominados en moneda extranjera.

También fueron de importancia el comportamiento ya señalado de las tasas de interés y la inflación que afectaron la calidad de las carteras de crédito y que propiciaron la asunción de esquemas de financiamiento que redundaron en una cartera de alto riesgo, e incluso en cartera con evidente irrecuperabilidad parcial o total, dentro de los que se contaron el refinanciamiento de los intereses como en el caso de la cartera hipotecaria en lo cual al riesgo implícito del refinanciamiento se sumaron errores como aumentar los porcentajes de crédito otorgado, nulificando los márgenes de seguridad vía garantías reales. Dentro de estos esquemas crediticios los deudores siguieron las exigencias planteadas por los bancos, por lo que era a éstos a los que correspondía distinguir los proyectos viables de los que no lo eran, así como solicitar desde un principio y en todo tiempo las garantías correspondientes al riesgo incurrido.

“En el tiempo de gestación de la crisis también se cometió el error de no respetar y cumplir las reglas o sanas prácticas del manejo del crédito; se registraron graves deficiencias por descuido y negligencia, en la instrumentación legal de los créditos; la administración adecuada de las carteras de créditos se volvió cosa del pasado; se excedieron las capacidades crediticias de la clientela; se propició una diversificación poco razonable de las actividades productivas de empresas y empresarios y otras más.

Aun cuando a principios de los años 90 se instrumentó la calificación obligatoria del riesgo de la cartera en los bancos, la falta de cultura crediticia y la rigidez de la legislación fiscal en lo relativo a la constitución de reservas preventivas, no permitieron la adecuada aplicación de las disposiciones legales relativas y, por ende, se nulificó el valor de un importante instrumento de apoyo en la administración del crédito”. [57]

El entorno de desregulación y reprivatización no fue acompañado en el ámbito regulador y supervisor con normas suficientes para acotar los riesgos que podían tomar los nuevos banqueros; sino que ante la nueva realidad de una banca privatizada, los mecanismos de supervisión y las facultades de la Comisión Nacional Bancaria permanecieron tal y como se encontraban en la etapa de la banca nacionalizada.

En teoría, la desregulación implicaba la sustitución de las normas impuestas por el banco central, por un esquema nuevo en el que las instituciones privadas se administraban con base en reglas de mercado, aunque sujetas a un marco regulatorio dominado por la existencia de normas prudenciales, relacionadas sobre todo con criterios contables que debían seguir los bancos y que consideraban la necesidad de clasificar las carteras de crédito según su grado de riesgo, lo cual conducía a la creación de las reservas correspondientes en función de los riesgos incurridos; así como otros mecanismos de capitalización.

En la práctica, se suprimieron los controles anteriores sin adecuar a la nueva situación el marco legal de la actividad bancaria, aun cuando los cambios legales necesarios eran muchos y diversos. Así, en la ley bancaria, destacan los candados necesarios para reducir riesgos y para adecuar el capital y las reservas a dichos riesgos, en este punto, los criterios prudenciales bajo los cuales debían aplicarse esas reglas eran menos estrictos que los vigentes en otros países, de modo que los bancos pudieron minimizar el monto de reservas a constituir en relación con los riesgos incurridos. Mientras que en otros países se consideraba como cartera vencida la totalidad del crédito (capital e intereses) con retraso significativo, en México se contabilizaba como vencida la parte de los intereses no cubiertos, por lo cual, las reservas sólo debían hacerse sobre los intereses pendientes de cobro y no sobre el total del crédito.

Una cuestión derivada también de esta insuficiente supervisión fue la descapitalización que sufrió el sistema bancario hasta 1994, propiciada por las deficiencias en la valuación del capital y por el aprovisionamiento inferior de los créditos, lo que contribuyó no sólo a su subcapitalización sino a su acentuada debilidad que fue plenamente manifiesta a partir del fin de ese año.

Otro punto importante era el relativo a la actuación del poder judicial en asuntos financieros. En este sentido, el marco legal y el aparato judicial no fueron modificados ni hubo cuestionamientos acerca de si estaban en condiciones de resolver adecuadamente las controversias que pudieran suscitarse con el nuevo aparato bancario. Así, las leyes y disposiciones jurídicas siguieron frenando a las entidades financieras en la recuperación de los créditos que caían en cartera vencida y por lo que hace al poder judicial con el incremento en los juicios por cartera vencida su capacidad se vio rebasada, por lo que, en conjunto, el sistema judicial permaneció insuficientemente equipado para enfrentar las demandas de tipo financiero.

Por último, pero no menos importante, está lo relativo a la definición de las funciones de las diversas autoridades financieras, con objeto de evitar traslapes y omisiones, así como la falta de actualización de los sistemas y mecanismos de trabajo de las instituciones supervisoras los cuales se mantuvieron estancados en lo que se refiere al perfil de sus funcionarios, marco legal y métodos y procedimientos, acumulando un rezago estructural que impidió que la supervisión cumpliera con su función preventiva fundamental.

Dentro del proceso de desregulación y reprivatización hubo campos en los que se hicieron simples cambios de forma y, en otros, se mantuvo la inercia que se venía arrastrando de la época anterior. La Constitución y la Ley de Instituciones de Crédito se modificaron para permitir el cambio en la propiedad de los bancos, pero se dejó de lado la revisión rigurosa de las normas tendientes a acotar los riesgos que podrían tomar los bancos recién privatizados y las medidas aplicables en caso de incumplimiento, sobre todo las relacionadas con el fortalecimiento del capital.

La venta de los bancos tampoco promovió un mejoramiento de los sistemas operativos y de la calificación promedio del personal; por lo cual, la operación crediticia que se registró durante los primeros tres años de banca reprivatizada descansó fundamentalmente en el mismo personal y en la misma organización que se heredó de los bancos nacionalizados, cuyo perfil no era el más propicio para garantizar una adecuada selección de proyectos y la administración de los créditos otorgados. [58]

Lo señalado, unido a la colocación por parte de la banca reprivatizada de volúmenes crecientes de los recursos disponibles entre el sector privado, basado en que los bancos concentraron su atención en las ganancias derivadas del incremento de su cartera, sin cuidar los riesgos que implicaba ese crecimiento; ocasionó que esta expansión del crédito se llevara a cabo sin los controles necesarios, entre ellos, el de la detección de operaciones irregulares (en contra de las normas prudenciales básicas) y de comportamientos fraudulentos por parte de algunos de sus accionistas y funcionarios.

Las carencias en materia de selección y control en el otorgamiento de crédito estuvieron determinadas en parte importante por: 1) la poca importancia relativa que tuvo esta función durante los años que permanecieron como bancos estatizados; 2) la elevada rotación de personal que se dio como consecuencia de la nacionalización, las fusiones y reorganizaciones que vivió el sistema bancario entre 1982 y 1988; 3) la poca importancia que tuvieron los programas de capacitación y actualización en esta materia tanto durante la época de banca nacionalizada como en los primeros años de banca privatizada y 4) la inexistencia de departamentos calificados en el análisis y vigilancia de riesgos en los bancos.

Estas fragilidades propiciaron que fueran frecuentes los préstamos cruzados, las operaciones con los socios o consejeros ya sea directamente o a través de terceros o de empresas que fueron creadas para estas operaciones; en las cuales el crédito bancario era autorizado sin ningún estudio sobre la capacidad del deudor para cubrir su adeudo o sin un respaldo suficiente del activo otorgado en garantía, con lo cual y al no alcanzarse las reservas realmente necesarias, los bancos se fueron descapitalizando, sin que sus dueños o las autoridades financieras pudieran percibirlo y en consecuencia evitarlo.

Muchas de esas operaciones tomaron después la forma de créditos morosos o incobrables, que provocaron innumerables quebrantos a los bancos, la mayoría de los cuales fueron absorbidos por el gobierno federal a través del FOBAPROA o del IPAB.

El proceso de deterioro en los indicadores bancarios no pudo ser detectado por las autoridades supervisoras oportunamente debido a que, la información que les proporcionaban los bancos era, en muchos casos, insuficiente para reflejar la verdadera situación financiera que tenían, sobre todo en lo relativo a la calidad de los activos, a lo que se sumaron las señaladas fallas en el esquema de supervisión y la debilidad de la estructura misma de inspección y seguimiento.

Estas circunstancias de mala gestión del crédito, falta de supervisión adecuada y el entorno macroeconómico, explican el crecimiento de las carteras vencidas las cuales para el conjunto del sistema bancario pasaron de representar el 2% de la cartera total en 1988 a el 5.3% para 1992 ya con los bancos reprivatizados y, para 1993, aumentó al 7.1% llegando en 1994 a representar el 9.1% de la cartera total.[59] La falta de capacidad de pago de los acreditados de la banca no sólo evidenció la fragilidad de las carteras crediticias sino que hizo manifiesta la grave problemática derivada del manejo descuidado y hasta negligente de la operación crediticia.

Ya desde 1993 el Banco de México en su Informe Anual se refería a la vulnerabilidad del sistema bancario por el deterioro en su cartera de crédito; al respecto cabe apuntar que, la mayoría de los contratos de crédito estaban pactados con tasas de interés variable, lo cual permitía a los bancos repercutir sobre los deudores cualquier aumento que registraran en sus tasas pasivas; sin embargo, lo que se ganaba en margen financiero se perdía en calidad de la cartera de crédito; por lo cual algunos bancos moderaron sus tasas activas no tanto para inducir una nueva conducta de los deudores (que ya tenían problemas con sus adeudos bancarios), sino para impedir un mayor deterioro en la calidad de sus activos; aún así, las tasas de interés reales resultaron superiores a las previstas, factor que resultó adverso para los deudores; lo que se agregó a las dificultades que habían tenido los bancos para seleccionar adecuadamente los créditos. Como consecuencia, en 1993 se dio un salto en el deterioro de la relación cartera vencida/cartera total de los bancos comerciales: de un nivel de 5.3% en diciembre de 1992 llegó a 7.1% en diciembre de 1993. [60]

Entre las causales del problema de cartera vencida se contemplan también fallas de origen atribuidas al esquema diseñado por el Banco de México para contabilizar y clasificar la cartera de crédito y para determinar las reservas necesarias; fallas que sumadas a la debilidad del sistema de supervisión fueron aprovechadas por los bancos para disminuir la proporción entre las reservas y las carteras vencidas que bajaron para el sistema bancario en su conjunto de 57% en 1992 a 46% en 1993 y hasta 41% en 1994. Dentro de este promedio se englobaron bancos que adoptaron un criterio conservador y crearon reservas realistas, mientras que otros constituyeron reservas muy pequeñas. En las cifras anteriores hay que considerar además que, el cálculo de las carteras vencidas no era tan riguroso como debía hacerse según los criterios aplicables internacionalmente; por lo que las insuficiencias en materia de reservas provocaron un debilitamiento del capital del sistema bancario que precedió a la crisis monetaria de 1995.

Así, los problemas de morosidad antes de la crisis de 1994 eran ya graves, aunque difíciles de cuantificar con precisión, dadas las normas entonces en vigor y la diversidad de interpretaciones en su aplicación ya que, por ejemplo algunos bancos, reestructuraban los créditos vencidos para que pudieran aparecer dentro de la cartera vigente, ocultando los riesgos reales contenidos en esas operaciones.

Pueden señalarse en relación al deterioro de la cobranza diversas razones, destacando la ausencia de un sistema eficaz de control de riesgos y la reiterada falta de personal con experiencia y profesionalismo necesario para evaluar y administrar los créditos, lo que explica que parte de los recursos se destinaran a proyectos de baja rentabilidad y a empresas de dudosa solvencia, e incluso a operaciones fraudulentas. [61]

Al respecto, el auditor canadiense Michael Mackey señala en su informe que: “Una combinación de algunos o de todos los factores señalados podrían claramente haber causado problemas importantes en el sector bancario mexicano. Sin embargo, cuando se agregan una supervisión e imposición de disposiciones bancarias inadecuadas, y procedimientos y lineamientos de vigilancia débiles, las condiciones para que ocurra una crisis bancaria en México estaban latentes. La crisis del peso ocurrió en un momento en que el sistema bancario ya era débil”. [62]

El incremento en la cartera vencida de los bancos resultó de alto impacto en la gestación de la crisis bancaria mexicana de 1995 ya que, “ante la poca importancia otorgada al crédito y a la cartera, la banca dejó de estar preparada para cumplir adecuadamente su función crediticia. Y es que, la serie de cambios y circunstancias por las que atravesó la banca derivaron en una pérdida de la cultura crediticia que implicaba el ejercicio de la banca por muchos años, en el curso de los cuales la capacitación, la preparación, la experiencia y toda la atención que se le daba a la operación crediticia sensibilizaban y hacían conscientes a los funcionarios bancarios, de la importancia y la trascendencia de la calidad del crédito. La pérdida de esa cultura crediticia en las administraciones bancarias propició que desde 1976 se enfrentaran circunstancias cuyas consecuencias no fueron apreciadas en la magnitud de sus efectos posteriores, tales como la impreparación de los funcionarios bancarios, llevando en parte a la crisis de la banca mexicana”. [63]

La persistencia de tasas de interés elevadas que había iniciado desde abril de 1994, la devaluación en diciembre del mismo año y el drástico aumento en las tasas de interés registrado a inicios de 1995 cuando el mercado de dinero llegó a registrar tasas equivalentes a más de cinco veces el promedio de las tasas activas prevalecientes un año antes, agravaron los problemas de cobranza de los créditos y provocaron que muchos deudores, incluyendo a muchos que hasta ese momento se encontraban al corriente de sus pagos incurrieran en retrasos, con lo que la situación de las carteras vencidas de los bancos se agravó. La dinámica de las tasas de interés (activas y pasivas) y la evolución de la morosidad provocaron, asimismo, una drástica caída en las utilidades del sistema bancario en su conjunto, todo lo cual llevó muy pronto a que, la desvalorización de los activos bancarios superara la protección implícita en el capital del sistema, poniendo a la mayoría de los bancos en la antesala de la quiebra,[64] convirtiéndose estas condiciones en el detonador de la crisis bancaria.

De esta forma, el valor de los adeudos bancarios creció al ritmo de la capitalización de los altos intereses, sin que ocurriera lo mismo con los activos a los que los créditos habían permitido financiar; situación que se volvió en extremo delicada cuando el monto de las carteras vencidas amenazó la integridad del sistema bancario.

Esta serie de acontecimientos llevaron a que después de estallada la crisis se introdujeran cambios en el marco legal y se pusieran en marcha una serie de medidas de supervisión y normas de regulación prudencial, entre las que se contaron el requisito impuesto a los bancos de incrementar sus reservas para responder al incremento en la cartera vencida; lo que contribuyó junto con la pérdida en el valor de los activos bancarios a que los bancos se subcapitalizaran más e incluso algunos se volvieran insolventes, reportándose que de acuerdo con las normas internacionales el sistema bancario mexicano estaba en 1995 severamente subcapitalizado; problema grave de por sí que se veía agravado por el hecho de que el alto nivel de concentración del sistema financiero en unos cuantos bancos propiciaba que la insolvencia de cualquiera de los mayores afectara directamente a los otros.

El 28 de abril de 1995 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que entra en vigor el 1º de mayo de 1995 y que, la establece como órgano desconcentrado de la SHCP con autonomía técnica que fusiona las facultades y funciones de la Comisión Nacional Bancaria y de la Comisión Nacional de Valores, quedando comprendidas dentro de su esfera de atribuciones todas las instituciones del sistema financiero, con excepción de las del sector asegurador y afianzador que permanecen en la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.

En materia de supervisión, la nueva comisión conservó las facultades de sus predecesoras, las cuales fueron complementadas con las relativas al establecimiento de programas preventivos y de corrección de cumplimiento forzoso para entidades financieras, tendientes a eliminar irregularidades; en particular, desequilibrios financieros que pudieran afectar la liquidez, solvencia o estabilidad de las instituciones; igualmente se otorgaron a la comisión atribuciones para suspender todas o algunas de las operaciones de las entidades financieras por infracciones graves a las leyes o las disposiciones que de ellas derivaran.

Adicionalmente, de conformidad con la propia Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión quedó en posibilidad de dictar normas de carácter prudencial destinadas a preservar la liquidez, solvencia y estabilidad de los intermediarios financieros, contándose dentro de éstas la diversificación de riesgos, la capitalización y la creación de provisiones preventivas.

Otras medidas fueron tomadas en 1995 derivadas de la crisis de 1994 en virtud de que, la dinámica de la inflación, las tasas de interés y el desempleo, se reflejaron de manera directa en las carteras de crédito de los bancos, los cuales al no estar preparados para tal eventualidad, llegaron en algunos casos a situaciones tan precarias, que ante la reticencia del gobierno federal a dejarlos quebrar, le obligaron a intervenir para evitar primero, una crisis de liquidez y, posteriormente, para que los bancos eliminaran de sus balances una parte importante de sus carteras vencidas a cambio de incrementar su capitalización.

“El gobierno buscó enfrentar la crisis bancaria a través de amortiguar sus efectos más importantes. El Banco de México sobre todo a través de su filial Fobaproa, intentó normalizar la actividad bancaria mediante una serie de programas que tuvieron por objeto fortalecer la debilitada situación financiera de los bancos, reducir el impacto del aumento de las tasas de interés en los adeudos, sobre todo de aquellos deudores que mostraban una situación particularmente vulnerable (como los productores rurales y las pequeñas y medianas empresas) o que, por su importancia (sobre todo los deudores hipotecarios), podían jugar un papel decisivo en la recuperación o el agravamiento de la situación de los bancos. Al paliar los principales efectos de la crisis bancaria se buscó, además, evitar una crisis de confianza de los depositantes”. [65]

“Se consideró que si la cartera vencida mantenía el ritmo de crecimiento de 1995 un número importante de instituciones podría caer en la imposibilidad de respaldar sus quebrantos. Las autoridades no disponían de elementos legales que permitieran obligar a los accionistas que controlaban las instituciones a hacerse cargo, mediante aportaciones adicionales, de dichos quebrantos. Por otra parte, en las condiciones prevalecientes, era muy difícil que estos grupos de control convencieran a los demás accionistas de realizar nuevas aportaciones de capital después de explicarles que una parte importante de su patrimonio se había perdido.

El eje de la solución debía, por tanto, provenir del gobierno. Y, en efecto, aunque con cierta tardanza, las autoridades diseñaron una serie de programas tendientes a aliviar la situación de los deudores, y sobre todo, a corregir los problemas más graves de los bancos. En el primer caso introdujeron un sistema de tasas reales subvencionadas acompañadas de una recalendarización de los adeudos y luego una serie de programas gracias a los cuales los deudores lograron reducciones en los intereses y el principal, según el sector y los tipos de crédito. Con los bancos el gobierno aceptó compartir las pérdidas bancarias, pidiendo a cambio que las instituciones fortalecieran su capital”. [66]

Estas acciones contemplaron la creación por parte del Gobierno Federal y de la Asociación de Banqueros de México de “Programas de Apoyo para la Banca”. Aunque formalmente todos los organismos reguladores del sistema bancario (SHCP, BM y CNBV) participaron en los programas de apoyo bancario; fue competencia de la CNBV el diseño e implementación del Programa de Capitalización y Adquisición de las Carteras de Crédito, mientras que al Banco de México le correspondió mayormente lo relativo al diseño e implementación del Programa de Ventanilla de Liquidez y del de Capitalización Temporal (Procapte). La SHCP participó activamente en programas de apoyo a deudores y el Banco de México diseñó reglas operativas y administró en su carácter de agente financiero del Gobierno Federal el proceso de pago de estos programas. Sin embargo, el seguimiento, supervisión, cálculo de costos fiscales, adecuación y correcta aplicación de los programas quedó bajo la competencia de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores siendo la conclusión en algunos casos, de hasta 30 años. [67]

Por otro lado, “con el propósito de impulsar la capitalización de los intermediarios financieros, en febrero de 1995 entraron en vigor modificaciones a la legislación financiera que permitieron incrementar la inversión extranjera en bancos, casas de bolsa y sociedades controladoras de grupos financieros. De igual manera, con el fin de permitir alianzas estratégicas entre inversionistas mexicanos e instituciones financieras del exterior, se redujo la participación accionaria mínima de estas últimas para establecer filiales”. [68]

En aquellas entidades de mayor fragilidad financiera, las autoridades optaron por la intervención gerencial por parte de la CNBV. Al intervenir los bancos más frágiles el gobierno se hizo cargo, implícitamente de las pérdidas que no pudieran cubrirse con el capital existente. El propósito de esta medida extrema que afectó hasta 1998 a 12 bancos, fue evitar mayores quebrantos para las instituciones afectadas y posibles retiros masivos de los depositantes, que pudieran generalizarse al conjunto del sistema.

Las intervenciones corrieron a cargo de la CNBV que determinó la forma de intervenirlos y los bancos a intervenir, que fueron además de los que presentaban problemas financieros graves o bien que sus accionistas no pudieran cubrir los requisitos de capitalización, aquellos que presentaron irregularidades. Por medio de las intervenciones la CNBV suspendió derechos a los accionistas y a través de un interventor–gerente sustituyó a la administración; al Fobaproa le correspondió la obligación de capitalizar estos bancos. Las intervenciones fueron concebidas como estrictamente temporales, de forma que en la primera oportunidad se pudieran transferir nuevamente al sector privado. Entre los bancos intervenidos estuvieron Unión y Cremi que habían sido intervenidos ya antes de la devaluación y posteriormente Banpaís, Inverlat, Bancen, Oriente, Interestatal, Capital, Promnorte, Sureste, Obrero y Confía.

En otros casos la CNBV optó por aplicar una supervisión especial (Serfín y Bancrecer) y, en otros más, la alternativa fue proceder a la liquidación de las instituciones mediante mecanismos diversos de venta y fusión. Algunas de esas operaciones pasaron por la intervención gerencial de las autoridades. En otras, la transferencia se hizo de manera directa entre los viejos y los nuevos dueños, con la modalidad de que los viejos accionistas aportaron una pequeña fracción del nuevo capital y quedaron como parte minoritaria. Este fue el caso de los bancos Probursa y Mexicano, que pasaron a control de BBV y Santander, respectivamente.

Por otro lado y para evitar que a futuro se continuaran aplicando criterios diversos en materia de clasificación de cartera y de constitución de provisiones, a finales de 1995 la CNBV expidió a través de la circular núm.1343 nuevas reglas contables aplicables a partir de 1997, con lo cual se buscó que las entidades del sector financiero se ajustaran a estándares nacionales e internacionales en materia de contabilidad y codificaran sus registros; así, la CNBV impuso reglas más claras y más severas a partir de 1997. Como consecuencia, muchos bancos tuvieron que ajustar nuevamente sus cifras, en beneficio de la transparencia en la información financiera.

Así, en enero de 1997 entraron en vigor las nuevas reglas contables emitidas por la CNBV. La modificación de la normatividad en este campo buscó que los bancos reflejaran en sus balances una situación financiera más realista a través de una política contable más rigurosa que expresara con transparencia los riesgos incurridos, lo cual conduciría (entre otros efectos) a la constitución de las provisiones correspondientes. En los balances cortados al 30 de junio de ese año los bancos ya reflejan la cartera vencida conforme a los nuevos criterios.

Cabe señalar que la mayor parte de la cartera que los bancos no intervenidos cedieron al Fobaproa reflejó tanto sus problemas de morosidad como su capacidad para capitalizarse. En la medida en que la compra de cartera estaba condicionada al incremento del capital, en una proporción de 2 por 1, aquellos bancos que no estuvieron en condiciones de conseguir nuevas aportaciones de socios o no pudieron incorporar nuevos accionistas, no lograron beneficiarse de este programa.

Por otra parte, la cartera vencida de los bancos intervenidos representa un problema particular en la medida en que, por un lado, una buena parte de ella puede tener vencimientos muy atrasados o expedientes muy mal constituidos, de modo que poco pueda recuperarse de ella y, por otro lado, la operación de transferencia al Fobaproa se realizaría sin contrapartida, es decir, sin que los bancos fueran capitalizados en una relación de 2 a 1, como fue la regla aplicada a la mayoría de los bancos en funcionamiento normal. La única capitalización futura, si la hubiera, (es decir, para los bancos que sobrevivieran a la intervención), provendría de los nuevos compradores y no de los accionistas que los adquirieron del gobierno entre 1991 y 1992.

En 1997 se publica en el Diario Oficial de la Federación el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 1997-2000 que busca propiciar la creación de fuentes de ahorro suficientes para financiar la inversión y canalizar de manera eficiente los recursos a través del mercado financiero, para lo cual propone como estrategias las de: fortalecimiento y modernización del sistema financiero mediante el desarrollo de un marco regulatorio adecuado, la promoción de nuevos mercados y productos que atraigan más recursos al sistema, la mayor eficiencia en la intermediación y el redimensionamiento y reorientación de las actividades de la banca de desarrollo. Dentro de éste, la CNBV juega un papel destacado por sus funciones de supervisor y regulador del sistema financiero y de los programas de apoyo a la banca y a los deudores.

En diciembre de 1998 inicia operaciones el mercado de futuros y opciones cotizados en bolsa, quedando su supervisión también a cargo de la CNBV. El 19 de enero de 1999 se crea el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB) cuyo objeto se fijó en establecer un sistema de protección al ahorrador bancario “...a favor de las personas que realicen cualquiera de las operaciones garantizadas; regular los apoyos financieros que se otorguen a las instituciones de banca múltiple, para la protección de los intereses del público ahorrador”. [69]

También en 1998 fueron eliminadas las barreras al ingreso de capital extranjero a la banca y el Gobierno Federal solicitó al Congreso de la Unión la conversión de la deuda del Fobaproa en deuda pública, lo cual fue aprobado después de una larga controversia, sustituyéndose al Fobaproa por el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB).

Con la creación del IPAB se establece la necesidad de una estrecha comunicación entre éste y la CNBV, la cual queda facultada para: “..emitir opinión para el otorgamiento de apoyos financieros; realizar visitas de inspección específicas; informar acerca de las instituciones susceptibles de ser intervenidas; compartir con el instituto la información disponible y las bases de datos relativas a la información financiera de las instituciones y solicitar la administración cautelar de las mismas”.

En 1999 destacan las medidas tomadas con objeto de establecer candados para reducir riesgos y para adecuar el capital y las reservas a dichos riesgos, que se implantaron como resultado de las modificaciones propuestas por la SHCP el 21 de septiembre de 1999; también se incorporó una nueva figura al sistema financiero mexicano que fue la de “proveedor de precios” cuya función consistió en calcular y suministrar precios para valuar carteras de valores; correspondiendo a la CNBV autorizar la organización y operación como proveedor de precios.

La serie de cambios en la orientación de las instituciones bancarias, en su régimen de propiedad accionaria y en sus circunstancias operativas, motivaron modificaciones en sus objetivos, estrategia, organización, composición de personal medio y directivo, que afectaron su desenvolvimiento posterior a la crisis de 1995 e influyen su desempeño hasta el presente.

En especial cabe señalar su relación con el crecimiento del país observándose que mientras que este último mostró una tendencia positiva (de 5.1% en 1996; 6.8% en 1997; 4.9% en 1998; 3.7% en 1999 y 6.6% en 2000)[70] después de la drástica caída de –6.2% en 1995; el sistema bancario perdió dinamismo y presencia, no logrando llegar a los niveles de crédito observados en 1994 que fueron de 58.6% del PIB; contra sólo el 26.9% del PIB en 2000,[71] situación que se considera relevante si se tiene en cuenta que, por un lado, la banca comercial ha sido tradicionalmente el principal oferente de recursos prestables en la economía nacional y, por otro, que el sistema financiero es un eslabón importante de la cadena productiva de la que depende el crecimiento, por lo cual debe estar sistemáticamente orientado a propiciarlo, debiendo ser ésta la función estratégica del sistema financiero en general y del bancario en particular, encontrándose en su desempeño limitado actual una de las principales deficiencias, al no desempeñar su función de apoyo y detonador de la actividad económica.

Otro punto a resaltar es que al sistema bancario se canaliza proporcionalmente el 80% del total de la inversión en el país contra menos del 20% que se canaliza al mercado bursátil ,[72] por lo cual se califica a la economía mexicana como una economía basada en el sistema bancario más que en el mercado financiero, lo que acentúa la problemática del estancamiento del sistema bancario, aun cuando hayan surgido nuevas figuras de entidades financieras o se estén fortaleciendo las ya existentes, situación que se presenta como un reto a las autoridades reguladoras y supervisoras encargadas del fortalecimiento del sistema financiero; el cual además de requerir solvencia, estabilidad y credibilidad requiere efectividad en su tarea de coadyuvante esencial del crecimiento económico.

Así, aunque en la actualidad se considera que el sistema bancario ya no representa un riesgo para la estabilidad el sistema financiero dentro de la economía, aún tiene que reasumir un papel mucho más amplio y estable en materia de créditos al sector privado. Tampoco se visualiza que otros sectores del sistema financiero puedan ocasionar riesgos sistémicos en el futuro próximo; pero persisten retos para su desarrollo y consolidación, ya que sigue existiendo una amplio dominio del sector bancario sobre el resto de las entidades del sector financiero.

El mercado privado de valores en México sigue poco desarrollado en términos de las oportunidades que existen en el ámbito financiero, además de que los mercados accionarios tienen todavía alta concentración de propiedad, están fragmentados y son ilíquidos, lo que ante la ausencia de crédito bancario ha determinado un crecimiento en el crédito de proveedores y clientes y favorecido la desintermediación financiera, debilitando al sistema financiero en general.

Por lo que hace al mercado de deuda en el que al igual que en el de valores, la revelación de información oportuna de los emisores es fundamental para el logro de la confianza de los inversionistas, se tiene que aún cuando se emitió normatividad para consolidar el enfoque regulatorio de revelación de información, el desarrollo del mercado de deuda privada es todavía incipiente y el mercado de deuda se encuentra concentrado en instrumentos del sector público.

Por otro lado, aún cuando el sector bancario después de superada la crisis de 1994-1995 se fortaleció con las reestructuraciones, la debilidad de su contribución al crecimiento económico por su baja participación de créditos al sector privado ha tenido como contrapartida que sus utilidades dependan más de los rendimientos otorgados por el papel gubernamental; lo cual en un ambiente de reducción de estos rendimientos significa para estas entidades financieras menores utilidades y demerita su avance.[73] Lo anterior se hace evidente si se considera el destino de los recursos del sector financiero que fueron canalizados al sector privado, cuya tendencia muestra un sensible decrecimiento al pasar del 70.5% en 1993, cuando inicia su funcionamiento como banca reprivatizada a sólo 40.5% en el 2000, según se aprecia en el cuadro y gráfica siguientes.

Cuadro Núm.2

DESTINO DE LOS RECURSOS FINANCIEROS

AÑO	SECTOR PÚBLICO	SECTOR PRIVADO
1993	29.5	70.5
1994	30.0	70.0
1995	25.0	75.0
1996	31.6	68.4
1997	41.6	58.4
1998	47.5	52.5
1999	54.6	45.4
2000	59.5	40.5
Fuente: Datos de la SHCP publicados en el periódico “EL Financiero”, pág.4. Fecha 7 de junio de 2002.

Finalmente cabe apuntar que los fenómenos de convergencia financiera derivados del funcionamiento de las entidades de manera consolidada a través de grupos financieros que prestan servicios universales y que están influidos tanto en sus servicios, productos, desempeño y objetivos por la globalización, la internacionalización y especialmente por la acción de grupos de propiedad distintos a los nacionales, establecen nuevos retos y oportunidades en materia de regulación y supervisión que deben considerarse con visión de futuro y con ánimo de prevención.

Alcance

La auditoría a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores se enfocó a evaluar el desempeño del organismo en lo relativo a sus funciones de supervisión.

Áreas Revisadas

Vicepresidencia de Supervisión de Instituciones Financieras "1" (Direcciones Generales de Supervisión de Instituciones Financieras "A", "B", "C" y de Metodologías de Supervisión); Vicepresidencia de Supervisión de Instituciones Financieras "2" (Direcciones Generales de Supervisión de Banca de Desarrollo, de Grupos Financieros y Filiales del Exterior); Vicepresidencia de Supervisión de Instituciones Financieras "3" (Direcciones Generales de Supervisión de Organizaciones Auxiliares no Agrupadas, de Supervisión de Grupos Financieros y Bancos y de Intermediarios Bursátiles); Vicepresidencia de Supervisión Bursátil (Direcciones Generales de Supervisión de Mercados, de Sociedades de Inversión y de Emisoras); Vicepresidencia Jurídica (Direcciones Generales de Delitos y Sanciones y Contenciosa); Vicepresidencia de Administración (antes Coordinación General de Administración; se revisaron las Direcciones Generales de Administración y Finanzas y de Planeación).

Resultado

1.1 NATURALEZA, MISIÓN Y OBJETIVOS

Naturaleza

De acuerdo con lo que establece la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con autonomía técnica y facultades ejecutivas que se contemplan en su propia ley. [74]

Misión

a) Supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento;

b) Mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en protección de los intereses del público; y

c) Supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema financiero/[75]

Objetivos

* Procurar la estabilidad y solvencia del sistema financiero a través de la adecuada regulación y supervisión de los intermediarios y la oportuna aplicación de la Ley.

* Promover el mejoramiento constante de la calidad moral y técnica de la administración de las instituciones financieras mexicanas, así como de sus sistemas de control.

* Mejorar y homogeneizar la calidad de la información que los distintos intermediarios, emisoras y participantes del sector financiero entregan a la autoridad supervisora, así como ampliar los mecanismos de información y divulgación oportuna de ésta al público en general.

* Fomentar la eficiencia, competitividad y sano desarrollo del sistema financiero, a fin de que responda a las necesidades de ahorro y financiamiento de los diversos sectores de la economía y contribuya a incrementar el ahorro interno.

* Fortalecer el desarrollo institucional de la CNBV. [76]

Resultado

1.2 MARCO NORMATIVO

Las funciones de la CNBV están encuadradas por el siguiente marco normativo:

* Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

* Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores

* Ley del Banco de México

* Ley del Mercado de Valores

* Ley de Sociedades de Inversión

* Ley de Instituciones de Crédito

* Ley para Regular las Agrupaciones Financieras

* Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito

* Ley de Protección al Ahorro Bancario

* Ley de Ahorro y Crédito Popular

* Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

* Reglamento de la Comisión Nacional Bancaria en Materia de Inspección, Vigilancia y Contabilidad

* Reglas Generales a que deben sujetarse las sociedades de información crediticia a que se refiere el artículo 33 de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras

Resultado

1.3. FACULTADES DE LA CNBV

Se determinó que, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores las principales facultades de ese órgano desconcentrado son las siguientes:

I. Realizar la supervisión de las entidades financieras, los organismos de integración, así como de las personas físicas y demás personas morales cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema financiero;

II. Emitir en el ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se sujetarán las entidades;

De conformidad con esta fracción y con lo que se establece en el artículo 6 de la propia ley, la Comisión está facultada para emitir normas de carácter prudencial orientadas a preservar la liquidez, solvencia y estabilidad de las entidades financieras.

III. Dictar normas de registro de operaciones aplicables a las entidades;

IV. Fijar reglas para la estimación de los activos y, en su caso, de las obligaciones y responsabilidades de las entidades, en los términos que señalan las leyes;

V. Expedir normas respecto a la información que deberán proporcionarle periódicamente las entidades;

VI. Emitir disposiciones de carácter general que establezcan las características y requisitos que deberán cumplir los auditores de las entidades, así como sus dictámenes;

VII. Establecer los criterios a que se refiere el artículo 2º. de la Ley del Mercado de Valores, así como aquéllos de aplicación general en el sector financiero acerca de los actos y operaciones que se consideren contrarios a los usos mercantiles, bancarios y bursátiles o sanas prácticas de los mercados financieros y dictar las medidas necesarias para que las entidades ajusten sus actividades y operaciones a las leyes que les sean aplicables, a las disposiciones de carácter general que de ellas deriven y a los referidos usos y sanas prácticas;

VIII. Fungir como órgano de consulta del Gobierno Federal en materia financiera;

IX. Procurar a través de los procedimientos establecidos en las leyes que regulan el sistema financiero, que las entidades cumplan debida y eficazmente las operaciones y servicios, en los términos y condiciones concertados, con los usuarios de servicios financieros;

XI. Autorizar la constitución y operación, así como determinar el capital mínimo, de aquellas entidades que señalan las leyes;

XIV. Ordenar la suspensión de operaciones de las entidades de acuerdo a lo dispuesto en esta ley;

De conformidad con esta facultad y lo que establece el artículo 7 de su ley, la CNBV puede ordenar la suspensión temporal de todas o algunas de las operaciones de las entidades financieras cuando infrinjan de manera grave o reiterada la normatividad que les es aplicable; a excepción de la suspensión de operaciones que de conformidad a las leyes corresponda al Banco de México.

XV. Intervenir administrativa o gerencialmente a las entidades, con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez, o aquéllas violatorias de las leyes que las regulan o de las disposiciones de carácter general que de ellas deriven, en los términos que establezcan las propias leyes;

XVI. Investigar aquellos actos de personas físicas así como de personas morales que no siendo entidades del sector financiero, hagan suponer la realización de operaciones violatorias de las leyes que rigen a las citadas entidades, pudiendo al efecto ordenar visitas de inspección a los presuntos responsables;

XVII. Ordenar la suspensión de operaciones, así como intervenir administrativa o gerencialmente, según se prevea en las leyes, la negociación, empresa o establecimientos de personas físicas o a las personas morales que, sin la autorización correspondiente, realicen actividades que la requieran en términos de las disposiciones que regulan a las entidades del sector financiero o bien proceder a la clausura de sus oficinas;

XVIII. Investigar actos o hechos que contravengan lo previsto en la Ley del Mercado de Valores, para lo cual podrá practicar visitas que versen sobre tales actos o hechos, así como emplazar, requerir información o solicitar la comparecencia de presuntos infractores y demás personas que puedan contribuir al adecuado desarrollo de la investigación;

XIX. Imponer sanciones administrativas por infracciones a las leyes que regulan las actividades, entidades y personas sujetas a su supervisión, así como a las disposiciones que emanen de ellas y, en su caso, coadyuvar con el ministerio público respecto de los delitos previstos en las leyes relativas al sistema financiero;

XX. Conocer y resolver sobre el recurso de revocación que se interponga en contra de las sanciones aplicadas, así como condonar total o parcialmente las multas impuestas;

XXI. Intervenir en los procedimientos de liquidación de las entidades en los términos de ley;

XXIV. Celebrar convenios con organismos nacionales e internacionales con funciones de supervisión y regulación similares a las de la Comisión, así como participar en foros de consulta y organismos de supervisión y regulación financieras a nivel nacional e internacional;

XXV. Proporcionar la asistencia que le soliciten las instituciones supervisoras y reguladoras de otros países, para lo cual en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia, podrá recabar respecto de cualquier persona la información y documentación que sea objeto de la solicitud;

XXVIII. Llevar el Registro Nacional de Valores e Intermediarios y certificar inscripciones que consten en el mismo;

XXIX. Autorizar, suspender o cancelar la inscripción de valores y especialistas bursátiles en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, así como suspender la citada inscripción por lo que hace a las casas de bolsa;

XXX. Supervisar a los emisores de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, respecto de las obligaciones que les impone la Ley del Mercado de Valores;

XXXII. Expedir normas que establezcan los requisitos mínimos de divulgación al público que las instituciones calificadoras de valores deberán satisfacer sobre la calidad crediticia de las emisiones que éstas hayan dictaminado y sobre otros aspectos tendientes a mejorar los servicios que las mismas prestan a los usuarios;

XXXIII. Emitir reglas a que deberán sujetarse las casas de bolsa al realizar operaciones con sus accionistas, consejeros, directivos y empleados;

XXXIV. Autorizar y vigilar sistemas de compensación, de información centralizada, calificación de valores y otros mecanismos tendientes a facilitar las operaciones o a perfeccionar el mercado de valores;

XXXV. Ordenar la suspensión de cotizaciones de valores, cuando en su mercado existan condiciones desordenadas o se efectúen operaciones no conformes a sanos usos o prácticas;

XXXVI. Emitir las disposiciones necesarias para el ejercicio de las facultades que esta ley y demás leyes le otorgan y para el eficaz cumplimiento de las mismas y de las disposiciones que con base en ellas se expidan.

Resultado

1.4. ESTRUCTURA ORGÁNICA

De acuerdo con el artículo 10 de la Ley de la CNBV, para el cumplimiento de sus objetivos y el ejercicio de sus facultades la Comisión tiene una Junta de Gobierno, una Presidencia; Vicepresidencias; una Contraloría Interna; Direcciones Generales y demás unidades administrativas necesarias.

Para el análisis de la estructura orgánica vigente en 2000 se consideró la aprobada por la Junta de Gobierno el 15 de marzo y autorizada por la SHCP en agosto del mismo año, en virtud de que el organismo carece de Reglamento Interior propio donde se establezcan las funciones de las unidades administrativas que la integran.

Con la revisión se constató que en 2000 la CNBV se integró por: una Junta de Gobierno, una Presidencia, tres Coordinaciones Generales y cinco Vicepresidencias, éstas últimas integradas por 18 Direcciones Generales y una de área; así como la Contraloría Interna como se aprecia a continuación:

Observación

Se determinó que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores carece de Reglamento Interior Propio en donde se establezcan las facultades y atribuciones de las unidades administrativas que la componen, dado que por disposición del artículo séptimo transitorio de la Ley Orgánica de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, al emitirse los acuerdos delegatorios correspondientes, quedó abrogado el entonces Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria, situación que limita la formalidad legal de sus actuaciones en materia de supervisión y vigilancia.

El impulso jurídico que sujeta la necesidad de la expedición de su Reglamento Interior, deriva de lo dispuesto en el artículo 5 de la propia Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores publicada en el Diario Oficial de la Federación del 28 de abril de 1995, que determina que las facultades de supervisión que realice, se sujetarán al reglamento que al efecto expida el Ejecutivo Federal, en correlación con el numeral 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que determina que las atribuciones de las unidades administrativas de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos serán normadas por un Reglamento Interior expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere la fracción I del artículo 89 Constitucional.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-001 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores promueva, ante la SHCP como coordinadora de sector, las acciones necesarias para impulsar la expedición del Reglamento Interior de la Comisión, en el cual se establezcan las funciones y facultades de las unidades administrativas que la componen y se informe de las gestiones y resultados a esta Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

1.5 JUNTA DE GOBIERNO, PRESIDENCIA Y VICEPRESIDENCIAS

Conforme al artículo 11 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Junta de Gobierno se integra por el Presidente de la Comisión, quien funge también como Presidente de la Junta, dos Vicepresidentes de la misma CNBV nombrados por el Presidente y 10 vocales, de los cuales cinco son designados por la SHCP, tres por el Banco de México (BANXICO), y los dos restantes por las Comisiones Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), uno cada una.

Entre las facultades más importantes que establece el artículo 12 de la Ley de la CNBV a la Junta de Gobierno destacan las relativas a los numerales II, III y IV, que señalan le corresponde:

"II. Determinar o recomendar que se proceda a la amonestación, suspensión o remoción y, en su caso, inhabilitación de los consejeros, directivos, comisarios, delegados fiduciarios, apoderados, funcionarios, auditores externos independientes y demás personas que puedan obligar a las entidades, de conformidad con lo establecido en las leyes que las rigen;

III. Acordar la intervención administrativa o gerencial de las entidades con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez, o aquéllas violatorias de las leyes que las rigen o de las disposiciones de carácter general que de ellas deriven en los términos que establecen las propias leyes;

IV. Imponer sanciones administrativas por infracciones a las leyes que regulan las actividades, entidades y personas sujetas a la supervisión de la Comisión, así como a las disposiciones que emanen de ellas. Dicha facultad podrá delegarse en el Presidente, así como en otros servidores públicos de la Comisión, considerando la naturaleza de la infracción o el monto de las multas. A propuesta del Presidente de la Comisión, las multas administrativas podrán ser condonadas parcial o totalmente por la Junta de Gobierno".

Las modificaciones efectuadas al artículo 138 de la Ley de Instituciones de Crédito publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2001, implicaron cambios en la aplicación de la fracción II, al establecer que, en los casos en que la CNBV "considere que una institución de banca múltiple es susceptible de ser intervenida, deberá informar la situación financiera de la misma al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario." Asimismo, en el artículo referido se dispone que "a la sesión de la Junta de Gobierno que acuerde la declaración de la intervención gerencial acudirá la Junta de Gobierno del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, quien deberá aportar elementos para la toma de esta decisión".

Por lo que hace al Presidente, es la máxima autoridad del organismo y su designación está a cargo del Secretario de Hacienda y Crédito Público. De acuerdo con lo que establece el artículo 16 de la Ley de la CNBV, entre sus facultades destacan las de: declarar, con acuerdo de la Junta de Gobierno en su caso, la intervención administrativa y gerencial de las entidades con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez, o aquellas violatorias de las leyes que las rigen o de las disposiciones de carácter general que de ellas deriven; designar interventor en los casos previstos en las leyes que regulan a las entidades; imponer las sanciones que corresponda conforme a las facultades que le delegue la Junta de Gobierno; conocer y resolver los recursos de revocación; proponer a la Junta la condonación total o parcial de las multas impuestas a las entidades financieras; autorizar, suspender o cancelar la inscripción de valores en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios; informar a la SHCP de los casos concretos que le solicite e informar al Banco de México sobre la liquidez y solvencia de las entidades.

Con objeto de precisar las funciones de las Vicepresidencias y Direcciones Generales se analizó el Acuerdo por el que el Presidente de la CNBV delega facultades en los Vicepresidentes, Coordinadores Generales, Directores Generales y Directores de la misma Comisión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de noviembre de 2000, y el Manual General de Organización de la CNBV, ya que el organismo carece de Reglamento Interior, donde se precisen las facultades de cada una de las áreas que lo integran.

Con el análisis se determinó que las cinco Vicepresidencias están relacionadas con la acción sustantiva de la CNBV relativa a supervisar a las entidades financieras; además de que las funciones de las Coordinaciones Técnica de la Presidencia y de Normatividad se relacionan también con dicha acción. La plantilla de personal empleado en las áreas sustantivas mencionadas, representó en promedio un 76.3% del total de la CNBV, según se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 3

PLANTILLA DE PERSONAL TOTAL Y DE SUPERVISIÓN DE LA CNBV

1996-2000

Plantilla	1996	1997	1998	1999	2000 ^1/	Promedio anual
Total (A)	1,473	1,472	1,476	1,321	1,292	1,406.8
Áreas sustantivas (B)	1,132	1,118	1,123	967	1,031	1,074.2
(B)/(A)	76.8%	75.9%	76.1%	73.2%	79.8%	76.3%

FUENTE: Elaborado por la ASFcon base en información proporcionada por la CNBV.

1/ No incluye plazas registradas como vacantes

De las cinco Vicepresidencias existentes, cuatro se enfocaron a realizar supervisión financiera (Vicepresidencias de Supervisión de Instituciones Financieras "1", "2" y "3" y de Supervisión Bursátil), las cuales durante el periodo 1996-2000 tuvieron cambios significativos tanto en su denominación como su integración, según se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 4

ESTRUCTURA DEL PERSONAL DE SUPERVISIÓN DE LA CNBV

1996-2000

Vicepresidencia/Dirección General	1996	1997	1998	1999	2000	Part. en 2000 (%)
Total	748	754	760	753	749	100.0
Supervisión de Instituciones Financieras “1” ^1^/	21	18	18	15	6	0.8
D.G. de Supervisión de Instituciones Financieras “A”	27	31	30	31	65	8.7
D.G. de Supervisión de Instituciones Financieras “B”	30	28	30	31	59	7.9
D.G. de Supervisión de Instituciones Financieras “C”	-	-	-	-	57	7.6
D.G. de Metodologías de Supervisión *	-	-	-	-	46	6.1
D.G. de Supervisión de Cartera de Crédito *	-	-	-	-	4	0.5
D.G. de Coordinación de Inspecciones	115	114	117	114	-
Dirección de Supervisión de Sistemas de Instituciones Financieras “1”	-	-	-	-	10	1.3
Supervisión de Instituciones Financieras “2” ^1^/	11	12	13	13	5	0.7
D.G. de Informática *	-	-	-	-	70	9.4
D.G. de Supervisión de Banca de Desarrollo ^6^/	51	53	52	46	46	6.1
D.G. de Desarrollo y Estudios Económicos^3^/ *	40	41	39	42	33	4.4
D.G. de Grupos Financieros y Filiales del Exterior ^2^/	30	30	30	31	17	2.3
Supervisión de Instituciones Financieras “3” ^1^/	27	27	25	23	8	1.1
D.G. de Supervisión de Organizaciones Auxiliares no Agrupadas ^4^/	84	88	90	90	85	11.3
D.G. de Intermediarios Bursátiles ^5^/	112	111	86	87	82	11.0
D.G. de Supervisión de Grupos Financieros y Bancos ^4^/	37	41	41	43	40	5.3
D.G. de Vigilancia y Análisis Financiero	32	31	36	33	--
D.G. de Banca de Inversión	28	25	26	27	-
Supervisión Bursátil	10	9	31	31	5	0.7
D.G. de Sociedades de Inversión	48	50	49	50	47	6.3
D.G. de Supervisión de Mercados	-	-	-	-	37	4.9
D.G. de Emisoras	45	45	47	46	27	3.6
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la CNBV. * Direcciones Generales de apoyo a áreas supervisoras 1/ Antes de 2000 se denominaban de Supervisión Integral, de Supervisión Especializada y de Análisis Financie-ro, en ese mismo orden. 2/ Antes de 2000 estaba integrada en la Vicepresidencia de Supervisión Integral. 3/ Hasta 1999 estuvo integrada en la Vicepresidencia de Supervisión de Análisis Financiero. 4/ Hasta 1999 estuvo integrada en la Vicepresidencia de Supervisión Especial. 5/ En 1996 y 1997 estuvo adscrita en la Vicepresidencia de Supervisón Bursátil. 6/ En 1996 y 1997 estuvo adscrita a la Vicepresidencia de Supervisión Especializada y en 1998 y 1999 a la Coordinación General Técnica de la Presidencia.

Se determinó que la revisión de las entidades financieras está dividida entre las Vicepresidencias en función del número y tamaño de las entidades existentes, más no de la especialización de éstas, de tal forma que tres de las Vicepresidencias ("1", "2" y "3") tienen a su cargo la supervisión de grupos financieros, instituciones de banca múltiple y organizaciones auxiliares de crédito que forman parte de grupos financieros, así como las filiales de grupos financieros o de instituciones de banca múltiple y sociedades financieras de objeto limitado y también instituciones de banca de desarrollo.

En la revisión de la estructura orgánica, se observó que cuatro Direcciones Generales no realizan funciones de supervisión, estando enfocadas a proporcionar apoyo a las áreas supervisoras de las cuatro Vicepresidencias, a pesar de lo cual, están adscritas de manera específica, ya que las Direcciones Generales de Metodologías de Supervisión y de Supervisión de Cartera de Créditos dependen de la Vicepresidencia de Supervisión de Instituciones Financieras "1", y las Direcciones Generales de Desarrollo y Estudios Económicos y de Informática están integradas a la Vicepresidencia de Supervisión de Instituciones Financieras "2"; integración que no se justifica ya que es de apoyo general para las cuatro Vicepresidencias.

Observación

Se determinó que la revisión de las entidades financieras está dividida entre las Vicepresidencias en función del número y tamaño de las entidades existentes, más no de su especialización realizando tres de las Vicepresidencias ("1", "2" y "3") supervisión de grupos financieros, instituciones de banca múltiple y organizaciones auxiliares de crédito que forman parte de grupos financieros, así como de filiales de grupos financieros o de instituciones de banca múltiple, banca de desarrollo y sociedades financieras de objeto limitado.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-002 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores evalúe la conveniencia de reorganizar la función de supervisión que realizan las Vicepresidencias "1", "2" y "3", en función de la especialización de las instituciones a revisar y que, informe a esta Auditoría Superior de la Federación de la determinación al respecto y las razones que la justifican.

Observación

Se determinó que cuatro Direcciones Generales: de Metodologías de Supervisión y de Supervisión de Cartera de Crédito; de Desarrollo y Estudios Económicos y de Informática, no realizan funciones de supervisión, sino que proporcionan apoyo a las áreas supervisoras de las cuatro Vicepresidencias, a pesar de lo cual están adscritas de manera específica, lo que no se justifica por ser de apoyo general para las cuatro Vicepresidencias.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-003 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores reconforme su estructura orgánica de manera que las direcciones que realizan funciones de apoyo general para las cuatro Vicepresidencias sean consideradas como tal y no estén adscritas específicamente a determinadas Vicepresidencias; y que, de estos resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación

Resultado

1.6 INTEGRACIÓN DE INDICADORES EN EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

De la revisión al Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2000 se observó que la CNBV no estableció indicadores para evaluar los resultados de su acción supervisora en términos de sus objetivos prioritarios; en particular por lo que se refiere a medir su desempeño en relación al avance en la estabilidad, solvencia y equilibrio del sistema financiero y a la protección de los intereses del público.

En opinión de la ASF, los indicadores que la CNBV emplea para analizar la situación financiera de las instituciones en particular y de algunos sectores del sistema financiero, no son suficientes para evaluar en qué medida sus acciones de supervisión han contribuido a lograr la estabilidad y solvencia del sistema financiero, en general y no sólo la de algunas instituciones o sectores del propio sistema.

Se determinó que internamente sí estableció indicadores aunque éstos fueron de gestión, que figuran en el siguiente cuadro, habiéndose realizado por parte de la ASF la evaluación de su cumplimiento.

Cuadro Núm. 5

EFICACIA OBTENIDA POR LA CNBV EN EL CUMPLIMIENTO DE SUS INDICADORES

DE GESTIÓN, 2000

Acción	Programadas (1)	Realizadas (2)	Eficacia (3)=(2)/(1) (%)
Investigaciones	4,619	4,622	100.1
Inspecciones	331	380	114.8
Aprobaciones	67	67	100.0
Informes	24	24	100.0
Estudios	12	12	100.0
Disposiciones	12	12	100.0
Proyectos	5	11	220.0
Programas	7	8	114.3
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Programa Operativo Anual de 2000 y la información presentada por la CNBV sobre las visitas realizadas.

Como se aprecia en el cuadro anterior, en cuatro de los indicadores previstos la Comisión cumplió al 100.0% con lo programado; y en los otros cuatro superó lo estimado.

En relación con los proyectos cabe señalar que, en 2000 se implementaron seis proyectos adicionales a los programados, a efecto de disponer de mayor equipo informático y aplicar los sistemas de sanciones y de operaciones ilegales a la plataforma del organismo, para el mercado de monitoreo y para mejorar la supervisión de las instituciones del sistema financiero.

Adicionalmente, la CNBV elaboró otro programa, con objeto de disponer de un Sistema de Proveedores de Precios para hacer más eficiente la supervisión de los mercados financieros.

Cabe señalar que no se obtuvo evidencia de que la CNBV contara con parámetros que permitieran medir no sólo índices de gestión (visitas, entidades visitadas, estudios, proyectos, etc.), sino que sirvieran para evaluar los resultados de sus acciones de supervisión plasmados en indicadores y metas concretas determinadas en función de sus objetivos, lo cual es esencial para medir su desempeño y determinar el impacto de sus acciones de supervisión en el sistema financiero.

Observación

Se determinó que la CNBV no estableció en el Presupuesto de Egresos de la Federación indicadores estratégicos que permitan evaluar los resultados de su acción supervisora en términos de sus objetivos prioritarios, en particular por lo que se refiere a medir su desempeño en relación al avance en la estabilidad, solvencia y equilibrio del sistema financiero en general y de la protección de los intereses del público.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-004 Recomendación

Es necesario que dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación la CNBV establezca indicadores estratégicos que permitan medir, en relación con sus objetivos institucionales, los resultados de la supervisión efectuada, en particular por lo que se refiere al alcance de la estabilidad, solvencia y equilibrio del sistema financiero en general y de la protección de los intereses del público; y que de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

1.7 REPORTES EN CUENTA PÚBLICA.

Se constató que, en la Cuenta Pública de 2000 la SHCP no presentó información sobre las acciones realizadas por la CNBV, aun cuando el organismo elaboró y entregó los formatos correspondientes para integrar dicho documento.

Observación

La SHCP no presentó en la Cuenta Pública de 2000 la información relativa a la CNBV a pesar de que este organismo elaboró y entregó los formatos correspondientes.

Acción Promovida

00-06100-7-439-01-001 Recomendación

Es necesario que la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública de la SHCP incorpore a la Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente la información que sobre sus acciones elabore y entregue la CNBV; y que de los resultados informe a esta Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

1.8. COMPORTAMIENTO DEL GASTO DE LA CNBV

Conforme a los reportes elaborados por la CNBV para Cuenta Pública y sus registros presupuestarios, se constató que en 2000 el organismo ejerció 906.2 millones de pesos, monto que resultó inferior en 13.8% al presupuesto aprobado (1,051.3 millones de pesos), debido principalmente a que la SHCP sólo autorizó a la CNBV aplicar incremento salarial al 45.0% de las plazas de mandos medios y superiores, quedando excluidas el 55.0% restante; a los ahorros obtenidos en las adquisiciones de material de oficina y de bienes informáticos; y por las medidas de racionalidad adoptadas en los servicios de telefonía, energía eléctrica y de mantenimiento y conservación de inmuebles.

De los recursos erogados en 2000, el 91.8% correspondió a gasto de operación y el 8.2% a gasto de inversión, dicha distribución se mantuvo en niveles similares a lo largo del periodo de análisis, como se aprecia en la gráfica siguiente:

La mayor participación del gasto de operación dentro del gasto total de la CNBV se explica porque las acciones sustantivas del organismo, que son las de supervisión, están vinculadas a dicho gasto.

En ese contexto, se verificó que del gasto de la CNBV se destinó a labores de supervisión el 90.0% equivalente a un monto de 815.5 millones de pesos, que resultó inferior en 13.7% al presupuesto original, debido principalmente a los ahorros registrados en las partidas de los capítulos 1000 Servicios Personales, 2000 Materiales y Suministros y 3000 Servicios Generales.

En el análisis retrospectivo se determinó que la participación del gasto de supervisión dentro del total en el año 2000 superó al promedio del periodo 1996-2000 en 7.9 puntos porcentuales, como se observa en la gráfica siguiente, lo cual significa un mayor énfasis en estas labores si se consideran a través del ejercicio presupuestal.

En 2000, la participación del gasto de supervisión dentro del gasto total de la CNBV, fue superior respecto a años anteriores, debido a que la CNBV adicionó nuevas áreas supervisoras como resultado del proceso de reestructuración que inició a partir del segundo trimestre del año, lo cual motivó que se destinaran más recursos al pago de servicios personales y adquisición de materiales de oficina y bienes muebles e inmuebles.

En términos reales, el análisis del presupuesto ejercido mostró que en el año 2000, el gasto total de la CNBV decreció en promedio anual en un 2.7 % al pasar de 1,016.1 millones de pesos de 2000 en 1996 a 906.2 millones de pesos en 2000. Esta tendencia, también se reflejó en el gasto de operación y dentro de éste, del porcentaje que es destinado a la supervisión, ya que para el mismo periodo, el gasto de operación disminuyó en promedio anual en un 3.7%, al pasar de 978.3 millones de pesos de 2000 a 831.6 millones de pesos; y en gasto aplicado en supervisión lo hizo en un promedio anual de 0.6% al pasar de 837.2 millones de pesos de 2000 en 1996 a 815.5 millones de pesos en 2000, como se muestra en la gráfica siguiente:

Así, aunque en el periodo de análisis la CNBV destinó los recursos presupuestarios fundamentalmente al gasto de operación vinculado a su actividad sustantiva de supervisión, en términos reales dicho gasto decreció.

Por lo que hace a la medición de la eficiencia del gasto no fue posible determinarla históricamente en términos de productos o resultados, ya que no se tuvo evidencia de un registro de productos a obtener o de algún índice o indicador que permitiera medirla en términos del gasto aplicado para la obtención de determinados resultados, por lo que esta Auditoría Superior de la Federación para fines de medición de la eficiencia empleó los datos relativos al presupuesto ejercido y al padrón de las entidades supervisadas, obteniéndose los resultados que se aprecian en el cuadro y gráfica siguientes en los que es evidente que de 1996 a 2000 la eficiencia del organismo medida en términos del gasto por entidad supervisada decreció durante todo el periodo 1996-2000 y, aun cuando en el último año se logra una mejoría, el gasto siguió siendo un 7.8 % superior al de 1996.

Cuadro Núm. 6

EFICIENCIA DEL GASTO EN TÉRMINOS DE LAS ENTIDADES SUPERVISADAS, 1996-2000

(Pesos de 2000 y entidades supervisadas)

Año	Presupuesto ejercido (Millones de pesos de 2000)	Entidades supervisadas (Número)	Presupuesto ejercido/entidades supervisadas (Pesos por entidad)
1996	1,016.1	1,129	900,000.00
1997	1,038.4	1,103	941,432.46
1998	958.6	1,008	950,992.06
1999	1,073.5	945	1,135,978.84
2000	906.2	934	970,235.55
FUENTE: Elaborada por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información proporcionada por la CNBV.

En este punto el ente auditado en su oficio de comentarios a la Minuta de Preconfronta ref. VA-164/2002, no presentó parámetros ni evidencia documental para comprobar que la supervisión que realiza tiene mayor profundidad y que las revisiones son más complejas. En cuanto al indicador propuesto por la CNBV, éste no es aplicable porque mide la proporción de los recursos erogados por la Comisión respecto del capital contable de las instituciones supervisadas, en lugar de medir la eficiencia con que la Comisión aplicó sus propios recursos en la ejecución de sus acciones de supervisión.

Observación

Se determinó que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores no cuenta con un registro de productos o resultados a obtener o algún índice o indicador que permita medir la eficiencia con que la comisión aplicó el gasto en términos de productos o resultados de sus acciones de supervisión.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-07-001 Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores diseñe indicadores que le permitan medir la eficiencia de la aplicación de sus recursos en términos de los resultados o productos que obtiene por la ejecución de sus labores de supervisión.

Resultado

1. 9 FONDO DE RESERVA ESPECIAL

El artículo 18 párrafos segundo y tercero de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establece que los ingresos que la CNBV recabe por concepto de derechos que cubran las entidades financieras, las emisoras y las personas físicas y morales sujetas a la supervisión del organismo, deberán destinarse a cubrir el presupuesto de la comisión y en los casos que al finalizar el ejercicio presupuestal se registre saldo proveniente por ese concepto, el titular de la CNBV transferirá dicho saldo a una reserva especial, recursos que deberán ser empleados para cubrir gastos de ejercicios posteriores.

Textualmente, desde su publicación en el Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 1995 el citado artículo 18 vigente establece con respecto a los derechos por cubrir por parte de las entidades del sector financiero sujetas a supervisión que: "Los derechos a que se refiere este artículo se destinarán a cubrir el presupuesto de la Comisión. Si al finalizar el ejercicio presupuestal, existiera saldo proveniente de los ingresos por concepto de derechos, el Presidente transferirá la parte no comprometida del presupuesto a una reserva especial, la que será destinada a la cobertura de gastos correspondientes a posteriores ejercicios".

Con la revisión del comportamiento de la reserva especial se determinó que el saldo al final de los ejercicios 1998-2000 fue el que se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 7

SALDO Y TRASPASOS EFECTUADOS A LA RESERVA ESPECIAL DE LA CNBV

1998-2000

(Millones de pesos)

Año		Saldo Inicial (1)	Traspaso Efectuado (2)	Saldo al final del ejercicio (1)+(2)
1998		897.3	418.1	1,315.4
1999		1,315.4	361.8	1,677.2
2000		1,677.2	311.2	1,988.4
FUENTE:	Elaborada por la Auditoría Superior de la Federación con base en los estados financieros dictaminados por la CNBV.

Con relación al empleo de los recursos de la reserva, por oficio ref. núm. VA-144/2002 de fecha 4 de junio de 2002, la CNBV informó a la ASF que, con fundamento en el artículo 18 párrafos segundo y tercero de la citada ley, la reserva especial constituida tuvo como saldo al 31 de diciembre de 2000 un total de 1,988.4 millones de pesos; y que, en atención a las instrucciones de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, la CNBV remitió a la Tesorería de la Federación (TESOFE) 1,300.0 millones de pesos el 2 de marzo de 2001, correspondientes a dicha reserva especial.

Sobre el particular cabe señalar que en concordancia con el artículo 18 señalado, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación del año 1999 en su artículo 36, dentro de la instrucción de que todos los recursos económicos que se recauden u obtengan por cualquier concepto por las dependencias y sus órganos administrativos desconcentrados deberán concentrarlos en la Tesorería de la Federación, salvo los casos que expresamente determinen las leyes, y mantuvo así la excepción de que ello sería procedente, en tanto que otras disposiciones legales no determinaran otro destino.

Al respecto cabe hacer notar que en los Estados Financieros Dictaminados de la CNBV se informa que, hasta 1999 el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación exceptuó a la CNBV de la obligación de enterar a la TESOFE los ingresos obtenidos por concepto de derechos.

Sin embargo, para el ejercicio de 2000 dicha excepción no fue incluida, por lo cual: "la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público solicitó a la CNBV la regularización de los ingresos generados conforme al comunicado de la Procuraduría Fiscal de la Federación". En virtud de que en el año 2000 la comisión presentó una situación presupuestal atípica, ya que el presupuesto se autorizó a nivel de flujo de efectivo como en años anteriores, es decir incluía tanto egresos como ingresos; por lo que, aun cuando de conformidad con la normatividad establecida, era necesario que la Comisión enterara los ingresos generados, ésto no se realizó ya que la CNBV continuó destinándolos a sus gastos. Así, "esta omisión ocasionó que la CNBV se viera obligada a no enterar los ingresos recibidos por concepto de derechos y otros, y que utilizara los mismos para sufragar sus gastos, como había sido la práctica en años anteriores". Por lo señalado, en diciembre de 2000 la Comisión llevó a cabo gestiones ante las autoridades hacendarias correspondientes para regularizar esta situación y obtuvo autorización de la Subsecretaría de Ingresos, " para la aplicación con fin específico de los ingresos obtenidos con el objeto de cubrir los gastos incurridos por la CNBV, en el entendido de que se enterarían los excedentes, en caso de obtenerlos a la Tesorería de la Federación".

Observación

Se constató que al 31 de diciembre de 2000, la CNBV tenía una reserva especial constituida por 1,988.4 millones de pesos provenientes de los ingresos por concepto de derechos recabados de las entidades supervisadas; en términos de lo dispuesto por el artículo décimo octavo de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en sus párrafos segundo y tercero que, habiendo recibido instrucciones por parte de la SHCP de enterar a TESOFE los recursos de dicha reserva, enteró 1,300 millones de pesos de los ingresos generados en el ejercicio fiscal de 2000 en virtud de que no se mantuvo en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación del año 2000 la excepción de enterar a la TESOFE los recursos recabados de las entidades supervisadas.

De lo anterior se desprende la posible inconsistencia de la regla emitida en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación con la contenida en el segundo y tercer párrafos del artículo 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-005 Recomendación

Es necesario que la CNBV promueva ante la SHCP que se lleve a cabo el análisis de la posible inconsistencia entre las mencionadas normas conforme a sus jerarquías, para que en su caso, eleve las propuestas necesarias para su debida concordancia y que informe a esta ASF de las gestiones y decisión al respecto.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-006 Recomendación

Es necesario que de determinarse procedente el artículo 18 de la citada ley, los recursos y reservas constituidos sean destinados a los fines que la propia norma define y en correlación a sus objetivos legales e institucionales

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2.1. OBJETIVO DE LA SUPERVISIÓN

Conforme a lo que establece el artículo 5 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la supervisión de las entidades financieras tiene por objeto evaluar los riesgos a que están sujetas, sus sistemas de control y la calidad de su administración, a fin de procurar que las mismas mantengan una adecuada liquidez, sean solventes y estables y, en general, se ajusten a las disposiciones que las rigen y a los usos y sanas prácticas de los mercados financieros.

Asimismo, por medio de la supervisión se evalúan de manera consolidada los riesgos de entidades financieras agrupadas o que tengan vínculos patrimoniales, así como en general el adecuado funcionamiento del sistema financiero.

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2.2. FACULTADES DE SUPERVISIÓN

De acuerdo con el artículo 5 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la supervisión que realiza comprende el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que le confieren tanto la propia ley como otras leyes y disposiciones aplicables y que consisten en:

Inspección: Se efectúa a través de visitas, verificación de operaciones y auditoría de registros y sistemas, en las instalaciones o equipos automatizados de las entidades financieras, para comprobar el estado en que se encuentran estas últimas.

Vigilancia: Se realiza por medio del análisis de la información económica y financiera, a fin de medir posibles efectos en las entidades financieras y en el sistema financiero en su conjunto.

Prevención y Corrección: Se lleva a cabo mediante el establecimiento de programas de cumplimiento forzoso para las entidades financieras tendientes a eliminar irregularidades. Estos programas se establecen cuando las entidades presentan desequilibrios financieros que pueden afectar su liquidez, solvencia o estabilidad.[77]

La supervisión que efectúe a las personas físicas y morales tiene como propósito que tales personas observen debidamente las leyes relativas al sistema financiero, así como las disposiciones que emanen de ellas.

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2.3 NORMAS EMITIDAS Y EMPLEADAS EN LA SUPERVISIÓN

El artículo 4, fracción XXXVI, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establece que la Comisión tiene facultades para emitir las disposiciones que considere necesarias para "el ejercicio de las facultades que esta Ley y demás Leyes le otorgan para el eficaz cumplimiento de las mismas y de las disposiciones que con base en ellas se expidan".

En este contexto y con objeto de normar el funcionamiento de las entidades financieras, la CNBV emite circulares; habiéndose observado que de 1955 a 2000 la CNBV había emitido 1,493 circulares, de las cuales continuaron vigentes para el último año 575 circulares (el 38.5% del total de las emitidas).

Durante la supervisión la CNBV además de verificar el cumplimiento de las leyes aplicables a cada institución constata también el apego a lo dispuesto en las circulares por ella emitidas.

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2.4 CLASIFICACIÓN DE LAS NORMAS EMITIDAS AL 2000 PARA LA SUPERVISIÓN

Con la revisión de las circulares emitidas de 1955 a 2000, que continuaron vigentes al último año se determinó que, por su naturaleza, se clasifican de acuerdo con lo que se señala en el cuadro núm.8 y la gráfica núm. 6 que a continuación se presentan.

Cuadro Núm. 8

CIRCULARES EMITIDAS POR LA CNBV VIGENTES EN 2000 ^1/

Materia	1955-1995	1996	1997	1998	1999	2000	Total
Total	312	43	54	41	48	77	575
Mercado de Valores	148	16	29	17	21	44	275
Otros	125	0	8	5	5	10	153
Programa de apoyo a deudores	21	20	8	5	13	3	70
Intervenciones	15	4	4	2	2		27
Criterios Contables			1	3	4	10	18
Información Financiera		2	2	4	1	2	11
Cartera Crediticia	2		1		1	5	9
Mercado de Futuros y Opciones		1	1	3			5
Provisiones				1		1	2
Disposiciones de Carácter Prudencial en Materia de Crédito				1		1	2
Administración Integral de Riesgos					1	1	2
Capitalización	1						1
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información contenida en la página de la CNBV www.cnbv.gob.mx. 1/ Incluye oficios circulares.

Como se aprecia en el cuadro y la gráfica anteriores, el 47.8% de las circulares vigentes en 2000, versaron sobre aspectos en materia de valores; 26.6% se agruparon en el apartado denominado por esta ASF como "Otros", que comprende las emitidas para regular la administración del personal de las entidades financieras y la información considerada como secreto bancario, así como para dar a conocer los acuerdos de fomento a la micro, pequeña y mediana empresa y financiamiento a los sectores agropecuario y pesquero.

Del resto de las circulares vigentes, el 12.2% se refiere a los diferentes programas de apoyo a deudores, implementados como consecuencia de la crisis de 1995; 4.7% se destinó a informar acerca de las instituciones financieras que fueron intervenidas; 3.1% a los criterios contables que deben aplicar las instituciones supervisadas; 1.9% versa sobre la información financiera que éstas deben presentar a la CNBV; 1.6% fueron relativas a las disposiciones de calificación de cartera crediticia; 0.9% sobre el mercado de futuros y opciones; las circulares sobre normas de carácter prudencial representaron un 0.3%; las de niveles de reservas (provisiones) de la cartera de crédito 0.3%; las de administración integral de riesgos 0.3% y la de capitalización 0.2%, la fecha de emisión de esta última fue 1988. (gráfica núm.6)

De lo anterior se concluye que las circulares enfocadas a aspectos medulares de la operación de las entidades financieras como son la administración de riesgos, las provisiones, la cartera crediticia, los criterios contables a aplicar, las normas de carácter prudencial y la información financiera a proporcionar representan un porcentaje menor dentro de la normatividad que emitió la CNBV. Ello como resultado de la tendencia del organismo a concentrar mayor regulación en un menor número de circulares.

Respecto del destino de las circulares se observó que de las que se dirigen a un mismo grupo de entidades o sector, las de mayor porcentaje fueron las dirigidas a instituciones financieras del ámbito de valores y a las de crédito que en conjunto representaron el 71.9%, según se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 9

EMISIÓN DE CIRCULARES POR DESTINATARIOS

	Destinatarios			Número de circulares			Porcentaje respecto al total
Total					575	100.0
1		Valores			285	49.6
2		Instituciones de crédito			128	22.3
3		Sociedades controladoras de grupos financieros			10	1.7
4		Instituciones de banca de desarrollo			9	1.6
5		Almacenes generales de depósito			7	1.2
6		Uniones de crédito			6	1.0
7		Sociedades financieras de objeto limitado			4	0.7
8		Casas de cambio			2	0.3
9		Organizaciones auxiliares de crédito			2	0.3
10		Oficinas de representación de entidades financieras del exterior			2	0.3
11		Instituciones de depósito			1	0.2
12		Fondos de fomento económico			1	0.2
13		Sociedades nacionales de crédito			1	0.2
14		Dos o mas tipos de entidades			117	20.4
FUENTE:			Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información de la página de la CNBV www.cnbv.gob.mx.

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2.5. TIPOS DE SUPERVISIÓN

La supervisión ejercida a través de la vigilancia se denomina supervisión extra-situ, en tanto que la inspección de las operaciones efectuadas por las entidades financieras sujetas a supervisión se denomina supervisión in-situ.[78]

La vigilancia o supervisión extra-situ es efectuada por el personal supervisor desde las oficinas de la CNBV y consiste en analizar la información económica y financiera que las entidades supervisadas envían a la Comisión en medios impresos y magnéticos en forma semanal (en los casos de sociedades de inversión), mensual, trimestral y anual; en cumplimiento del marco normativo o, en su caso, de aquella información adicional que es requerida por las áreas revisoras; incluye, asimismo, el seguimiento de las operaciones que las entidades realizan. Lo anterior a efecto de verificar que las entidades supervisadas cumplan con el marco regulatorio aplicable en cada caso y evaluar a través de sus reportes su situación financiera y los posibles riesgos que puedan poner en peligro su estabilidad y solvencia, así como la del grupo y sector financiero al que estén integradas.

La inspección o supervisión in-situ es la que el personal supervisor desempeña en la propia entidad supervisada a efecto de verificar su situación financiera, las operaciones que realiza, los procedimientos que aplica, los sistemas informáticos con los que cuenta, los controles internos de que dispone, la administración de la institución y el cumplimiento de las disposiciones normativas y de regulación correspondientes.

Para seleccionar las entidades financieras a supervisar por el procedimiento in-situ, las áreas revisoras de la CNBV emplean los criterios siguientes:

* Fecha de la última visita realizada.

* Problemas de calidad y oportunidad en la entrega de información.

* Problemática detectada por las áreas supervisoras durante la vigilancia, considerando principalmente el riesgo relacionado con aspectos financieros y administrativos.

* Resultados del seguimiento de las observaciones detectadas en la visita realizada a la entidad financiera con anterioridad.

* Problemática detectada por otras áreas de la CNBV.

* Información externa del mercado o del propio sector.

* Cambios de estrategia en la administración de alguna institución.

* Tamaño de la entidad financiera de acuerdo con el número de sucursales, dispersión geográfica, número de ahorradores y/o usuarios activos.

* Recursos disponibles en las áreas de inspección (personal con que se cuenta para realizar las visitas).

Las visitas a las entidades supervisadas se clasifican en tres tipos:

a) Visita Ordinaria: Se ejecuta conforme a lo previsto en el Programa Anual de Visitas Ordinarias que aprueba el Presidente de la Comisión.

b) Visita Especial: Se practica siempre que a juicio del Presidente sea necesario examinar y, en su caso, corregir situaciones especiales operativas.

c) Visita de Investigación: Se realiza con objeto de aclarar alguna situación específica.

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2.6 METODOLOGÍA EMPLEADA EN LA SUPERVISIÓN

Con las entrevistas practicadas a los servidores públicos de la CNBV se precisó que, por lo que corresponde al sector bancario antes de 1994 la Comisión realizaba la supervisión tanto en forma extra-situ como in-situ con base en las cifras reportadas por las instituciones supervisadas en un analítico de cuentas con un enfoque preponderantemente contable; a partir de ese año, ante las mejoras que llevó a cabo la Comisión en materia informática, de estándares contables bancarios y de regulación, actualmente la supervisión se orienta al análisis de procesos y riesgos de las instituciones, los cuales se evalúan bajo los dos procedimientos extra-situ e in-situ.

Para realizar la supervisión de las entidades financieras, a partir de 1994 la CNBV implementó el sistema MACROS, que por sus siglas significa Manejo de Fondos, Adecuación de Capital, Calidad de Activos, Rentabilidad, Organización y Sistemas, el cual si bien en un principio sólo se aplicó en la revisión de las instituciones de banca múltiple, actualmente las áreas que supervisan las entidades de banca de desarrollo, grupos financieros, y organizaciones auxiliares del crédito agrupadas y no agrupadas, incluyendo las filiales del exterior, retomaron algunos aspectos de dicha metodología para emplearla; aunque su aplicación se realiza con mayor amplitud en la supervisión de los bancos.

A continuación se describen los aspectos contenidos en la metodología MACROS:

* Manejo de Fondos: Se revisa principalmente lo correspondiente al manejo de los recursos financieros tanto en términos de su captación como de su colocación, a efecto de medir riesgos de liquidez y de mercado.

* Adecuación de Capital: Se verifica fundamentalmente la calidad del capital y el cumplimiento del índice de capitalización (capital mínimo 8% de los activos sujetos a riesgo) para determinar la solvencia de la institución.

* Calidad de Activos: Se tiene mayor atención en el proceso crediticio y la calidad de la cartera de crédito para medir el riesgo crediticio, así como en la evaluación y análisis de la cartera de valores y demás activos de la entidad.

* Rentabilidad: Se determina la capacidad que tiene la institución para generar utilidades que contribuyan a fortalecer el capital.

* Organización: Se revisa si la estructura y los sistemas de control interno de las instituciones son los adecuados conforme a su estrategia, verificando que exista independencia de las áreas de negocios con las de control.

* Sistemas: Se verifica que los sistemas informáticos empleados por las instituciones sean seguros, eficientes y confiables.

En opinión de los servidores públicos entrevistados, esta metodología permite a las áreas supervisoras de la CNBV realizar una supervisión financiera con énfasis en la identificación y medición de los principales riesgos en que incurren los bancos, que se clasifican como:

Riesgo de Crédito: Pérdida potencial por falta de pago de los acreditados o contraparte en las operaciones activas que efectúan las instituciones.

Riesgo de Liquidez: Pérdida potencial por la imposibilidad de renovar pasivos o de contratar otros en condiciones normales para la institución; por la venta anticipada o forzosa de activos a descuentos inusuales para hacer frente a sus obligaciones, o bien, por el hecho de que una posición no pueda ser oportunamente enajenada, adquirida o cubierta mediante el establecimiento de una posición contraria equivalente.

Riesgo de Mercado: Pérdida potencial por cambios en los factores de riesgo (tasas de interés, tipos de cambio, índices de precios, etc.) que inciden sobre la valuación de las posiciones por operaciones activas, pasivas o causantes de pasivo contingente.

Riesgo Operativo: Pérdida potencial por fallas o deficiencias en los sistemas de información y los controles internos, así como por errores en el procesamiento de las operaciones.

Riesgo Legal: Pérdida potencial por el incumplimiento de las disposiciones legales y administrativas aplicables, la emisión de resoluciones administrativas y judiciales desfavorables y la aplicación de sanciones, en relación con las operaciones que las instituciones realizan.

Riesgo Moral: Pérdida potencial por el manejo inadecuado de las instituciones derivado de conflictos de interés entre algunos participantes (administradores, accionistas, etc.).

Se observó que las revisiones que la CNBV realiza con base en las MACROS y metodologías similares diseñadas en otras áreas se basan, primordialmente, en la información que a través de medios magnéticos e impresos les es remitida por las propias entidades, o que éstas le proporcionan durante las visitas.

Lo anterior es importante en virtud de que aspectos relevantes como son la calificación de la cartera crediticia, de la que deriva a su vez el monto de provisiones a efectuar, queda a juicio de las entidades supervisadas; además de que otros aspectos como son problemas de liquidez y de recuperación de la cartera vencida no pueden ser detectados a través de los análisis a distancia o extra-situ.

Una inadecuada calificación en la cartera crediticia deriva en el establecimiento de reservas de crédito insuficientes, lo cual difícilmente se refleja a través de los datos que se envían a la CNBV, ya que éstos sólo reportan las mediciones que son elaboradas por las propias entidades y a juicio de ellas mismas, lo cual no es garantía de que dichas mediciones tengan el grado de exactitud, veracidad y proximidad a la realidad que es requerida para que en la construcción de los indicadores que derivan de la aplicación de las MACROS se refleje la situación real de la entidad que se supervisa, por lo que se estima que independientemente de que esta metodología de medición y supervisión remota es útil para efectos de seguimiento, debe estar complementada por una efectiva, suficiente, oportuna y estricta supervisión in-situ que refuerce y confirme los datos analizados de manera remota.

En este punto y en relación a los comentarios del ente auditado vertidos a través del oficio ref. no. VA-164/2002, la ASF ratifica que los trabajos de la supervisión in-situ son los que permiten a la Comisión confirmar la veracidad y suficiencia de la situación financiera reportada y determinada por las propias instituciones; lo que fue corroborado por la misma CNBV en sus comentarios.

Cabe apuntar que, con las entrevistas y cuestionarios aplicados por la ASF a la CNBV se determinó que, la medición de riesgo señalada es limitada ya que no se realiza en el caso de organizaciones auxiliares del crédito, casas de cambio y sociedades financieras de objeto limitado que no formen parte de un grupo financiero (no agrupadas), en las cuales la supervisión se basa en la verificación del cumplimiento de puntos legales con base en los aspectos de la metodología MACROS, haciendo énfasis en la identificación y medición de la capitalización y solvencia de las entidades, lo cual se considera relevante si se tiene en cuenta que el objetivo de la supervisión es evaluar los riesgos del conjunto de las entidades financieras sujetas a supervisión, a fin de procurar su adecuada liquidez, solvencia y estabilidad y propiciar con ello el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero; por lo cual se estima que la acción de la CNBV en este campo es incompleta.

Asimismo, conviene señalar que para este tipo de entidades financieras, las áreas supervisoras de la CNBV no verifican que las mismas realicen la calificación de su cartera de crédito, en virtud de que se carece de una regulación específica que obligue a dichas instituciones a calificar su cartera crediticia; por tal motivo, durante las visitas de supervisión las áreas revisoras sólo verifican selectivamente que la entidad financiera disponga de una cartera de crédito, de los soportes documentales de la misma y de los registros para su control, así como de los expedientes operativos y de crédito que contengan para cada crédito otorgado, entre otros documentos el contrato, las tablas de amortización, los estudios de crédito, las garantías y las instancias de autorización y se cumpla con lo establecido en sus propios manuales de políticas y procedimientos de crédito.

Respecto al sector bursátil se observó que, en virtud de que la función de la CNBV no se orienta a evaluar los niveles de capitalización, solvencia, liquidez y rentabilidad de las entidades supervisadas para procurar su estabilidad, sino a la de proteger los intereses del público inversionista en el mercado de valores; procurar el desarrollo de un mercado valores equitativo, eficiente, trasparente y líquido; minimizar el riesgo sistémico; salvaguardar el sano desarrollo de las entidades bursátiles y del mercado; y vigilar el cumplimiento de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Ley del Mercado de Valores y la Ley de Sociedades de Inversión, los entrevistados señalaron que las áreas han desarrollado su propia metodología de supervisión.

Sobre el particular, en el caso de la supervisión a las casas de bolsa, el área encargada de su supervisión dispone de una serie de programas para evaluar el comportamiento de las entidades y verificar el cumplimiento de la normatividad ya invocada, cuyos resultados se integran en el Expediente Electrónico que la misma área diseñó y cuya operación inició en el segundo semestre de 2000. Entre los programas empleados en la supervisión a las casas de bolsa se encuentran los siguientes:

* Sistema de asignación: Se verifica el grado de cumplimiento de las reglas de recepción, ejecución y asignación de operaciones.

* Confronta de valores: Se constata la separación de los valores de la propia entidad y los de sus clientes.

* Financiamiento: Se revisan los préstamos otorgados para la compra de valores.

* Mercado de dinero: Se verifica el cumplimiento de las reglas emitidas por la Comisión y el Banco de México, específicamente lo relacionado con el manejo de tasas irregulares.

* Contratación bursátil: Se constata la integración de expedientes.

* Riesgos: Se observa la tendencia de la casa de bolsa en la toma de posiciones vinculados a su requerimiento de capital.

* Sistemas: Se revisa y, en su caso, se modifica la seguridad de los centros de cómputo de las mismas entidades.

* Funcionarios y apoderados: Se analiza la autenticidad de la certificación o autorización del personal de la Casa de Bolsa, tanto a nivel directivo como de los propios promotores y operadores.

En ese mismo ámbito, la Vicepresidencia de Supervisión Bursátil efectúa diariamente el monitoreo de las operaciones que realizan las sociedades de inversión en los mercados de valores y de derivados, así como de las emisoras, a fin de vigilar que éstas entreguen en forma oportuna a los inversionistas la información sobre los valores existentes en el mercado de valores para que al tomar decisiones, conozcan el nivel de riesgos en que incurren y guardar así la equidad en el mercado de valores. Esta supervisión se complementa con el monitoreo de la operación en el piso de remates de la Bolsa Mexicana de Valores.

Se determinó que existe una aparente independencia entre la supervisión bancaria y la supervisión bursátil, no habiéndose detectado vínculos de coordinación en sus actividades supervisoras, por lo que se estima necesario una mayor integración de las áreas supervisoras que permita realizar en la práctica una supervisión integrada acorde con el funcionamiento de las entidades financieras a través de grupos.

La CNBV no presentó evidencia documental relativa a la forma y casos en que se interrelacionan la supervisión bancaria con la bursátil, sin embargo de forma extemporánea ofreció ponerla a disposición de esta ASF para la revisión de algún documento relativo a ello.

Observación

Se observó que las revisiones que practica la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a las entidades financieras con base en la metodología MACROS y a otras similares diseñadas en otras áreas de la propia comisión, se basan, primordialmente, en la información que a través de medios magnéticos e impresos les es remitida por las propias entidades; de tal forma que aspectos relevantes como son la calificación de cartera crediticia, de la que deriva a su vez el monto de provisiones a efectuar, queda a juicio de las entidades supervisadas.

Adicionalmente, situaciones como problemas de liquidez y de recuperación de cartera vencida no pueden ser detectados a través de los análisis efectuados de manera extra-situ, por lo que esta revisión remota no es garantía de que las mediciones tengan el grado de exactitud y veracidad requerida para que se refleje la situación real de la entidad que se supervisa. Así, una inadecuada calificación de cartera crediticia deriva en el establecimiento de reservas de crédito insuficientes, lo cual difícilmente se refleja a través de los datos que se envían a la CNBV, ya que éstos sólo reportan las mediciones que son elaboradas por las propias entidades supervisadas y a juicio de las mismas, lo cual no es garantía de que dichas mediciones tengan el grado de exactitud, veracidad y proximidad a la realidad que es requerida.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-011 Recomendación

Es necesario que la supervisión extra-situ que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores realiza a través de la metodología MACROS y otras similares se apoye y sustente en una efectiva, suficiente, oportuna y estricta supervisión in-situ que refuerce y confirme los datos analizados de manera remota y que minimice los riesgos de auditoría; y que de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Observación

Se determinó que las áreas que supervisan a las entidades de banca de desarrollo, grupos financieros y organizaciones auxiliares de crédito agrupadas y no agrupadas, incluyendo filiales del exterior, aplican en su supervisión algunos de los aspectos de la metodología MACROS aunque no con la amplitud que se tiene en la supervisión de bancos.

Sin embargo, la medición del riesgo no se realiza en el caso de organizaciones auxiliares de crédito; casas de cambio y sociedades financieras de objeto limitado que no forman parte de un grupo financiero (no agrupadas), en las cuales la supervisión se basa en la verificación del cumplimiento de puntos legales con base en los aspectos de la metodología MACROS; haciendo énfasis en la identificación y medición de la capitalización y solvencia de las entidades.

Asimismo, se observó que para este tipo de entidades financieras, las áreas supervisoras de la CNBV no verifican que las mismas realicen la calificación de su cartera de crédito, en virtud de que se carece de una regulación específica que obligue a dichas instituciones a calificar su cartera crediticia.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-012 Recomendación

Es necesario que la medición que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores realiza de los riesgos de las entidades supervisadas comprenda por igual a las de los ámbitos bancarios como a las de las organizaciones auxiliares de crédito; casas de cambio y sociedades financieras de objeto limitado que no forman parte de un grupo financiero (no agrupadas), ya que el objetivo de la comisión y el propósito de las labores de supervisión es evaluar y prevenir los riesgos de todas las entidades sujetas a supervisión, a fin de propiciar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, por lo cual la CNBV deberá establecer los mecanismos requeridos para que esta acción se lleve a cabo e informar a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-013 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores impulse la normatividad que sea requerida a efecto de que la calificación de cartera crediticia obligue a todas las entidades bajo su supervisión a las que les sea aplicable y que, las áreas supervisoras de la comisión estén facultadas para verificar que las entidades a las que aplique esta normatividad realicen la calificación de su cartera de crédito de conformidad a las normas que para el efecto sean diseñadas; e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Observación

Se determinó que existe independencia entre la supervisión bancaria y la supervisión bursátil, no habiéndose detectado vínculos de coordinación en sus actividades supervisoras.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-014 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores promueva internamente una mayor integración de las áreas supervisoras bancaria y bursátil, que permita realizar en la práctica una supervisión integrada acorde con el funcionamiento de las entidades financieras a través de grupos, y que se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los procedimientos diseñados y aplicados para tal fin.

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2.7 PROCEDIMIENTO DE SUPERVISIÓN

Con la revisión al Manual de Procedimientos por área, empleado por la CNBV para efectuar la supervisión a las entidades financieras se determinó que el procedimiento aplicado para su ejecución es el siguiente:

Como se aprecia en el diagrama y fue señalado por los servidores públicos de la CNBV, una vez que las áreas supervisoras detectan incumplimientos o irregularidades elaboran los proyectos de oficio de emplazamiento, los cuales invariablemente son turnados al área jurídica a cuyo arbitrio queda la decisión de remitirlo o no a la entidad y de la imposición de sanciones.

Con las entrevistas efectuadas no pudo constatarse la existencia de un registro que cuantifique por área, entidad supervisada, frecuencia de repetición de las observaciones que son remitidas por las áreas supervisoras a la jurídica, ni de los criterios o parámetros empleados por esta última para determinar en que casos proceden las observaciones determinadas por las áreas supervisoras y en que tiempo una vez recibido del área supervisora el proyecto de oficio de emplazamiento se decide su envío a la entidad supervisada; considerándose que la falta de parámetros claros en esto ocasiona acciones discrecionales en demérito de la efectividad de la acción de las áreas supervisoras; a lo que se suman deficiencias en los sistemas y registros de control.

Tampoco se mostró evidencia de los criterios que son empleados para someter a consideración de la Junta de Gobierno los asuntos que el área jurídica estima deben ser analizados y decididos por ésta y ante la solicitud de la Auditoría Superior de la Federación de que se proporcionaran las actas de las sesiones del Subcomité de Sanciones a fin de efectuar un análisis de los casos que son sometidos a su consideración, dicha información no fue proporcionada durante el desarrollo de la auditoría sino una vez concluida ésta, dentro del plazo otorgado después de la reunión de confronta para presentar comentarios por parte del ente auditado; habiéndose proporcionado de manera extemporánea a través del oficio ref. núm. VA-185/2002; de fecha 27 de junio de 2002, motivo por el cual la Auditoría Superior de la Federación no estuvo en posibilidad de realizar su análisis.

Estas limitantes impidieron, que la ASF pudiera evaluar la eficacia de la acción supervisora de la CNBV medida en términos de la recurrencia de infracciones o irregularidades por parte de las entidades sujetas a supervisión.

Observación

No pudo constatarse la existencia de un registro que cuantifique por área y entidad supervisada, el número y frecuencia de repetición de las observaciones que son remitidas por las áreas supervisoras a la jurídica, ni de los criterios o parámetros empleados por esta última para determinar en que casos proceden las observaciones determinadas por las áreas supervisoras y en que tiempo, una vez recibido del área supervisora el proyecto de oficio de emplazamiento, se decide su envío a la entidad supervisada, ocasionando la falta de parámetros claros acciones discrecionales en demérito de la efectividad de la acción de las áreas supervisoras.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-007 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores implemente las acciones necesarias para que se establezca un registro cronológico que permita establecer con claridad por área, entidad supervisada y tipo de observación, las observaciones que son remitidas por las áreas supervisoras y recibidas por el área jurídica y el tiempo y la forma en el que éstas son decididas por el área jurídica y atendidas por las entidades supervisadas; e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-008 Recomendación

Es necesario que el área jurídica establezca con claridad los parámetros y criterios de calificación para las observaciones que le son remitidas por las áreas supervisoras y los límites de tiempo en el que éstas deberán ser atendidas y calificadas por dicha área jurídica y se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Observación

Las deficiencias en los sistemas y registros de control de observaciones impiden, que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores pueda evaluar la eficacia de su acción supervisora medida en términos de la recurrencia de infracciones o irregularidades por parte de las entidades sujetas a supervisión.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-009 Recomendación

Es necesario que se implementen los adecuados sistemas de registro y control para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores esté en posibilidad de determinar con exactitud la eficacia de su acción supervisora medida a través de la recurrencia de infracciones o irregularidades por parte de las entidades sujetas a supervisión; y se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Observación

No existe evidencia de los criterios que son empleados para someter a consideración de la Junta de Gobierno los asuntos que el área jurídica estima deben ser analizados y decididos por ésta, lo que se presta a que esta acción se realice bajo criterios discrecionales.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-010 Recomendación

Es necesario que se establezcan con claridad y objetividad los límites, parámetros y criterios en base a los cuales se decide someter asuntos a consideración de la Junta de Gobierno y se informe a esta Auditoría superior de la federación de los resultados.

Resultado

2.8. ÁMBITO DE LA SUPERVISIÓN

Las entidades financieras o entidades del sector financiero sujetas a supervisión de la CNBV son, de conformidad con el artículo 3 de su ley, las siguientes:

* Sociedades controladoras de grupos financieros,

* Instituciones de crédito,

* Casas de bolsa,

* Especialistas bursátiles,

* Bolsas de valores,

* Sociedades de Inversión,

* Sociedades operadoras de sociedades de inversión,

* Sociedades distribuidoras de acciones de sociedades de inversión,

* Almacenes generales de depósito,

* Uniones de crédito,

* Arrendadoras financieras,

* Empresas de factoraje financiero,

* Sociedades de ahorro y préstamo,

* Casas de cambio,

* Sociedades financieras de objeto limitado,

* Instituciones para el depósito de valores,

* Contrapartes centrales,

* Instituciones calificadoras de valores,

* Sociedades de información crediticia,

* Personas que operen con el carácter de entidad de ahorro y crédito popular,

* Otras instituciones y fideicomisos públicos que realicen actividades financieras, respecto de los cuales la Comisión ejerza facultades de supervisión.

Se determinó que respecto de las entidades financieras, la CNBV cuenta con un "Padrón de Entidades Supervisadas" (PES) agrupadas en 14 sectores; las cuales de 1996 a 2000 decrecieron en un 17.3% al pasar de 1,129 a 934. Este comportamiento no fue uniforme ya que mientras que los sectores de empresas de factoraje financiero, uniones de crédito, arrendadoras financieras, sociedades de ahorro y préstamo, casas de cambio y almacenes generales de depósito sufrieron decrementos de entre un 25.0% y un 52.1%, otros sectores como las sociedades de inversión y las sociedades financieras de objeto limitado incrementaron su número, aunque ello fuera de manera marginal, como se indica en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 10

ENTIDADES SUPERVISADAS POR LA CNBV EN EL PERIODO

1996-2000

(Número y porcentaje)

Sector financiero	1996	1997	1998	1999	2000	Promedio (%)	Variación 2000/1996 (%)
Total de entidades	1,129	1,103	1,008	945	934	100.0	(17.3)
Empresas de Factoraje Financiero	48	36	29	21	23	3.1	(52.1)
Uniones de Crédito	380	375	301	266	234	30.4	(38.4)
Arrendadoras Financieras	54	48	43	38	36	4.3	(33.3)
Sociedades de Ahorro y Préstamo	17	15	13	12	12	1.3	(29.4)
Casas de Cambio	41	36	34	31	30	3.4	(26.8)
Almacenes Generales de Depósito	28	27	27	26	21	2.5	(25.0)
Banca Múltiple	53	53	51	48	47	4.9	(11.3)
Sociedades Operadoras de Sociedades de Inversión	42	39	41	39	39	3.9	(7.1)
Banca de Desarrollo	39	39	38	38	38	3.8	(2.6)
Sociedades Controladoras de Grupos Financieros	40	39	39	39	39	3.9	(2.5)
Casas de Bolsa	32	32	32	31	32	3.1	0.0
Sociedades Financieras de Objeto Limitado	34	33	35	32	36	3.3	5.9
Sociedades de Inversión	314	323	318	316	339	31.4	8.0
Oficinas de Representación de Casas de Bolsa	7	8	7	8	8	0.7	14.3
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación en base a la información proporcionada por la CNBV.

Como se aprecia en el cuadro anterior para el conjunto de los años, los grupos más numerosos de entidades financieras son los de sociedades de inversión (31.4% en promedio) y el de uniones de crédito (30.4% en promedio); sin embargo, tal como se observa en el cuadro núm. 9 y la gráfica núm. 3, esta situación es totalmente diferente cuando se establecen las comparaciones con respecto al capital contable que, de acuerdo con lo registrado en el PES para el año 2000, indica que los sectores de sociedades de inversión y banca múltiple representaron el 86.0% del capital contable (considerando 12 de los 14 sectores del PES) y la banca de desarrollo el 7.6%; lo que hace un total de 93.6%; que es indicativo de la preeminencia de estos sectores dentro del sistema financiero.

Cuadro Núm. 11

NÚMERO DE ENTIDADES FINANCIERAS Y CAPITAL CONTABLE

POR SECTORES SUPERVISADOS POR LA CNBV

2000

Sector financiero	Número de entidades		Participación (%)		Capital Contable (Millones de pesos)	Participación (%)
Total	934	100.0		378,438.9			100.0 ^3/
1. Sociedades de Inversión	339	36.3		183,960.0			48.6
2. Instituciones de Banca Múltiple	47	5.0		141,381.5			37.4
3. Instituciones de Banca de Desarrollo ^1/	38	4.0		28,806.8 ^2^/			7.6
4. Casas de Bolsa	32	3.4		8,507.0			2.2
5. Sociedades Financieras de Objeto Limitado	36	3.9		5,248.4			1.4
6. Almacenes Generales de Depósito	21	2.2		2,865.6			0.8
7. Arrendadoras Financieras	36	3.9		2,726.6			0.7
8. Casas de Cambio	30	3.2		1,524.8			0.4
9. Empresas de Factoraje Financiero	23	2.5		1,373.2			0.4
10. Uniones de Crédito	234	25.0		870.4			0.2
11. Sociedades Operadoras de Sociedades de Inversión	39	4.2		747.0			0.2
12. Sociedades de Ahorro y Préstamo	12	1.3		427.6			0.1
13. Sociedades Controladoras de Grupos Financieros	39	4.2		n.d.			n.d.
14. Oficinas de Representación de Casas de Bolsa	8	0.9		n.d.			n.d.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la CNBV. 1/ Incluye los Fondos y Fideicomisos Gubernamentales. 2/ Corresponde al monto del capital contable de 17 instituciones. 3/ Corresponde al total de las entidades de las que se tiene información

Resultado

2.9. FRECUENCIA Y TIEMPO DE EJECUCIÓN DE LA SUPERVISIÓN

De acuerdo con lo señalado por los servidores públicos de la CNBV, la vigilancia o supervisión extra-situ se realiza en forma permanente y contínua a través del monitoreo constante de los aspectos más relevantes que las entidades financieras reportan acerca de su evolución así como de las operaciones que se celebran en el mercado de valores y de derivados.

Respecto de la supervisión in-situ, durante la auditoría se constató que por lo que corresponde a las visitas especiales y a las de investigación, la comisión no dispone de parámetros para determinar la periodicidad y el tiempo de ejecución, en virtud de que éstas se practican a solicitud de la SHCP y del Banco de México o, cuando las mismas áreas supervisoras lo consideran conveniente, en función de los resultados de la revisión que estén efectuando, de tal forma que en ocasiones una visita que inició como ordinaria puede convertirse en visita especial o de investigación.

Los funcionarios entrevistados manifestaron que la frecuencia y el tiempo de ejecución de las visitas ordinarias están en función del número de entidades financieras que hay que visitar en cada sector, del tamaño de la institución por revisar y del personal disponible para realizarla; en promedio, estas visitas se realizan de acuerdo con lo que se señala en el siguiente cuadro:

Cuadro Núm. 12

FRECUENCIA Y TIEMPO DE EJECUCIÓN DE LAS VISITAS ORDINARIAS

Tipo de entidades	Frecuencia (No. de visitas por entidad)	Tiempo de ejecución (Promedio)
Instituciones de Banca Múltiple y Grupos Financieros Nacionales y Filiales (Exceptuando las no agrupadas nacionales e incluyendo las organizaciones auxiliares y SOFOLES no agrupadas filiales)	Una cada dos años	6 meses
Banca de Desarrollo (Visita MACRO)	Una cada dos o tres años	3 meses
Organizaciones Auxiliares no Agrupadas Casas de cambio, empresas de factoraje financiero, arrendadoras financieras, almacenes generales de depósito, sociedades financieras de objeto limitado y sociedades de ahorro y préstamo	Una cada año	2 semanas
Uniones de crédito	Una cada dos años	2 semanas
Intermediarios Bursátiles (Casas de bolsa)	Una cada año	2 o 3 meses
Sociedades de inversión ^1^/	Una cada tres años	n.d.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los datos proporcionados por las áreas supervisoras de la CNBV. 1/ Anualmente se programa visitar al 30% de las sociedades de inversión existentes. n.d. No disponible.

De lo señalado se determinó que la frecuencia con que la CNBV realiza la supervisión in-situ resta oportunidad y efectividad a este procedimiento, ya que la CNBV debe revisar que las entidades supervisadas cumplan efectivamente con parámetros que resultan relevantes para garantizar su solvencia, liquidez y estabilidad, particularmente debe asegurarse de que lo que las entidades le reportan sea real, en especial por lo que se refiere a la calificación de carteras de crédito y ponderación de riesgos; reservas constituídas; calidad del capital que reportan en sus informes; así como lo relativo a su administración y sistemas de control interno; verificaciones que para ser efectivas requieren de revisiones de documentos soportes y de los expedientes más relevantes, lo cual sólo puede efectuarse durante las visitas que las áreas supervisoras realizan, las cuales al ser muy espaciadas impiden una efectiva supervisión de los aspectos primordiales de la actividad y resultados financieros reales, disminuyendo o limitando la eficacia con que la Comisión cumple con su misión de supervisar la solvencia y estabilidad de las entidades financieras.

Lo anterior resulta relevante considerando que de acuerdo con la revisión histórica de la evolución del sistema financiero mexicano, las fragilidades de las instituciones financieras, particularmente las del sector bancario, se han ubicado tradicionalmente en la deficiente evaluación de riesgos incurridos, la insuficiencia de reservas constituidas, la deficiente integración de expedientes crediticios y el inadecuado seguimiento de la cartera de crédito, por lo que, lapsos tan amplios entre una y otra revisión implican una supervisión menos oportuna, cercana y estricta de las instituciones supervisadas y de sus aspectos sobresalientes o prioritarios.

No obstante el comentario del ente auditado relativo a que a pesar del tamaño de los sectores los criterios de selección dan oportunidad de practicar visitas de inspección con eficacia, la ASF considera que lapsos tan amplios para realizar visitas de inspección a las entidades financieras restan oportunidad y eficacia a la actividad supervisora, lo que se corrobora con la opinión de la CNBV relativa a que, durante la supervisión in-situ se verifica con soportes documentales lo reportado e informado por las propias instituciones en medios magnéticos e impresos.

Observación

Se determinó que la frecuencia con que la CNBV realiza la supervisión in-situ resta oportunidad y efectividad a este procedimiento, ya que debe revisar que las entidades supervisadas cumplan efectivamente con parámetros que resultan relevantes para garantizar su solvencia, liquidez y estabilidad, particularmente debe asegurarse que lo que las entidades le reportan por sea real, en especial por lo que se refiere a la calificación de carteras de crédito y ponderación de riesgos; reservas constituidas; calidad del capital que reportan en sus informes; así como lo relativo a su administración y sistemas de control interno, lo cual sólo puede efectuarse durante las visitas que las áreas supervisoras realizan, que al ser muy espaciadas impiden una efectiva supervisión de los aspectos primordiales de la actividad y resultados financieros reales, lo que disminuye o limita la eficacia con que la comisión cumple con su misión.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-016 Recomendación

Es necesario que en la supervisión in-situ, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establezca calendarios de visitas que sean más frecuentes y que impliquen, por lo menos, una revisión similar a la anual que efectúan los auditores externos, de manera que la supervisión pueda ser oportuna, eficaz y más estricta en aquellas cuestiones medulares para el sano funcionamiento de las entidades sujetas a supervisión y que de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

2.10. PERSONAL DESTINADO A LA SUPERVISIÓN

Con la revisión de la plantilla de personal y al personal de honorarios se determinó que el total en el año 2000 fue de 1,312 personas, de las cuales se destinaron a supervisión directa 593 que representan el 45.2%.

Respecto de la evolución del personal destinado a la supervisión en función de las entidades financieras sujetas a este procedimiento se observó que durante el periodo 1996-2000, en términos generales, existe una relación inferior a uno, la que además ha venido siendo decreciente como se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 13

PERSONAL SUPERVISOR Y ENTIDADES FINANCIERAS SUPERVISADAS,^1/

1996-2000

Año	Entidades financieras supervisadas (1)	Plantilla de personal empleado en la supervisión ^2/ (2)	Personal de honorarios empleado en la supervisión (3)	Total de personal empleado en la supervisión (4)=(2)+(3)	Personal supervisor por entidad supervisada (5)=(4)/(1)
1996	1,129	703	122	825	0.7
1997	1,103	709	82	791	0.7
1998	1,008	713	56	769	0.8
1999	945	707	45	752	0.8
2000	934	573 ^3^/	20	593	0.6
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los datos y la información proporcionados por la CNBV. En todos los años se incluye únicamente el personal que la CNBV señaló que participa de manera directa en la supervisión no considerándose a las áreas de apoyo a la supervisión. 1/ No incluye lo correspondiente a emisoras, en virtud de que en ellas la supervisión que se realiza sólo es de vigilancia. 2/ Incluye personal administrativo y de apoyo. 3/ No incluye las plazas registradas como vacantes.

Si se tiene en cuenta la magnitud de la información por revisar y lo especializado de la misma, la proporción inferior a uno entre personal que supervisa e instituciones por supervisar denota insuficiencia de personal para llevar a cabo una supervisión directa y dar seguimiento más estricto y cercano al conjunto de las entidades financieras, para poder prevenir con oportunidad y, en lo posible evitar problemas en su desempeño, a través de alertas tempranas que impidan llegar a la intervención administrativa o gerencial.

Observación

Se determinó que a pesar de la magnitud de la información por revisar y de lo especializado de la misma, en el periodo 1996-2000 el personal destinado a la supervisión en función de las entidades financieras sujetas a este procedimiento mostró una tendencia decreciente que en el año 2000 arrojó una relación inferior a uno.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-015 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores evalúe la conveniencia de incrementar la proporción que existe entre el personal supervisor y las entidades a supervisar a fin de establecer el número apropiado en función de la complejidad, especialización y magnitud de la información y entidades a supervisar y que, de los resultados, informe a esta Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

2.11. COBERTURA DE SUPERVISIÓN

Con base en la información presentada por la CNBV para la integración de Cuenta Pública se observó que, para evaluar sus resultados en materia de supervisión la comisión diseñó el indicador estratégico "Cobertura de Servicio", mediante el cual determina el "universo de entidades financieras supervisadas" a través de las visitas de inspección realizadas en el año, siendo la fórmula del indicador número de visitas/universo de entidades.

Con el análisis de la información se determinó el cumplimiento de meta, precisándose que para 2000, la CNBV superó la meta programada al realizar 49 visitas adicionales (+14.8%) a las previstas (331 visitas de inspección), debido principalmente a que llevó a cabo la supervisión de las acciones del Grupo Financiero Bancomer y su banco así como el seguimiento de la cartera crediticia y del nivel de provisionamiento de otras instituciones.

El informe elaborado para la Cuenta Pública de 2000 por parte de la CNBV reportó 1,941 instituciones financieras existentes, por lo que al aplicar la fórmula del indicador (número de visitas/universo de entidades) la ASF determinó que en el año la cobertura de servicio fue de 19.6% del total de las entidades, aunque se considera que dicho indicador no refleja en realidad la cobertura de servicio en términos de entidades visitadas ya que, en ocasiones, una misma entidad puede ser visitada más de una vez en el año, por lo que se concluye que el indicador no es representativo de la cobertura real del número de entidades visitadas.

También, se constató que tanto el total de entidades financieras como el número de visitas realizadas en 2000, reportadas por la comisión en su Cuenta Pública, es diferente del registrado por el organismo en la información presentada a la ASF, como se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 14

DIFERENCIAS EN EL NÚMERO DE ENTIDADES Y VISITAS REALIZADAS

2000

Concepto	Reportes para Cuenta Pública 2000 de la CNBV (1)	Información presentada en la auditoría (2)	Diferencias (3)=(1)-(2)
Entidades financieras	1,941	934	1,007
Visitas de inspección realizadas	380	630	(250)
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información presentada por la CNBV.

En relación con el comentario del ente auditado, cabe señalar que la ASF determinó la cifra de entidades financieras con base en la información que el área responsable de llevar el registro y actualización del Padrón de Entidades Supervisadas proporcionó, por lo que las diferentes cifras que señala la CNBV denotan discrepancias en el registro, control y actualización del padrón referido.

Por lo anterior, para el análisis de cobertura y eficacia en el cumplimiento de metas, la ASF consideró las cifras constatadas durante la auditoría que son las que figuran en el cuadro siguiente, en el cual se consigna tanto el total de entidades financieras como el número de entidades financieras visitadas.

Cuadro Núm. 15

TOTAL DE ENTIDADES FINANCIERAS Y ENTIDADES FINANCIERAS SUPERVISADAS, 1996-2000

Sector financiero			1996	1997	1998	1999	2000
Padrón de Entidades Supervisadas			1,129	1,103	1,008	945	934
Número de entidades supervisadas extra-situ			1,129	1,103	1,008	945	934
Número de entidades supervisadas in-situ			415	264	284	257	353
Sociedades de Inversión y sociedades operadoras de sociedades de inversión			85	90	97	81	97
Uniones de Crédito			89	35	28	39	68
Casas de Bolsa			32	32	32	31	32
Casas de Cambio			50	17	33	14	24
Sociedades Financieras de Objeto Limitado			3	5	7	15	24
Banca Múltiple			13	19	20	18	18
Banca de Desarrollo			6	7	9	4	18
Grupos Financieros y Filiales del Exterior			33	9	17	29	18
Almacenes Generales de Depósito			22	11	15	10	17
Arrendadoras Financieras			28	15	9	7	14
Sociedades de Ahorro y Préstamo			15	11	11	5	12
Empresas de Factoraje Financiero			31	11	5	4	9
Sociedades Controladoras de Grupos Financieros			5	1	1	0	2
Empresas de Servicios			3	1
	FUENTE:	Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la CNBV.

Según los reportes de la CNBV, mediante la supervisión extra-situ, es decir a distancia, la cobertura de entidades supervisadas por la CNBV fue del 100.0%, ya que en opinión del organismo el realizar la vigilancia a distancia le permite supervisar en forma permanente la totalidad de las instituciones registradas en el Padrón de Entidades Supervisadas.

Respecto a la supervisión in-situ, se determinó que durante el periodo 1996-2000 mostró una tendencia al decremento y aunque en el año 2000 se recupera, sigue siendo muy similar a la de 1996, según se aprecia en la gráfica siguiente:

Aun cuando en términos porcentuales la proporción de entidades visitadas es ligeramente superior en 2000 en relación con 1996, al examinar el número absoluto de entidades financieras inspeccionadas en el periodo 1996-2000 se observa que si bien en 2000 el número de entidades inspeccionadas (353) superó al de 1997, 1998 y 1999, fue inferior al de 1996, como se observa en la gráfica siguiente, lo que muestra una menor eficacia del organismo medida en estos términos.

Observación

Se observó que para evaluar sus resultados la CNBV diseñó el indicador estratégico "Cobertura de Servicio", mediante el cual determina el "universo de entidades financieras supervisadas" a través de las visitas de inspección realizadas en el año, donde la fórmula del indicador es número de visitas/universo de entidades, respecto al cual esta ASF considera que no refleja en realidad la cobertura de servicio en términos de entidades visitadas ya que, en ocasiones, una misma entidad puede ser visitada más de una vez en el año, por lo que se concluye que el indicador no es representativo de la cobertura real del número de entidades visitadas.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-07-002 Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores mejore el indicador estratégico "Cobertura de Servicio", mediante el cual determina el universo de entidades financieras supervisadas, con la finalidad de que refleje la cobertura real en términos del número de entidades visitadas y se pueda evaluar su desempeño en este rubro; y que, se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Observación

Se constató que el total de entidades financieras y el número de visitas realizadas en 2000, reportadas por la comisión en su Cuenta Pública, es diferente del registrado por el organismo en la información presentada a la ASF.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-017 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores implemente los mecanismos necesarios a fin de que sus registros internos y sus reportes en Cuenta Pública coincidan y se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Resultado

2.12 CUMPLIMIENTO DE METAS EN SUPERVISIÓN EXTRA-SITU E IN-SITU

En virtud de que para el año 2000 el organismo no presentó en Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) ni en Cuenta Pública reportes relativos a metas institucionales a alcanzar en la supervisión extra-situ, no fue posible evaluar el grado de cumplimiento de objetivos en cuanto a las acciones de vigilancia y, por lo que se refiere a las metas programadas en el Programa Operativo Anual (POA), no fue posible su análisis en virtud de que no se presentan de manera consolidada sino desagregada por áreas, no utilizándose en todos los casos los mismos parámetros de medición y unidades de medida, aun cuando se trate de áreas dentro del mismo ámbito de supervisión, por lo que esta evaluación no pudo realizarse por parte de la ASF, al carecer de metas uniformes y registros globales.

Por lo que hace a la supervisión in-situ, del análisis histórico al total de visitas realizadas por la CNBV en el periodo 1996-2000 se determinó, que su comportamiento fue errático y mostró a lo largo de todo el periodo revisado una tendencia decreciente, excepto en 2000 en que logra recuperarse y superar a las registradas en 1996, según se aprecia en la gráfica siguiente:

En cuanto a la supervisión in-situ realizada en el año 2000, la CNBV proporcionó lo programado en el POA y los reportes de lo realizado, con base en lo cual la ASF procedió a la evaluación de la eficacia medida en términos del cumplimiento de las metas programadas para la ejecución de visitas, lo cual se presenta en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 16

EFICACIA OBTENIDA POR LA CNBV EN LA SUPERVISIÓN IN-SITU

2000

Tipo de visita	Programadas (1)	Realizadas (2)	Eficacia (3)=(2)/(1) (%)
Total	598	630	105.3
Ordinarias	331	380	114.8
Especial	93	40 ^1^/	43.0
Investigación	174	210	120.7
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Programa Operativo Anual de 2000 y la información presentada por la CNBV sobre las visitas realizadas. 1/ No incluye las visitas realizadas por la Dirección General de Intermediarios Bursátiles a Ase-sores de Inversión.

En general, la eficacia alcanzada por la CNBV en 2000 fue superior en 5.3 puntos porcentuales a la prevista porque durante el año realizó visitas ordinarias y de investigación adicionales a las programadas, con objeto de comprobar que los sistemas informáticos empleados por las sociedades operadoras independientes cumplieran adecuadamente y verificar los mecanismos implementados por las instituciones de banca de desarrollo para cumplir con las nuevas disposiciones establecidas en materia de cartera crediticia.

En cuanto a las visitas especiales, la CNBV alcanzó una eficacia menor en 57.0 puntos porcentuales que la programada, debido principalmente a que las áreas responsables de supervisar a las organizaciones auxiliares no agrupadas optaron por efectuar dichas visitas en forma ordinaria, al no presentarse ninguna situación especial.

Observación

Se determinó que en el año 2000 el organismo no presentó en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni en Cuenta Pública reportes relativos a metas institucionales a alcanzar en la supervisión extra-situ y que las metas del Programa Operativo Anual (POA) no se presentan de manera consolidada sino desagregada por áreas, no utilizándose en todos los casos los mismos parámetros de medición y unidades de medida, aún cuando se trate de áreas dentro del mismo ámbito de supervisión, careciendo el ente auditado de metas uniformes y registros globales.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-018 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establezca con precisión los objetivos a obtener en la supervisión extra-situ y que a través de indicadores y metas queden establecidos dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación y reportados en la Cuenta Pública correspondiente y se informe de los resultados a esta Auditoría Superior de la Federación.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-019 Recomendación

Es necesario que las metas que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores programa dentro de su Programa Operativo Anual se presenten no sólo de manera desagregada por áreas, sino también consolidada, utilizando los mismos parámetros de medición y unidades de medida, de manera que se cuente con metas uniformes y registros globales para las áreas; y, se informe de los resultados a esta Auditoría Superior de la Federación.

Observación

Se determinó que las visitas realizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en el periodo 1996-2000 mostraron un comportamiento errático y en general decreciente, excepto en 2000.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-020 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores considere en sus Programas Operativos Anuales la conveniencia de mantener una tendencia sostenida y creciente en sus visitas, dada la amplitud, complejidad y magnitud de la información de los entes a supervisar.

Resultado

2.13 INDICADORES FINANCIEROS EMPLEADOS POR LA CNBV PARA EVALUAR LA SITUACIÓN FINANCIERA DE LAS ENTIDADES SUPERVISADAS

De acuerdo con lo señalado por la CNBV, la metodología aplicada en la supervisión permite a las áreas revisoras analizar la situación financiera de las entidades a través de indicadores financieros clasificados en diferentes áreas temáticas, entre los principales se encuentran los siguientes: Capitalización, Solvencia, Calidad de Activos y Liquidez, de los cuales destacan los siguientes:

Cuadro Núm. 17

INDICADORES EMPLEADOS POR LA CNBV PARA EVALUAR LA SITUACIÓN FINANCIERA

DE LAS ENTIDADES DE BANCA MÚLTIPLE Y BANCA DE DESARROLLO

Indicador Financiero	Índice	Fórmula
Solvencia: Denota la importancia que tiene la parte que no alcanza a cubrir	Solvencia	Cartera de Crédito Vencida-Provisiones Preventivas para Riesgo Crediticio
la institución con provisiones preventivas constituidas en relación con el capital contable. Este indicador resulta particularmente útil en las instituciones cuya cartera de crédito vencida sea mayor que sus provisiones, aunque no es relevante si la cobertura es mayor al 100.0%. ya que se convierte en negativo, por lo cual su utilidad se ha ido perdiendo; sin embargo se incluye ya que durante la crisis resultó ilustrativo.		Capital Contable
Capitalización: Reconocido a nivel mundial como uno de los mas relevantes y denota cuánto representa el capital neto de las instituciones de crédito de sus activos sujetos a riesgo de crédito y de mercado. La capitalización mínima es del 8.0%.	Capitalización	Capital neto
		Total de Activos Sujetos a Riesgo (riesgos de crédito y mercado)
Morosidad: Denota la calidad de la cartera de crédito, una tendencia a la baja, significa que la calidad de la cartera crediticia ha mejorado.	Morosidad	Cartera de Crédito Vencida
		Cartera de Crédito Total
Cobertura de Cartera Vencida: Indica la capacidad con la que cuentan las instituciones bancarias para hacer frente al deterioro de la calidad de su cartera crediticia con sus provisiones preventivas creadas. En este indicador, la diferencia para alcanzar el 100.0% denota un faltante de reservas para hacer frente al posible quebranto que le puede generar la no recuperación de la cartera vencida.	Cobertura de Cartera Vencida	Estimaciones Preventivas para Riesgos Crediticios
		Cartera de Crédito Vencida
FUENTE: Información proporcionada por la CNBV.

Estos indicadores los aplica el organismo tanto en la evaluación remota de las entidades financieras, como en las visitas de inspección y se encuentran incorporados dentro del procedimiento de MACROS; los parámetros y límites de algunos de ellos están fijados de acuerdo con las normas internacionales que son establecidas básicamente por el Comité de Basilea.

Resultado

2.14. AUTORIDADES REGULADORAS Y SUPERVISORAS

En México, la supervisión y regulación del sistema financiero, descansa en siete entidades gubernamentales: la SHCP, el Banco de México (Banxico), el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB), la CNBV y, las Comisiones Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (CONSAR), cuyas atribuciones en esas materias, en términos generales, son las siguientes:

* SHCP: le corresponde planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país y las demás instituciones encargadas de prestar el servicio público de banca y crédito, y tiene como atribución imponer, en el ámbito de su competencia, las sanciones establecidas en las leyes que rigen la materia financiera.

* Banco de México: es el vigilante formal del sistema de pagos cuyo propósito es procurar la estabilidad de precios en el país. Asimismo, tiene la prerrogativa de otorgar crédito a las instituciones bancarias y de determinar los requerimientos de reservas que éstas deben mantener; regula la intermediación de los servicios financieros y emite disposiciones sólo cuando tenga por propósito el sano desarrollo del sistema financiero y la protección de los derechos del público, e impone multas a los intermediarios financieros por las operaciones activas, pasivas o de servicios que realicen en contravención a la Ley del Banco de México.

* IPAB: tiene por objeto, establecer un sistema de protección al ahorro bancario en favor de las personas que realizan cualquiera de las operaciones garantizadas, en los términos de su ley, así como regular los apoyos financieros que se otorguen a las instituciones de banca múltiple para la protección de los intereses del público ahorrador, para lo cual el organismo determina las cuotas ordinarias y extraordinarias que las mismas deban cubrir e impone sanciones administrativas en términos de la ley de la materia. Cuando se determina la liquidación de una institución o bien se declara la suspensión de pagos o quiebra de ella procede a pagar las obligaciones garantizadas con los límites ya normados. Asimismo, el Instituto tiene la facultad de realizar una intervención cautelar cuando considere que un banco no esté siendo administrado de acuerdo con las sanas prácticas bancarias y compromete su capacidad financiera para hacer frente a sus obligaciones.

* CNBV: tiene como objetivo supervisar y regular a las entidades financieras, procurando su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto así como la protección de los intereses del público; y, de igual forma, le corresponde emitir la regulación prudencial a que se sujetarán las entidades; expedir normas respecto a la información que deben proporcionarle periódicamente; tiene la facultad de intervenir administrativa o gerencialmente a las mismas cuando existan irregularidades en su operación que pongan en peligro su estabilidad financiera. Emite también reglas sobre la contabilidad y operación que deben cumplir las citadas instituciones para procurar la solvencia y seguridad del sistema.

* CONDUSEF: tiene como función primordial, la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros para fortalecer la seguridad de las operaciones que realicen con las distintas instituciones financieras, así como imponer sanciones por violación a la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

* CNSF: realiza la inspección y vigilancia de las instituciones de fianzas y sociedades mutualistas de seguros, emite reglas de carácter general, coadyuva con la SHCP en el desarrollo de políticas para la asunción de responsabilidades y en la selección de riesgos y aspectos financieros relativos al sistema afianzador y asegurador; le corresponde, asimismo, la imposición de sanciones administrativas en su materia.

* CONSAR: regula mediante la expedición de disposiciones de carácter general, lo relativo a la operación de los sistemas de ahorro para el retiro, transmisión, manejo e intercambio de información entre las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los institutos de seguridad social y los participantes en los referidos sistemas; expide disposiciones de carácter general a las que habrán de sujetarse en los sistemas de ahorro para el retiro, en cuanto a su constitución, organización, funcionamiento, operaciones y participación; realiza supervisión de los mismos, tratándose de instituciones de crédito e impone multas y sanciones en dicha materia.

De lo apuntado se observa que, las funciones y facultades inherentes a la regulación y supervisión en materia financiera y sancionatorias, se encuentran dispersas en diversos cuerpos normativos y entidades federales, como se aprecia en el siguiente cuadro.

Cuadro Núm. 18

FACULTADES DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE ENTIDADES FEDERALES

Dependencia		Facultades		Materia
				Cartera de Crédito	Acceso a información	Requerimientos de capital	Facultades sancionatorias
1	SHCP	Emite lineamientos de regulación y supervisión de grupos financieros. (art. 27, 28, 29, 30 y 32 del RISHCP)		Determina las bases para la calificación de la cartera de crédito. (art. 76 de la LIC)	Planea, coordina, evalúa y vigila el sistema bancario del país (art. 31 f. VII y VIII de la LOAPF) Evalúa la operación y desempeño de los grupos financieros en materia bancaria. (art.27, 28, 29 30 y 32 del RISHCP y 97 de la LIC)	Mediante disposiciones de carácter general, establece la adecuada capitalización de las instituciones de crédito. (art. 50 de la LIC)	Impone sanciones en materia financiera. (art. 27 f. XIV, 28 f. X, 29 f IX, 30 f. VII y 32 f IX del RISHCP)
2	Banco de México	Regula servicios financieros, puede expedir disposiciones para el sano desarrollo del sistema financiero y la protección de los derechos del público. (art. 3º y 24 de la LBM)			Los intermediarios financieros estarán obligados a proporcionar la información que el Banco de México les requiera sobre sus operaciones. (art. 36 de la LBM y 17 f. VIII del RIBM y 97 de la LIC)		Impone multas a los intermediarios financieros por operaciones activas, pasivas o de servicios que realicen en contravención de la Ley del Banco de México (art. 27 y 29 de la LBM)
3	CNBV.	Emite en el ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se sujetarán las entidades financieras. (art. 4o. f. II de la LCNBV)		Emite en el ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se sujetarán las entidades financieras. (art. 4º f. II de la LCNBV)	Expide normas de respecto a la información que deberán proporcionarle periódicamente las entidades. (art. 4o, f. V de la LCNBV)		Impone sanciones administrativas por infracciones a las leyes que regulan las actividades, entidades y personas sujetas a su supervisión. (art. 4 f. XIX de la LCNBV)
4	IPAB	Asume y, en su caso, paga en forma subsidiaria, las obligaciones que se encuentren garantizadas a cargo de las instituciones. (art.68 f. I de la LPAB)			Las instituciones estarán obligadas a proporcionar al Instituto la información que les solicite; la Comisión informará al instituto respecto de la situación financiera de las instituciones. (art. 34, 43 y 44 de la LPAB)		Impone sanciones administrativas de las Instituciones (art. 90 y 91 de la LPAB)
5	CNSF	Inspecciona y vigila a las instituciones de fianzas y sociedades mutualistas de seguros. (art.69 f. I LFIF y 109 LGISMS)			La instituciones de seguros y fianzas deberán rendir a la Comisión, los informes y pruebas que sobre su organización y operaciones le solicite. (art.67 LFIF y 107 LGISMS)		Impone sanciones administrativas por infracciones de fianzas y sociedades mutualistas de seguros. (art.69 f I LFIF y 109 LGISMS)
6	CONSAR				Realiza la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro. (art. 5º f. VII de la LSAR)		Impone multas y sanciones, y emite opinión a la autoridad competente en materia de delitos. (art. 5o. F. IX de la LSAR)
7	CONDUSEF		Elabora dictámenes periódicos sobre el comportamiento de los distintos servicios financieros. (art. 15 f. VII del RICONDUSEF)		Solicita a las instituciones financieras la información específica referente a sus productos y servicios. (art. 15 f XIV del RICONDUSEF)		Impone sanciones por violación a la LPDUSEF. (art. 94 y 95 LPDUSEF y 19 f. V del RICONDUSEF)
FUENTES: Leyes Orgánica de la Administración Pública Federal de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; de Protección al Ahorro Bancario; de Instituciones de Crédito; del Banco de México; de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; Federal de Instituciones de Fianzas; y General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; así como los Reglamentos Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; del Banco de México; y de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros LOAPF = Ley Orgánica de la Administración Pública Federal LCNBV= Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores LPAB= Ley de Protección al Ahorro Bancario LIC = Ley de Instituciones de Crédito LBM = Ley del Banco de México LPDUSEF = Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros LSAR = Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro LFIF = Ley Federal de Instituciones de Fianzas LGISMS = Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros RISHCP = Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público RIBM = Reglamento Interior del Banco de México RICONDUSEF= Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

Conforme a lo expuesto se observa que existe aparente traslape o duplicación de funciones entre los entes reguladores y supervisores, tal es el caso de la CNBV y el IPAB donde ambos supervisan a las instituciones de banca múltiple que presentan problemas de liquidez y solvencia. Además, en términos de regulación la SHCP, el Banco de México y la CNBV emiten normatividad que deben cumplir las instituciones financieras, que si bien en la mayoría de los casos es la Comisión la que supervisa el cumplimiento y apego de las mismas, no impide que los demás entes las revisen y evalúen.

Por otra parte, en opinión de las entidades financieras supervisadas a cada ente se le envía información ya sea para cumplir con la normatividad aplicable o con los requerimientos adicionales que realizan, la cual en diversas ocasiones tiende a ser la misma con diferente presentación, lo que implica mayores costos administrativos y operativos para las supervisadas.[79]

Otro punto importante es la actuación de grupos financieros, los cuales reúnen una serie de características que no son evaluadas de manera consolidada o coordinada al depender su supervisión de distintas supervisoras como es el caso de aseguradoras y bancos que formando parte de un mismo grupo financiero son supervisadas por entes distintos, lo cual abre la posibilidad de que dentro de un mismo grupo financiero, las fallas de algunas empresas del grupo se corrijan transfiriendo los problemas de una entidad a otra.

Observación

Las facultades de supervisión y regulación del sistema financiero mexicano se encuentran dispersas en siete entidades federales, notándose traslape y duplicación entre las funciones propias de cada una de ellas; a su vez, ello deviene de que tales facultades inherentes a la supervisión y regulación, así como las sancionatorias; se encuentran dispersas en diversos cuerpos normativos.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-021 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores promueva ante la coordinadora de sector la preparación de un proyecto de iniciativa de reformas legales tendientes a la unificación de las normas inherentes a las facultades y funciones de los entes federales encargados de su ejercicio, con el propósito de que dichas atribuciones queden precisa y claramente delimitadas y se evite su duplicidad o traslape, así como que pudieran quedar áreas o situaciones no abarcadas por ninguna de las entidades encargadas de la supervisión del sector financiero.

Observación

Se determinó que la existencia de diversos cuerpos normativos y entidades encargadas de la supervisión ha derivado en que la actuación de grupos financieros no sea evaluada de manera consolidada o coordinada al depender su supervisión de distintas supervisoras.

Acción Promovida

00-06100-7-439-01-002 Recomendación

Es necesario que la coordinadora de sector promueva una efectiva y estrecha coordinación entre los distintos entes supervisores del sistema financiero de manera que, la evaluación de la actuación de grupos financieros se lleve a cabo de manera consolidada y se informe de los resultados a la Auditoría Superior de la Federación.

Observación

Se determinó que, como resultado de la acción de distintas entidades supervisoras, la solicitud de requerimientos de información a las entidades financieras supervisadas se multiplica incrementando con ello los costos derivados de la supervisión.

Acción Promovida

00-06100-7-439-01-003 Recomendación

Es necesario que a través de la SHCP, coordinadora de sector, se establezcan medidas de coordinación entre las distintas entidades supervisoras a efecto de que los requerimientos de información a los entes supervisados se realicen de manera consolidada a fin de evitar en lo posible la multiplicidad en los requerimientos de información igual y se informe de los resultados a la Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

2.15. COMPARATIVO INTERNACIONAL

Con objeto de determinar similitudes y diferencias entre la CNBV y organismos similares a nivel internacional, la ASF efectuó un análisis comparativo entre los tipos de entes reguladores y supervisores existentes en siete países (Estados Unidos, Canadá, Colombia, Chile, Perú, Venezuela y Honduras), observándose lo que se especifica en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 19

COMPARATIVO INTERNACIONAL SOBRE ENTES SUPERVISORES Y REGULADORES

DEL SISTEMA FINANCIERO

País	Total de	CNBV	Ámbito de Supervisión
	entes reguladores y supervisores por país	y organismos similares	Bancos y demás Instituciones de Crédito	Valores	Seguros	Fianzas	Administradoras de Fondos y Pensiones
México	7	CNBV	X	X
Estados Unidos	7	Securities and Exchange Commission (SEC)		X
		Office of the Comptroller of the Currency (OCC)	X
		Office of Thrift Supervision (OTS)	X
		Federal Reserve System (FRS)	X
Canadá	1	Oficina del Superintendente de Instituciones Financieras	X		X		X
Colombia	6	Superintendencia Bancaria	X		X		X
		Superintendencia de Valores		X
Chile	3	Superintendencia Bancaria	X
		Superintendencia de Valores y Seguros		X	X
Perú	2	Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV)	X		X	X	X
Venezuela	2	Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Finan-cieras (SUDEBAN)	X				X
Honduras	3	Comisión Nacional de Bancos y Seguros	X	X	X		X
FUENTES: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la CNBV y de Internet de las páginas de los entes supervisores y reguladores de Estados Unidos, Canadá, Colombia, Perú, Chile, Venezuela y Honduras.

De lo señalado en el cuadro anterior se observaron los aspectos siguientes:

En cuatro países (Chile, Perú, Venezuela y Honduras) existen de dos a tres entes que efectúan supervisión, mientras que en el caso de México son siete los entes reguladores y supervisores.

La supervisión de las instituciones de valores es realizada por un ente independiente del bancario (Estados Unidos, Colombia y Chile), en tanto que en el caso de México la CNBV efectúa la supervisión en ese ámbito y al resto de las instituciones financieras, exceptuando lo correspondiente a seguros, fianzas y sistemas de ahorro para el retiro.

En tres países (Colombia, Perú y Honduras) sólo un ente es el encargado de supervisar la totalidad de las entidades financieras existentes en el mercado financiero, con excepción de lo correspondiente a valores, mientras que en el caso de México dicha actividad es supervisada a través de tres entes: la CNBV que supervisa a intermediarios bancarios y no bancarios y las comisiones nacionales de Seguros y Fianzas y de los Sistemas de Ahorro para el Retiro que revisan lo relativo a seguros y fianzas y los sistemas de ahorro para el retiro, respectivamente.

Resultado

3.1. OBSERVACIONES EMITIDAS POR LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES Y ATENDIDAS POR LAS ENTIDADES EN 2000

Durante la auditoría no fue posible determinar el número de observaciones derivadas tanto de la supervisión extra-situ como in-situ ni las causas que las motivaron, así como tampoco verificar las que fueron atendidas por parte de las instituciones financieras, debido a que la CNBV carece de un registro institucional para dar seguimiento a las observaciones emitidas. Sobre el particular, la CNBV señaló que el seguimiento permanente y las visitas realizadas a las instituciones financieras permiten verificar que las mismas atiendan las irregularidades que les fueron observadas. Lo anterior limitó evaluar la efectividad y el impacto de las acciones de supervisión de la CNBV.

La CNBV en sus comentarios de respuesta a la Minuta de Preconfronta corroboró la no existencia de un registro institucional de las observaciones emitidas y, respecto a los oficios de observaciones y acciones correctivas que argumenta sustentan estas acciones, la ASF no tuvo evidencia de éstos durante el desarrollo de la auditoría.

Asimismo se precisó que si como resultado de la supervisión extra-situ e in-situ, las áreas supervisoras detectan irregularidades que motiven imposición de sanción, el área jurídica es la responsable de autorizar si proceden o no dichas irregularidades, así como de efectuar el seguimiento correspondiente para verificar que las entidades financieras realicen el pago de la multa impuesta. La primera situación implica que, en ocasiones, las observaciones determinadas por las supervisoras no se hagan efectivas y que sea el criterio del área jurídica y no lineamientos claros específicos y predeterminados, los que justifiquen las decisiones a tomar.

Por lo anterior, la ASF por medio del oficio ref. núm. DADSMARNPSTNPIJ/024/02 de fecha 18 de abril de 2002, solicitó a la Dirección General de Delitos y Sanciones de la CNBV la relación de los oficios de emplazamiento para la imposición de sanciones, que las áreas supervisoras le presentaron como resultado de la vigilancia y la inspección realizada en 2000 a las entidades financieras, especificando los que procedieron y no procedieron, y de las sanciones las causas que motivaron dicha situación, sin embargo la información referida no fue proporcionada.

Observación

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores carece de un registro institucional de observaciones emitidas que permita determinar el número de observaciones derivadas de la supervisión extra-situ e in-situ, las causas que las motivaron, las que fueron atendidas por parte de las instituciones financieras y el seguimiento dado a cada una de ellas.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-022 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores implemente las medidas necesarias para llevar un registro y control institucional de las observaciones derivadas de la supervisión extra-situ e in-situ, identificables cronológicamente, por tipo de institución y por causa; en el cual quede también registrado el seguimiento a su atención por parte de las entidades supervisadas. Asimismo, tanto en los manuales de procedimientos como en el proyecto de preparación del Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, deberá determinarse con precisión la unidad administrativa responsable de la operación del registro y el flujo de acciones del proceso; a efecto de eficientar, transparentar y dar uniformidad a estos procesos; y que, se informe a esta Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Observación

Se observó que de las irregularidades detectadas por las áreas revisoras en la supervisión extra-situ e in-situ que motivan imposición de sanciones, es el área jurídica la responsable de autorizar si proceden o no dichas irregularidades, no contando con lineamientos específicos sobre la procedencia de los mismos y el tiempo en el cual el área jurídica una vez recibido de las áreas supervisoras debe resolver.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-023 Recomendación

Es necesario que existan criterios, parámetros y límites específicos y estandarizados para determinar la procedencia o no de las observaciones que se derivan de la supervisión extra-situ e in-situ y que éstos sean conocidos por las áreas supervisoras y que se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Observación

La CNBV no proporcionó a la ASF la relación de los oficios de emplazamiento para la imposición de sanciones, la especificación de los que procedieron y no procedieron, ni tampoco con relación a las sanciones y las causas que motivaron dicha situación, manifestando extemporáneamente la Comisión, que en relación al periodo de revisión (2000), no llevaba relación alguna de los citados oficios de emplazamiento pero que a partir del 2001 ya se lleva un control riguroso y ordenado girado por esa Comisión.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-024 Recomendación

Es necesario que con fines de transparencia y rendición de cuentas, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores proporcione en tiempo y forma la información que le es solicitada con motivo de las revisiones de Cuenta Pública.

Resultado

3.2. SANCIONES ECONÓMICAS IMPUESTAS POR LA CNBV A LAS ENTIDADES

Como resultado de las acciones de supervisión realizadas, en 2000 la CNBV aplicó 702 multas a instituciones financieras por 38,608.7 miles de pesos, de las cuales el 52.3% se impusieron a casas de bolsa, 29.4% a sociedades operadoras de sociedades de inversión y sociedades de inversión, 6.3% a instituciones de banca múltiple y el 12.0% restante se distribuyó en otras entidades agrupadas en 10 sectores del sistema financiero, como se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 20

NÚMERO Y MONTO DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LA CNBV A INSTITUCIONES FINANCIERAS

2000

Sector		Núm. de Multas	Participación %	Monto (Miles de pesos)	Participación (%)
Total		702	100.0	38,608.7	100.0
Casas de Bolsa		173	25.0	20,176.2	52.3
Sociedades Operadoras de Sociedades de Inversión y Sociedades de Inversión		408	58.0	11,340.3	29.4
Banca Múltiple		29	4.0	2,445.3	6.3
Emisoras		43	6.0	1,025.1	2.7
Almacenes Generales de Depósito		13	1.8	878.6	2.3
Casas de Cambio		4	0.6	737.3	1.9
Uniones de Crédito		11	1.6	552.0	1.4
Controladoras de Grupos Financieros		4	0.6	468.1	1.2
Inmobiliarias Bancarias		2	0.3	429.9	1.1
Sociedades Financieras de Objeto Limitado		7	1.0	218.4	0.6
Arrendadoras Financieras		4	0.6	169.1	0.4
Empresas de Factoraje Financiero		3	0.4	165.0	0.4
Banca de Desarrollo		1	0.1	3.4	n.s.
FUENTE: n.s.:	Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la CNBV. No significativo.

Esta conformación por tipo de entidades sancionadas, se mantuvo en el periodo 1996-2000 constatándose que las instituciones que resultaron con mayores sanciones fueron principalmente sociedades operadoras de sociedades de inversión y sociedades de inversión, casas de bolsa e instituciones de banca múltiple, como se muestra en el cuadro y la gráfica siguientes:

Cuadro Núm. 21

MONTO DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LA CNBV

1996-2000

(Miles de pesos de 2000)

Sector		1996	1997	1998	1999	2000	Total 1996-2000
Total		34,218.5	13,745.4	35,876.6	29,251.6	38,608.7	151,700.8
Sociedades operadoras de sociedades de inversión y sociedades de inversión		5,737.8	3,212.9	14,320.5	7,776.0	11,340.3	42,387.5
Casas de bolsa		11,934.3	650.2	1,892.6	2,451.9	20,176.2	37,105.2
Banca múltiple		3,622.5	2,801.8	6,288.8	6,392.6	2,445.3	21,551.0
Emisoras		2,801.6	1,811.8	8,187.5	5,981.0	1,025.1	19,807.0
Casas de cambio		438.9	565.7	1,296.3	1,608.1	737.3	4,646.3
Sociedades controladoras de grupos financieros		1,539.3	449.0	703.3	1,199.4	468.1	4,359.1
Almacenes generales de depósito		823.2	164.6	717.3	1,625.1	878.6	4,208.8
Uniones de crédito		7.1	129.5	425.8	331.5	552.0	1,445.9
Inmobiliarias bancarias		332.2	282.3	0.0	157.7	429.9	1,202.1
Sociedades financieras de objeto limitado		2.7	4.5	154.6	265.8	218.4	646.0
Arrendadoras financieras		5,502.4	1,080.0	1,280.5	1,434.2	169.1	9,466.2
Empresas de factoraje financiero		916.8	1,752.5	184.9	0.0	165.0	3,019.2
Banca de desarrollo		549.8	316.4	141.8	3.3	3.4	1,014.7
Sociedades de ahorro y prestamos		9.9	524.2	245.7	25.0	0.0	804.8
Oficinas de representación		0.0	0.0	37.0	0.0	0.0	37.0
FUENTE:	Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la CNBV.

Al efectuar el análisis de las multas impuestas en el periodo de análisis, se observó que en términos reales en 2000 el monto de las sanciones se incrementó en 3.1% anual, al pasar de 34,218.5 miles de pesos en 1996 a 38,608.7 miles de pesos en 2000, como se aprecia en la gráfica siguiente:

Este comportamiento denota que la acción sancionatoria de la CNBV medida por el monto de las sanciones se incrementó, no pudiéndose determinar por falta de información si este incremento obedeció a un aumento en el monto de las sanciones económicas que se imponen o a un crecimiento en el número de eventos sujetos a sanción, de ser este último el caso, se estaría ante un incremento de la labor correctiva de la CNBV en demérito de la preventiva.

Por otro lado y con objeto de determinar el tipo y número de casos que en 2000 fueron sometidos al Subcomité de Sanciones de la CNBV, la ASF solicitó a la Dirección General de Delitos y Sanciones por medio del oficio de ref. núm. DADSMARNPSTNPIJ/024/02 de fecha 18 de abril de 2002 dicha información. Sin embargo, a la fecha de elaboración del presente informe ésta no había sido proporcionada.

Observación

La CNBV no mostró evidencia de contar con información relativa a las causas que motivaron el incremento en el total del monto de las sanciones económicas, por lo que no es posible determinar si este incremento obedece a un crecimiento en el monto de las sanciones que impone o a un aumento en el número de eventos sancionados.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-025 Recomendación

Es necesario que, en caso de no disponer de un registro sobre las sanciones económicas, la CNBV implemente uno que le permita conocer en todo momento la tendencia de su labor correctiva a través de la determinación del número de eventos, tipo y monto de las sanciones que impone; y que se informe a esta Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-026 Recomendación

Es necesario que la CNBV con fines de transparencia y rendición de cuentas proporcione en tiempo y forma la información que le sea requerida en las revisiones de Cuenta Pública.

Resultado

3.3 INTERVENCIONES Y REVOCACIONES

Con el análisis de los registros de entidades financieras intervenidas y revocadas en el periodo 1996-2000, se determinó que el promedio anual fue de 87 entidades financieras bajo estas condiciones, la tendencia del periodo no muestra una clara y sostenida dirección a la baja en este comportamiento y es manifiesta de que la eficacia de la Comisión para supervisar a las entidades financieras no ha sido sostenida a lo largo del periodo, propiciando que se presenten deterioros en el desempeño de las entidades financieras y conduciendo a acciones extremas de intervención y revocación.

Cuadro Núm. 22

INTERVENCIONES Y REVOCACIONES DE ENTIDADES SUPERVISADAS POR LA CNBV

1996-2000

Concepto	1996	1997	1998	1999	2000	Promedio
Total de entidades por supervisar (A)	1,129	1,103	1,008	945	934	1,023.8
Total de entidades intervenidas y revocadas (B)	84	103	106	88	52	86.6
Entidades intervenidas (C)	14	8	1	3	0	5.2
Entidades revocadas (D)	70	95	105	85	52	81.4
(B)/(A)	7.4%	9.3%	10.5%	9.3%	5.7%	8.4%
(C)/(B)	16.7%	7.8%	0.9%	3.4%	0.0%	5.8%
(D)/(B)	83.3%	92.2%	99.1%	96.6%	100.0%	94.0%

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en cifras proporcionadas por la CNBV

En materia de intervención gerencial a instituciones de crédito, la ASF observó que la CNBV no dispone de indicadores para medir la oportunidad con que se realiza a partir de que se detectan las irregularidades ni parámetros respecto del tiempo empleado para autorizarla. Sobre el particular la comisión informó que ello depende de cada caso en lo específico y de la determinación de la Junta de Gobierno de la CNBV, conforme a lo establecido en el artículo 138 de la Ley de Instituciones de Crédito; sin embargo, la ASF precisó que actualmente, con las modificaciones efectuadas al citado artículo el 4 de junio de 2001, en esta decisión también interviene el IPAB, que debe emitir su opinión al respecto.

Por lo que se refiere a las instituciones de banca de desarrollo, se constató que, si como resultado de la supervisión la CNBV detecta irregularidades que pongan en riesgo la solvencia y liquidez de la entidad financiera u originen su proceso de liquidación, la Comisión sólo debe informar o emitir su opinión al respecto a la SHCP a efecto de que decida el tratamiento que se le debe dar a la misma.

En lo relativo a fideicomisos o fondos de fomento, se precisó que de las irregularidades determinadas durante la supervisión extra-situ, la CNBV carece de facultades para sancionar económicamente o autorizar modificaciones en sus procesos financieros, por lo que en la mayoría de las ocasiones las instituciones corrigen las anomalías detectadas de común acuerdo entre la CNBV y los directivos de esas instituciones.

De la revisión realizada a las funciones de las entidades supervisoras, se encontró que conforme a la fracción VII del artículo 27; fracción V del 28 y VII del 32 del Reglamento Interior de la SHCP, ésta cuenta con la facultad de autorizar y revocar permisos de operación de grupos financieros de banca múltiple, sociedades financieras de objeto limitado, filiales de instituciones financieras del exterior y sociedades de ahorro y préstamo, mientras que el 28 de la Ley de Instituciones de Crédito, determina que para declarar la revocación de autorizaciones la SHCP deberá escuchar a la institución afectada y la opinión del Banco de México y de la CNBV. Por su parte, la CNBV, tiene facultad de autorizar la revocación sólo en los casos de las uniones de crédito.

En materia de intervención y suspensión de operaciones, tanto el IPAB, como la CNBV, cuentan con facultades para llevarlas a cabo acorde a la propia Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la Ley de Protección al Ahorro Bancario, no existiendo tiempos perentorios ni parámetros claramente especificados en cuanto a la aplicación del procedimiento de intervención y suspensión, por lo que queda clara la incapacidad de decretar la revocación, lo que constituye una limitante a la efectividad de la acción correctiva de la CNBV.

Respecto del número de intervenciones y revocaciones registradas en el periodo 1996-2000, se constató que, en el primer caso, se intervinieron 26 entidades financieras y, en el segundo, se revocaron otras 407 instituciones, como se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro Núm. 23

ENTIDADES FINANCIERAS INTERVENIDAS Y REVOCADAS POR SECTOR

1996-2000

Sector			1996	1997	1998	1999	2000	Total	Participación (%)
Intervenidas			14	8	1	3		26	100.0
Banca múltiple			3	4	1			8	30.8
Grupos financieros			4	1		1		6	23.1
Casas de bolsa			2	2		1		5	19.2
Arrendadoras financieras			2					2	7.7
Empresas de factoraje financiero			2					2	7.7
Casas de cambio			1	1				2	7.7
Sociedades de ahorro y préstamo						1		1	3.8
Revocaciones			70	95	105	85	52	407	100.0
Uniones de crédito			8	8	74	35	32	157	38.6
Sociedades de inversión			21	50	19	27	8	125	30.7
Empresas de factoraje financiero			17	9	3	5	1	35	8.6
Arrendadoras financieras			13	7		4	2	26	6.4
Casas de cambio			4	8	1	3	1	17	4.2
Sociedades financieras de objeto limitado			4	2		4	3	13	3.2
Sociedades de ahorro y préstamo				3	1	2	1	7	1.7
Casas de bolsa ^1^/				1	1	2	2	6	1.5
Banca múltiple			1		2	1		4	1.0
Almacenes generales de depósito			1	1			2	4	1.0
Grupos financieros			1					1	0.2
Otros ^2^/				6	4	2		12	2.9
	FUENTES:	Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los indicadores proporcionados por la CNBV y los informes trimestrales elaborados por las áreas supervisoras de las principales instituciones bancarias.
	1/	Incluye las Oficinas de Representación.
	2/	Considera las entidades financieras que conforme a la información presentada por la CNBV no se agruparon en los sectores señalados.

Con base en las cifras referidas en el cuadro anterior, se determinó que en el periodo revisado el número de intervenciones decreció en 100.0% anual, al no registrarse en 2000 ninguna institución intervenida en comparación con 1996 donde se intervinieron 14; y, en el caso de las revocaciones éstas disminuyeron en promedio anual 7.2%, al pasar de 69 en 1996 a 52 en 2000, como se aprecia a continuación:

Como se observa en la gráfica a partir de 1998 las intervenciones disminuyen sustancialmente, este comportamiento obedece fundamentalmente a los cambios y mejoras en la regulación que se suman a mejoras en la administración por parte de las instituciones supervisadas y a las fusiones autorizadas en los últimos años, las cuales han permitido el fortalecimiento de los capitales. Entre las fusiones autorizadas se encuentran las siguientes: en 1999, Arrendadora Serfín con Banca Serfín; y en 2000 Bancomer y BBV México, Santander con 7 inmobiliarias, Grupo Financiero y Factoraje Serfín a Factoring Santander Mexicano, y Banorte con Banpaís.

En lo que corresponde a las revocaciones, el comportamiento observado es diferente respecto al registrado en el caso de las intervenciones, el cual muestra variaciones significativas de un año a otro.

Observación

Se observó que, en materia de intervención gerencial, la CNBV no dispone de indicadores para medir la oportunidad con que lleva a cabo la intervención o revocación a partir del momento en que se detectan las irregularidades, ni tampoco cuenta con límites ni parámetros respecto del tiempo que emplea para autorizarlas.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-027 Recomendación

Es necesario que la CNBV diseñe y establezca criterios, límites y parámetros para sentar las condiciones, temporalidad y oportunidad con que debe darse la toma de decisiones y la aplicación de las medidas relativas a la intervención y revocación a efecto de que su labor sea transparente, eficaz y eficiente en esta materia.

Asimismo, es necesario que la CNBV plasme en sus manuales de operación y procedimientos los flujos administrativos necesarios para la aplicación oportuna y efectiva de estas medidas por las unidades responsables; y que, se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Resultado

3.4. IMPACTO ECONÓMICO

El análisis sobre el cumplimiento del objetivo de la CNBV de procurar la estabilidad y solvencia del sistema financiero estuvo limitado, en virtud de que el organismo carece de indicadores para evaluar en qué medida las acciones de supervisión y regulación que efectuó, y la oportunidad con que verificó el cumplimiento de la legislación y normatividad aplicable en la materia por parte de las entidades financieras supervisadas, coadyuvaron al cumplimiento de dicho objetivo.

Tampoco dispone de indicadores para evaluar la estabilidad y solvencia del sistema financiero en su conjunto, ya que los que aplica solo permiten analizar a cada sector o institución en particular; por lo cual, con objeto de analizar el impacto de las acciones de supervisión realizadas por la CNBV, aun cuando fuera de manera parcial, la ASF analizó el comportamiento de los principales indicadores financieros que se aplican a los sectores de banca múltiple y banca de desarrollo que representan de acuerdo con su capital contable un porcentaje importante del sistema financiero (45.0%). De estos sectores se analizaron los índices de capitalización, solvencia, morosidad y cobertura de cartera vencida, para el periodo 1994-2000, índices que fueron determinados por la misma comisión con base en los términos que tiene establecidos.

En la revisión de dichos indicadores, como puede apreciarse en el cuadro y gráficas siguientes se observa que, durante el periodo de análisis, en ambos sectores, los indicadores registraron fortalecimientos importantes.

Cuadro Núm. 24

COMPARATIVO DE INDICADORES FINANCIEROS REGISTRADOS EN LOS SECTORES

DE BANCA MÚLTIPLE Y BANCA DE DESARROLLO

1994-2000

Tipo de indicador		1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	Variación 2000-1994
Banca Múltiple ^1^/*
Capitalización		-	-	-	9.7	13.7	13.9	13.8	n.c.
Solvencia		48.5	19.9	(14.2)	37.3	32.5	(5.7)	(6.0)	(54.5)
Morosidad		7.3	7.1	5.8	11.3	11.3	8.9	5.8	(1.5)
Cobertura de Cartera Vencida		48.6	72.6	117.5	62.8	66.1	107.8	115.4	66.8
Banca de Desarrollo
Capitalización		n.d.	12.0	15.5	18.5	17.7	23.9	17.4	n.c.
Solvencia		(8.7)	28.1	(6.5)	(6.0)	(30.4)	(10.5)	(13.5)	(4.8)
Morosidad		3.0	5.1	3.8	4.5	2.3	3.3	2.8	(0.2)
Cobertura de Cartera Vencida		118.3	71.7	108.8	109.1	183.3	123.3	135.7	17.4
FUENTE:	Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los indicadores proporcionados por la CNBV.
1/ *	La contabilidad bancaria vigente hasta diciembre de 1996, consideraba como cartera de crédito vencida solamente las amortizaciones no pagadas de un crédito y además permitía que las instituciones bancarias continuaran devengando intereses. Con la entrada en vigor de los criterios contables a partir de 1997, la banca reconoce como cartera vencida la totalidad de un crédito no pagado en las condiciones originalmente pactadas y también suspende la acumulación de intereses. Para tener una idea clara de la magnitud de la cartera vencida existente con la aplicación de los criterios contables, la CNBV realizó una serie de estimaciones para determinar el monto de cartera de crédito vencida con los nuevos criterios. Los resultados obtenidos indican que, en promedio la cartera vencida existente antes de 1997 aumentaba entre 2.2 y 2.4 veces al aplicar los criterios contables. No incluye instituciones intervenidas ó en situación especial.
n.d.	No disponible.
n.c.	No cuantificado.

Respecto del índice de capitalización, en el caso de la Banca Múltiple en 2000 dicho indicador se situó en 13.8%, superior en 4.1 puntos porcentuales respecto del registrado en 1997 (9.7%), y en el caso de la Banca de Desarrollo fue de 17.4%, 5.4 puntos porcentuales más que el alcanzado en 1995. Esto refleja que las instituciones han aumentado sus aportaciones de capital y generado mayores utilidades, a lo cual en el caso de las instituciones bancarias también han contribuido las fusiones autorizadas. Los índices de capitalización registrados superan el establecido a nivel internacional de 8.0%.

En relación con el índice de solvencia, en Banca Múltiple el comportamiento que registró en el periodo de análisis fue variable, principalmente en los primeros cinco años (1994-1998), donde alcanzó niveles positivos en cuatro años como consecuencia de la crisis financiera y económica; y para 1999 y 2000 su tendencia tiende a ser negativa, lo cual resulta satisfactorio ya que denota que las instituciones cuentan con mayores provisiones para cubrir en determinado momento su cartera vencida sin tener que disponer de su capital. En el sector Banca de Desarrollo, dicho índice se mantuvo en niveles negativos, a excepción de 1995 que fue positivo, lo cual se considera saludable.

En cuanto al índice de morosidad, se observa que su comportamiento ha sido errático manteniendo niveles entre 5.8% a 11.3%, en el caso de Banca Múltiple, y de 2.3% a 5.1% en la Banca de Desarrollo, lo cual si bien demuestra que la calidad de la cartera crediticia de las instituciones ha mejorado ante las mejoras y nuevas regulaciones emitidas por la CNBV, esta tendencia a la baja también puede ser consecuencia de la disminución en el otorgamiento de créditos registrada en ambos tipos de instituciones, por las políticas de crédito implementadas por las mismas.

El índice de cobertura de cartera vencida, en ambos sectores, mostró una tendencia a la alza en los tres últimos años analizados, a ello contribuyeron las nuevas regulaciones emitidas por la comisión sobre las provisiones preventivas que las instituciones financieras deben disponer para hacer frente al deterioro de su cartera crediticia. Esta mejora se puede observar fundamentalmente en el caso de la Banca Múltiple, donde dicho índice aumentó 66.8 puntos porcentuales al pasar de 48.6% en 1994 a 115.4% en 2000, lo cual muestra que ante una eventualidad las instituciones tienen capacidad financiera para hacer frente al deterioro de la calidad de su cartera crediticia.

Este comportamiento de los índices financieros referidos, también se puede observar en 6 de las principales instituciones de banca múltiple, como se aprecia en el cuadro siguiente:

Cuadro No. 25

INDICADORES FINANCIEROS REGISTRADOS EN LOS PRINCIPALES BANCOS

1995-2000

Tipo de indicador	BANAMEX		BBVA BANCOMER	BITAL	BANORTE	SERFIN	SANTANDER
Capitalización
1995	11.7		10.7	14.0	16.1	9.7	8.7
1996	12.6		10.4	14.9	18.0	9.5	13.5
1997	13.7		12.7	12.6	10.1	11.3	13.5
1998	15.1		13.3	12.2	13.4	10.1	18.9
1999	17.0		15.2	12.1	12.6	16.7	18.2
2000	11.6		12.3	12.3	11.2	15.4	17.0
Solvencia
1995	25.6		10.9	29.8	10.0	28.7	13.0
1996	(13.5)		(18.1)	(5.4)	(30.2)	(17.5)	(98.1)
1997	56.4		49.6	58.0	25.6	51.0	(15.5)
1998	45.1		49.8	61.2	13.7	27.2	(4.5)
1999	(3.4)		15.8	14.8	12.4	(55.5)	(10.0)
2000	(1.2)		(8.8)	-1.5	2.48	(44.4)	(6.7)
Morosidad
1995	7.4		7.0	9.1	6.9	6.7	6.0
1996	7.3		7.5	4.7	5.0	6.4	1.4
1997	18.4		12.7	13.8	10.3	10.1	2.7
1998	16.3		12.0	16.1	8.9	8.4	2.7
1999	11.5		10.2	11.5	8.7	6.4	1.3
2000	3.7		7.8	7.1	4.9	0.7	0.9
Cobertura de Cartera Vencida
1995	58.6		85.8	67.0	86.3	71.9	88.5
1996	121.7		119.6	113.1	156.3	116.0	396.0
1997	55.4		57.5	53.7	66.2	61.1	135.1
1998	60.8		57.5	58.5	75.0	74.1	115.6
1999	106.2		80.0	84.9	75.1	157.1	185.9
2000	106.4		111.8	102.5	96.5	765.7	185.8
FUENTES:		Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los indicadores proporcionados por la CNBV y los informes trimestrales elaborados por las áreas supervisoras de las principales instituciones bancarias.

Observación

Se observó que la CNBV carece de indicadores y parámetros para evaluar en qué medida sus acciones de supervisión y regulación contribuyen a procurar la estabilidad y solvencia del sistema financiero en su conjunto.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-07-003 Recomendación al Desempeño

Es necesario que la CNBV diseñe e implemente indicadores y parámetros que le permitan medir el impacto de sus acciones de supervisión y regulación en la consecución de la estabilidad y solvencia del sistema financiero en su conjunto; y se informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

Resultado

3.5. CAPACITACIÓN

En materia de capacitación laboral, dirigidos a todas las instituciones y organizaciones auxiliares de crédito y seguros, la entidad mantiene vigentes seis oficios circulares emitidos por la otrora Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, relacionados con la Ley Federal del Trabajo, observándose de su revisión que desde fines de 1982 a la fecha, la entidad no ha emitido disposición alguna en materia de capacitación y adiestramiento laboral de los empleados pertenecientes al sistema financiero mexicano.

Observación

Se determinó que desde fines de 1982 la entidad no ha emitido disposición alguna en materia de capacitación y adiestramiento laboral de los empleados pertenecientes al sistema financiero nacional.

Acción Promovida

00-06B00-7-439-01-028 Recomendación

Es necesario que la CNBV complemente la normatividad que emite incluyendo aspectos relativos a la capacitación y profesionalización del personal que labora en las entidades financieras bajo su supervisión a fin de que se procuren los más altos estándares de calidad

III.1.8.4.Informe Detallado de la Auditoría Especial

III.1.8.4.1.Conclusión de la Revisión Practicada por el Auditor Michael W. Mackey Sobre la Evaluación Integral de las Operaciones y Funciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y la Calidad de Supervisión de los Programas del FOBAPROA de 1995 a 1998

Objetivo

Concluir los trabajos de auditoría que la Cámara de Diputados ordenó practicar al auditor Michael W. Mackey sobre el rescate financiero a las instituciones bancarias, en lo que se refiere a los fideicomisos F/2739-9, F/2929-4, F/2939-1, F/3110-8 y F/1718-0 operados por Banco Unión, S.A., y Banca Cremi, S.A.

Verificar que los recursos de operaciones de mutuo o préstamo otorgados por Banco Unión S.A., y Banca Cremi, S.A., que fueron aportados por los acreditados, directamente o por interpósita persona, al patrimonio de dichos fideicomisos, no hayan generado quebrantos a estas instituciones.

Efectuar el seguimiento a las acciones legales emprendidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) con motivo de las irregularidades detectadas en las operaciones de dichos fideicomisos.

Criterios de Selección

Mediante el oficio núm. CV/378/01 del 5 de septiembre de 2001, la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados comunicó al Auditor Superior de la Federación que "en reunión ordinaria de esta Comisión de Vigilancia del 5 de septiembre, se acordó que la Auditoría Superior de la Federación concluya la auditoría respecto de los fideicomisos operados por Banco Unión."

Antecedentes

La Cámara de Diputados contrató los servicios del auditor Michael W. Mackey para realizar los trabajos correspondientes a la "Evaluación Integral de las Operaciones y Funciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y la Calidad de Supervisión de los Programas del FOBAPROA de 1995 a 1998".

Durante el desarrollo de los trabajos de revisión, el auditor Mackey solicitó información relacionada con los fideicomisos operados por Banco Unión, S.A., que no fue proporcionada, motivo por el cual la auditoría no se concluyó. Por ello, la Cámara de Diputados promovió una controversia constitucional.

En cumplimiento de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la controversia constitucional, el Ejecutivo Federal entregó a la Cámara de Diputados la información sobre los fideicomisos operados por Banco Unión, S.A.

La Cámara de Diputados, por conducto de la entonces Contaduría Mayor de Hacienda, actualmente ASF, con el oficio núm. 601-VI-VJ-10965/01 de fecha 5 de julio de 2001 de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y escrito del 19 de septiembre de 2000 del Interventor Gerente de Banco Unión, recibió la documentación relacionada con la controversia constitucional señalada.

Por acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados de fecha 27 de agosto de 2001, se instruyó a la ASF para que analizara la información motivo de la controversia constitucional 26/99, y emitiera su opinión respecto de las acciones a que hubiere lugar.

En cumplimiento de dicha instrucción, mediante el oficio núm. OASF-F-1153 del 29 de agosto de 2001, el Auditor Superior de la Federación manifestó al Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados que la documentación recibida estaba relacionada con la auditoría que la Cámara de Diputados ordenó practicar al auditor Michael W. Mackey, sobre el rescate financiero de las instituciones bancarias y en lo particular con los fideicomisos F/2739-9, F/2929-4, F/2939-1 y F/3110-8 operados por Banco Unión, S.A., y F/1718-0 por Banca Cremi, S.A., y que si esa Comisión así lo determinaba la ASF podría proceder a concluir la revisión.

En consecuencia, mediante el oficio núm. CV/378/01 del 5 de septiembre de 2001, la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados comunicó a la ASF que, en su reunión ordinaria de esa misma fecha, se acordó que dicha entidad de fiscalización superior de la Federación concluyera la auditoría respecto de los fideicomisos operados por Banco Unión, S.A.

En cumplimiento de las instrucciones recibidas, el 20 de septiembre de 2001, se comunicó a la CNBV que la ASF procedería a concluir la auditoría ordenada y se solicitó a la CNBV información adicional necesaria para cumplir las funciones de fiscalización encomendadas.

En respuesta, el 1º. de octubre de 2001 la CNBV manifestó que en su opinión sólo procedía revisar la información recibida en relación con los fideicomisos, ya que era la solicitada por el auditor Mackey. Asimismo, informó que con esa fecha se publicó en el Diario Oficial de la Federación el oficio por el que se resolvía la revocación de la autorización otorgada a Banco Unión, S.A., para operar como institución de banca múltiple, y en consecuencia el IPAB actuaría como liquidador del banco.

El 15 de octubre de 2001, la CNBV manifestó que la solicitud de información adicional que formuló la ASF se turnó al IPAB para su atención, salvo la correspondiente a los anexos de las opiniones de delito, que sería atendida por la propia Comisión.

Con motivo de lo anterior, el 30 de octubre de 2001 se solicitó a la CNBV la totalidad de los anexos de las opiniones de delito relacionadas con los fideicomisos F/2929-4 y F/2939-1 y F/1718-0, por lo que el 31 de octubre de 2001 la CNBV remitió copia de los anexos de la opinión de delito relacionada con el fideicomiso F/2939-1, y expresó que no se emitió opinión de delito en la que se encuentren involucradas operaciones con los fideicomisos F/2929-4 y F/1718-0. Sin embargo, de acuerdo con la información proporcionada por Banco Unión, S.A., con motivo de la controversia constitucional 26/99, sí había opinión de delito.

Se tuvo comunicación con la CNBV y el IPAB a efecto de que se proporcionaran los anexos e información adicional solicitada.

Con fecha 5 de abril de 2002, se solicitaron nuevamente los anexos de las opiniones de delito que se encuentran vinculados con las operaciones de los fideicomisos F/2929-4 y F/1718-0. En respuesta, el 30 de abril del mismo año, la CNBV se negó a proporcionar la información por considerar que dichas opiniones no se relacionaban con ninguno de los fideicomisos aludidos, y de entregarla violaría el secreto bancario.

Con fecha 23 de mayo de 2002 se fundamentó la petición de las opiniones de delito, con base en la información proporcionada con motivo de la entrega de documentación derivada de la controversia constitucional 26/99, por lo que el 24 de junio de 2002 la CNBV proporcionó los anexos solicitados.

La Ley de Instituciones de Crédito vigente en el periodo en que se efectuaron las operaciones relacionadas con los fideicomisos operados por Banco Unión, S.A., y Banca Cremi, S.A., establecía en sus artículos 112, 113 y 115 lo siguiente:

El artículo 112 dice: "Serán sancionados con prisión de tres meses a tres años y multa de treinta a quinientas veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, cuando el monto de la operación o quebranto según corresponda, no exceda del equivalente a quinientas veces el referido salario; cuando exceda dicho monto, serán sancionados con prisión de dos a diez años y multa de quinientas a cincuenta mil veces el salario mínimo señalado:

I. Las personas que con el propósito de obtener un crédito, proporcionen a una institución de crédito, datos falsos sobre el monto de activos o pasivos de una entidad o persona física o moral, si como consecuencia de ello resulta quebranto patrimonial para la institución;

II. Los empleados y funcionarios de una institución de crédito que, conociendo la falsedad sobre el monto de los activos o pasivos, concedan el crédito a que se refiere la fracción anterior, produciéndose los resultados que se indican en la misma;

III. Las personas que para obtener créditos de una institución de crédito presenten avalúos que no correspondan a la realidad, resultando como consecuencia de ello quebranto patrimonial para la institución;

IV. Los empleados y funcionarios de la institución que, conociendo los vicios que señala la fracción anterior, concedan el crédito, si el monto de la alteración hubiere sido determinante para concederlo y se produce quebranto patrimonial para la institución;

V. Los empleados y funcionarios de la institución de crédito que autoricen operaciones, a sabiendas de que éstas resultarán en quebrantos al patrimonio de la institución en la que presten sus servicios;

Se considerarán comprendidos dentro de lo dispuesto en el párrafo anterior y, consecuentemente, sujetos a iguales sanciones, los empleados y funcionarios de instituciones:

a) Que otorguen créditos a sociedades constituidas con el propósito de obtener financiamientos de instituciones de crédito, a sabiendas de que las mismas no han integrado el capital que registren las actas constitutivas correspondientes;

b) Que para liberar a un deudor, otorguen créditos a una o varias personas físicas o morales, que se encuentren en estado de insolvencia sustituyendo en los registros de la institución respectiva unos activos por otros;

c) Que otorguen créditos a personas físicas o morales cuyo estado de insolvencia les sea conocido, si resulta previsible al realizar la operación que carecen de capacidad económica para pagar o responder por el importe de las sumas acreditadas, produciendo quebranto patrimonial a la institución;

d) Que renueven créditos vencidos parcial o totalmente a las personas físicas o morales a que se refiere el inciso c) anterior;

e) Que a sabiendas, permitan a un deudor desviar el importe del crédito en beneficio propio o de terceros, y como consecuencia de ello, resulte quebranto patrimonial a la institución;

VI. Los deudores que no destinen el importe del crédito a los fines pactados, y como consecuencia de ello resulte quebranto patrimonial a la institución, y

VII. Los acreditados que desvíen un crédito concedido por alguna institución a fines distintos para los que se otorgó, si dicha finalidad fue determinante para el otorgamiento del crédito en condiciones preferenciales."

El artículo 113 dice: "Serán sancionados con prisión de dos a diez años y multa de quinientas a cincuenta mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, a los empleados y funcionarios de las instituciones de crédito:

I. Que dolosamente omitan registrar en los términos del artículo 99 de esta Ley, las operaciones efectuadas por la institución de que se trate, o que mediante maniobras alteren los registros para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones realizadas, afectando la composición de activos, pasivos, cuentas contingentes o resultados, y

II. Que a sabiendas presenten a la Comisión Nacional Bancaria datos falsos sobre la solvencia del deudor o sobre el valor de las garantías que protegen los créditos, imposibilitándola a adoptar las medidas necesarias para que se realicen los ajustes correspondientes en los registros de la institución respectiva."

Y el artículo 115, primer y tercer párrafos, señala: "En los casos previstos en los artículos 111 al 114 de esta Ley, se procederá a petición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien escuchará la opinión de la Comisión Nacional Bancaria.

Lo dispuesto en los artículos citados en este capítulo, no excluye la imposición de las sanciones que conforme a otras leyes fueren aplicables por la comisión, de otro u otros delitos."

Por otra parte, en relación con la fiscalización de los financiamientos de los partidos políticos, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990, establecía en su artículo 49, párrafo 5, que dichos partidos debían informar anualmente al Instituto Federal Electoral el empleo del financiamiento público.

Por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de septiembre de 1993, se adicionó al COFIPE, entre otros, el artículo 49-A, el cual establecía la obligación de los partidos de presentar ante la Comisión de Consejeros designados por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, los informes del origen y monto de los ingresos que recibieran por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación.

Con las reformas efectuadas al COFIPE publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, se dispuso en el artículo 49, párrafo 6, la constitución de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, para la revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaña, y en el artículo 49-A, se impuso la obligación para que también las agrupaciones políticas, además de los partidos políticos, presenten ante dicha Comisión los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación.

Alcance

Información entregada por la CNBV en relación con la controversia constitucional 26/99; las operaciones efectuadas por los fideicomisos F/2739-9, F/2929-4, F/2939-1 y F/3110-8 operados por Banco Unión y F/1718-0 por Banca Cremi; opiniones de delito emitidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y sus anexos; informes de auditorías internas efectuadas sobre los créditos que otorgó Banco Unión, S.A., a empresas relacionadas con las operaciones de dichos fideicomisos y expedientes de crédito.

Áreas Revisadas

Comisión Nacional Bancaria y de Valores e Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.

Resultado

FIDEICOMISO F/2739-9

Se constató con el contrato de fideicomiso, que con fecha 31 de julio de 1992 se constituyó el fideicomiso revocable de inversión y administración núm. F/2739-9, siendo fiduciario Banco Unión, S.A., y como fideicomitente y fideicomisario el Partido Revolucionario Institucional (PRI) de Chiapas, con los fines siguientes:

a) Invertir los fondos del fideicomiso en valores de renta fija.

b) Con el patrimonio del fideicomiso, apoyar el gasto corriente o gastos de campaña del fideicomitente.

c) Con el patrimonio del fideicomiso, apoyar la promoción y ejecución de proyectos inherentes al fideicomiso.

d) Apoyar con recursos económicos la creación de fideicomisos municipales o distritales.

Durante su vigencia, el fideicomiso núm. F/2739-9 recibió dos aportaciones, las que se indican en el cuadro siguiente:

APORTACIONES RECIBIDAS POR EL FIDEICOMISO F/2739-9

(Miles de pesos)

Aportación	Fecha de la aportación	Concepto	Importe
1	15 de febrero de 1993	Aportación del PRI Chiapas	2,500.0
2	19 de febrero de 1993	Aportación del PRI Nacional	2,500.0
		Total:	5,000.0

FUENTE: Banco Unión, S.A., aplicación de recursos del fideicomiso núm. F/2739-9.

De las dos aportaciones, una de ellas provino del PRI de Chiapas y la otra del PRI Nacional.

Por lo anterior y con la información que se dispuso, conforme al objetivo de la revisión, no existe observación alguna en esta operación.

Resultado

FIDEICOMISO 2929-4

Se constató mediante el contrato de fideicomiso que con fecha 22 de julio de 1993 se constituyó el fideicomiso de inversión y administración núm. 2929-4, el fiduciario fue Banco Unión, S.A., y como fideicomitente y fideicomisario el PRI Nacional, con los fines siguientes:

a) Con las aportaciones que se realizaran al fideicomiso, apoyar al Comité Ejecutivo Nacional del PRI para crear una estructura permanente e institucional de recursos.

b) Con el patrimonio del fideicomiso apoyar la promoción y ejecución de proyectos autofinanciables que propiciaran la generación de recursos a favor del fideicomiso.

c) Con el patrimonio del fideicomiso, apoyar la creación de fideicomisos estatales, municipales o distritales.

d) Invertir los fondos líquidos del fideicomiso en valores de renta fija, para obtener la máxima liquidez y el mayor rendimiento.

e) Apoyar con recursos económicos las funciones y programas propios del PRI.

Se comprobó que durante su vigencia, el fideicomiso núm. 2929-4 recibió dos aportaciones, que se indican en el cuadro siguiente:

APORTACIONES RECIBIDAS POR EL FIDEICOMISO 2929-4

(Miles de pesos)

Aportación	Fecha de la aportación	Concepto	Importe
1	22 de julio de 1993	Aportación del PRI Nacional	1.0
2	27 de julio de 1993	Aportación de Banco Unión, S.A.	47,175.0
		Total	47,176.0

FUENTE: Banco Unión, S.A., aplicación de recursos del fideicomiso núm. F/2929-4.

De las dos aportaciones, una de ellas provino del PRI Nacional y la otra de Banco Unión, S.A.

Resultado

Banco Unión, S.A., con fecha 26 de julio de 1993, expidió 60 cheques de caja con núms. del 125101 al 125130 y del 125201 al 125230 a favor del fideicomiso Banco Unión, S.A. (fiduciario), con lo que se efectuaron 60 cargos en la cuenta 1502, Matriz y Sucursales de Banco Unión, S.A., por un importe total de 47,175.0 miles de pesos, con abono en la cuenta 2301, Cheques de Caja de Banco Unión, S.A.

El 27 de julio de 1993, la totalidad de los cheques de caja antes señalados se depositaron en la cuenta de cheques núm. 964004-5 de "Administración fiduciaria por cuenta de terceros" de Banco Unión, S.A./Fiduciario y se aplicaron al fideicomiso F/2929-4 del PRI Nacional.

Con fechas 31 de agosto y 22 de septiembre de 1993, fueron abonados los 60 cargos de la cuenta 1502, Matriz y Sucursales, mediante la expedición de dos cheques de caja con los núms. 121782 y 110963 de Banco Unión, S.A., por 31,083.2 y 16,091.8 miles de pesos, respectivamente.

El cheque de caja núm. 121782, que correspondió al importe de 31,083.2 miles de pesos, fue expedido con cargo en la cuenta núm. 966232-4 de Banco Unión, S.A., a favor de María del Carmen Mezquita Ochoa, cantidad de la que 31,076.8 miles de pesos le fueron previamente depositados por la empresa Del Valle Zapata y Asociados, S.C., mediante dos fichas contables por los montos de 15,556.2 y 15,520.6 miles de pesos de fechas 30 y 31 de agosto de 1993, respectivamente.

La empresa Del Valle Zapata y Asociados, S.C., obtuvo recursos a través de cuatro préstamos quirografarios que le otorgó Banco Unión, S.A., el 30 y 31 de agosto de 1993 por un importe total de 12,429.0 miles de dólares estadounidenses, de los cuales, 10,000.0 miles de dólares estadounidenses convertidos a moneda nacional (31,076.8 miles de pesos) fueron depositados en la cuenta de cheques núm. 966232-4 de Banco Unión, S.A., a favor de María del Carmen Mezquita Ochoa.

Los cuatro créditos quirografarios que Banco Unión, S.A., le otorgó a Del Valle Zapata y Asociados, S.C., con fechas 30 y 31 de agosto de 1993, fueron liquidados con recursos provenientes de una línea de crédito en préstamos quirografarios y/o cartas de crédito irrevocables hasta por 80,000.0 miles de dólares o su equivalente en moneda nacional, que el Comité de Crédito de Alta Dirección de Banco Unión, S.A., autorizó a Grupo Comercial Alvi, S.A. de C.V., el 26 de enero de 1994.

De una de las disposiciones, Grupo Comercial Alvi, S.A. de C.V., transfirió el día 25 de febrero de 1994, 13,186.2 miles de dólares a una cuenta de cheques en el Banco Unión, S.A., a nombre de Del Valle Zapata y Asociados, S.C., para liquidar los cuatro créditos quirografarios que mantenía esta empresa a favor de Banco Unión, S.A., con capital total de 12,429.0 miles de dólares e intereses por 757.2 miles de dólares estadounidenses.

Grupo Comercial Alvi, S.A. de C.V., realizó un total de ocho disposiciones de la línea de crédito revolvente que le autorizó Banco Unión, S.A.; tres fueron por un total de 64,684.7 miles de dólares y cinco por 182,309.3 miles de pesos.

La línea de crédito autorizada a Grupo Comercial Alvi, S.A. de C.V., fue liquidada parcialmente, quedó pendiente de pago la cifra de 179,259.6 miles de pesos.

En relación con la línea de crédito otorgada por Banco Unión, S.A., a Grupo Comercial Alvi, S.A. de C.V., la CNBV emitió una opinión de delito mediante el oficio núm. 601-VI-OSL-25194 de fecha 28 de agosto de 1995, por conductas que se encontraban previstas y sancionadas por que establecía el artículo 112, fracción V, primer párrafo, incisos c y e, de la Ley de Instituciones de Crédito, la cual quedó consignada con la averiguación previa respectiva en la causa penal 154-95 (causa auxiliar 94-95), ante el Juzgado Séptimo de Distrito en materia Penal, acumulada a la 101/94 tramitada en el Juzgado Décimo Segundo de Distrito en materia Penal, actualmente Octavo de Distrito.

Los funcionarios de Banco Unión, S.A., obtuvieron libertad por falta de elementos para procesarlos. Esta causa penal formó parte de la solicitud de extradición de Carlos Cabal Peniche.

Después de la extradición de Carlos Cabal Peniche, se dictó auto de libertad por falta de elementos para procesarlo, por lo que el Agente del Ministerio Público de la Federación interpuso el recurso de apelación en contra de dicho auto, que quedó radicado en el Cuarto Tribunal Unitario, bajo el Toca 470/2001; su resolución estaba pendiente al 14 de marzo de 2002.

Resultado

En lo que se refiere al cheque de caja núm. 110963 de fecha 22 de septiembre de 1993 por la suma de 16,091.8 miles de pesos, fue expedido con cargo en la cuenta de cheques núm. 966860-8 de Banco Unión, S.A., a favor de Real Turismo, S.A. de C.V., cuenta a la que previamente le traspasaron recursos por 1,077,258.4 miles de pesos, provenientes de financiamientos concedidos a diversas empresas por Banco Unión, S.A., como se muestra a continuación:

ACREDITAMIENTOS A LA CUENTA NÚM. 966860-8 DE REAL TURISMO, S.A. DE C.V., PROVENIENTES DE CRÉDITOS CONCEDIDOS A DIVERSAS

EMPRESAS POR BANCO UNIÓN, S.A.

(Miles)

Nombre del acreditado	Importe de créditos		Fecha de acreditamiento	Monto
	Dólares	Pesos
Inversiones Turísticas de México, S.A. de C.V.		114,719.9	15 de julio de 1993	113,400.0
Desarrollo Inmobiliario A.R. S.A. de C.V.		265,630.3	15 y 19 de julio de 1993	265,000.0
Carla Administraciones e Inmuebles, S.A. de C.V.		282,545.0	15 y 19 de julio de 1993	281,150.0
Desarrollos Creativos, S.A. de C.V.		285,190.8	15 de julio de 1993	283,500.0
Transportes Aéreos Ejecutivos, S.A. de C.V.	23,062.5		16 de julio de 1993	71,702.5
Álvaro López Castro y/o Román Capdevila Marcet	20,000.0		16 de julio de 1993	62,505.9
Totales	43,062.5	948,086.0		1,077,258.4

FUENTE: Banco Unión, S.A., estados bancarios de la cuenta de cheques núm. 966860-8 de la Empresa Real Turismo, S.A. de C.V., y pagarés.

Con fecha 1º. de marzo de 1995, celebraron convenio de dación en pago y remisión de deuda, por una parte Banco Unión, S.A., por otra, Desarrollo Creativos, S.A. de C.V., y de una última parte, Almacenes Frigoríficos Mexicanos, S.A. de C.V., e Industria y Abasto El Ingenio, S.A. de C.V., a efecto de transferir 134,897,636 acciones del fideicomiso identificado con el núm. de clave F/3558 operado por Banco del Atlántico, S.A., en pago total del crédito otorgado a la empresa Desarrollo Creativos, S.A. de C.V.

En relación con el crédito otorgado a Inversiones Turísticas de México, S.A. de C.V., el 31 de marzo de 1997 celebraron convenio judicial de reconocimiento de adeudo, constitución de obligado solidario y dación en pago, ante el Juzgado Décimo Séptimo de lo Civil en el D.F., bajo el expediente núm. 1248/95, Banco Unión, S.A., y el acreditado.

Por convenio de transacción, reconocimiento de adeudo, dación en pago y terminación de contrato de operación de fecha 8 de mayo de 1997, celebrado entre Banco Unión, S.A., y diversas personas físicas y morales, se reconocieron adeudos a esta institución de banca múltiple por concepto de principal e intereses ordinarios y moratorios, por la cantidad de 2,015,159.9 miles de pesos. Se otorgó como dación en pago los derechos fideicomisarios del 99.9% de las acciones representativas de los que eran titulares de la empresa Real Turismo, S.A. de C.V., por lo que se liberaron entre otros, los créditos que Banco Unión, S.A., otorgó a las empresas Carla Administraciones e Inmuebles, S.A. de C.V., y Desarrollo Inmobiliario A.R., S.A. de C.V., y a los señores Álvaro López Castro y/o Román Capdevila Marcet.

En lo que respecta al crédito otorgado a Transportes Aéreos Ejecutivos, S.A. de C.V.(TAESA), se encuentra pendiente de pago, toda vez que la empresa está en proceso de quiebra.

Resultado

FIDEICOMISO F/2939-1

Se constató con el contrato de fideicomiso que con fecha 5 de agosto de 1993 se constituyó el fideicomiso de inversión y administración núm. F/2939-1, donde quedó como fiduciario Banco Unión, S.A., y como fideicomitente y fideicomisario, el PRI de Tabasco, con los fines siguientes:

a) Con las aportaciones que se realizaran al fideicomiso, apoyar al Comité Directivo Estatal en Tabasco del PRI para crear una estructura permanente e institucional de recursos.

b) Con el patrimonio del fideicomiso apoyar la promoción y ejecución de proyectos autofinanciables que propiciaran la generación de recursos a favor del fideicomiso.

c) Con el patrimonio del fideicomiso, apoyar la creación de fideicomisos municipales o distritales.

d) Invertir los fondos líquidos del fideicomiso en valores de renta fija, buscando obtener la máxima liquidez y el mayor rendimiento.

e) Apoyar con recursos económicos las funciones y programas propios del PRI.

Se comprobó que durante su vigencia, el fideicomiso núm. F/2939-1 recibió seis aportaciones, como se indica en el cuadro siguiente:

APORTACIONES RECIBIDAS POR EL FIDEICOMISO F/2939-1

(Miles de pesos)

Aportación	Fecha de la aportación	Concepto	Importe
1	6 de agosto de 1993	Aportación del PRI Tabasco	6.0
2	19 de agosto de 1993	Aportación del PRI Tabasco	0.5
3	20 de agosto de 1993	Aportación de Lomas Mil, S.A. de C.V.	12,440.0
4	22 de febrero de 1994	Aportación de San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V.	1,000.0
5	18 de marzo de 1994	Aportación del PRI Tabasco	228.2
6	28 de abril de 1994	Aportación del PRI Tabasco	315.0
		Total	13,989.7
FUENTE: Comisión Nacional Bancaria y de Valores, estado de cuenta de origen y aplicación de recursos del fideicomiso F/2939-1.

De las seis aportaciones que recibió este fideicomiso, cuatro provinieron del PRI de Tabasco y dos se relacionan con empresas particulares.

Una de las aportaciones, por 12,440.0 miles de pesos, provino de la empresa Lomas Mil, S.A. de C.V., y la otra, por 1,000.0 miles de pesos, de San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V.

Resultado

En lo que se refiere a la aportación de 12,440.0 miles de pesos, se constató que está vinculada con una operación de arrendamiento financiero para la adquisición del inmueble ubicado en Paseo de la Reforma núm. 350, colonia Juárez, delegación Cuauhtémoc, en México, D.F., en la que la participación de la empresa Lomas Mil, S.A. de C.V., consistió en recibir recursos para canalizarlos a favor de Larefo, S.A., como pago por la compra del inmueble mencionado, toda vez que esta última empresa era la propietaria de dicho bien.

El precio de la compraventa del inmueble mencionado ascendió a 192,228.5 miles de pesos, de los cuales 31,260.0 miles de pesos provinieron del fideicomiso núm. F/2727-5 constituido para la adquisición de participación accionaria de Banco Internacional, S.A., importe que, de acuerdo con lo informado en la sesión celebrada por el Comité Técnico de dicho fideicomiso el 4 de noviembre de 1993, fue acreditado en la cuenta núm. 965381-3 a favor de Lomas Mil, S.A. de C.V., el día 23 de julio de 1993, que a su vez compró el cheque de caja núm. 122350 expedido por el Banco BCH, S.A., por 31,260.0 miles de pesos a favor de Larefo, S.A.

En lo que se refiere a los 160,968.5 miles de pesos restantes, el 6 de agosto de 1993, Arrendadora Unión, S.A. de C.V., traspasó de su cuenta núm. 964793-7 a la cuenta núm. 966788-1 abierta en Banco Unión, S.A., a favor de Lomas Mil, S.A. de C.V., la cantidad de 173,086.3 miles de pesos, con motivo de la solicitud de apoyo formulada por el Administrador Único de Lomas Mil, S.A. de C.V., el 2 de agosto de 1993, para que en principio cuatro sociedades adquirieran el inmueble mencionado. En la misma fecha, Lomas Mil, S.A. de C.V., adquirió el cheque de caja núm. 0122506 en Banca Cremi, S.A., por el mismo importe, y lo depositaron en la cuenta bancaria núm. 7717433-8 abierta en Banca Cremi, S.A., a favor de Carlos Cabal Peniche.

Posteriormente, con fecha 20 de agosto de 1993, sin justificación, las empresas Del Valle Zapata y Asociados, S.C.; Distribuidora Comercial Futura, S.A. de C.V., y Hexagrama, S.A. de C.V., acreditaron a la cuenta núm. 966788-1 abierta en Banco Unión, S.A., a favor de Lomas Mil, S.A. de C.V., la cantidad de 173,140.2 miles de pesos; y el día 25 del mismo mes y año, Lomas Mil, S.A. de C.V., adquirió el cheque de caja núm. 121736 de Banco Unión, S.A., por 160,968.5 miles de pesos a favor de Larefo, S.A.

Arrendadora Unión, S.A. de C.V., con fecha 20 de agosto de 1993, acreditó en la cuenta núm. 966788-1 a favor de la empresa Lomas Mil, S.A. de C.V., la cantidad de 12,440.0 miles de pesos, sin justificación alguna. Con esa misma fecha, Lomas Mil, S.A. de C.V., traspasó dicha cantidad a la cuenta de cheques núm. 964004-5 de "Administración fiduciaria por cuenta de terceros" de Banco Unión, S.A./Fiduciario, aplicado a favor del fideicomiso F/2939-1 constituido por el PRI de Tabasco.

El día 24 de agosto de 1993 se formalizó la compraventa del inmueble ubicado en Paseo de la Reforma núm. 350, colonia Juárez, delegación Cuauhtémoc, en México, D.F., entre Arrendadora Unión, S.A. de C.V., como parte compradora y la empresa Larefo, S.A., como parte vendedora. Como precio de la operación se pactó la suma de 192,228.5 miles de pesos.

Con fecha 31 de diciembre de 1993, Arrendadora Unión, S.A. de C.V., celebró contratos de arrendamiento financiero respecto del inmueble adquirido con las cuatro empresas siguientes: Grupo Inmobiliario Reforma, S.A. de C.V.; Servicios Inmobiliarios Reforma, S.A. de C.V.; Reforma Grupo de Inversión Inmobiliaria, S.A. de C.V., y Servicio de Asesoría Inmobiliaria Reforma, S.A. de C.V.

Al no cumplir las cuatro empresas con su obligación de pago, Arrendadora Unión, S.A. de C.V., recuperó por la vía legal el inmueble materia de los contratos de arrendamiento financiero, y lo enajenó posteriormente en 143,380.0 miles de pesos.

Los recursos que Arrendadora Unión, S.A. de C.V., traspasó a Lomas Mil, S.A. de C.V., por 185,526.3 miles de pesos, provienen de créditos otorgados por Banco Unión, S.A., por 173,086.3 miles de pesos, y por Banpaís, S.A., por 12,440.0 miles de pesos, los cuales fueron cubiertos el 13 de agosto y 14 de septiembre de 1993, respectivamente.

Resultado

La otra aportación al fideicomiso F/2939-1 que correspondió a 1,000.0 miles de pesos, provino de San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V., que a su vez recibió 1,550.0 miles de pesos de Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V.

Con fecha 26 de enero de 1994, el Comité de Crédito de Alta Dirección de Banco Unión, S.A., autorizó a Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., una línea de crédito en préstamos quirografarios y/o cartas de crédito irrevocables por 80,000.0 miles de dólares estadounidenses o su equivalente en moneda nacional.

Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., efectuó ocho disposiciones de la línea de crédito revolvente: cinco por 79,673.1 miles de dólares estadounidenses y tres por 243,767.4 miles de pesos, como se muestra a continuación:

DISPOSICIONES EFECTUADAS POR GRUPO CORPORATIVO DE

COMERCIO EXTERIOR, S.A. DE C.V.

(Miles)

Núm. de disposición	Núm. de pagaré	Fecha de suscripción de los pagarés	Importe moneda nacional	Importe dólares estadounidenses
1ª	9226	02-02-94		20,282.9
2ª	9227	02-02-94		10,640.0
3ª	9228	04-02-94		17,750.2
4ª	9257	16-02-94		20,000.0
5ª	9259	09-02-94		11,000.0
6ª	68329	09-08-94	39,677.7
7ª	68330	05-08-94	131,130.5
8a	68512	29-08-94	72,959.2
Totales			243,767.4	79,673.1

FUENTE: Comisión Nacional Bancaria y de Valores, informe sobre operaciones irregulares.

De los recursos correspondientes a la cuarta disposición, por 20,000.0 miles de dólares estadounidenses, Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., adquirió el día 16 de febrero de 1994 el giro núm. 246450 de American Express Bank por 500.0 miles de dólares estadounidenses a favor de San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V., el cual se canceló al día siguiente de su adquisición, por lo que el día 17 de febrero de 1994, 1,550.0 miles de pesos producto de la cancelación del giro en dólares estadounidenses se abonaron a la cuenta núm. 966084-4 abierta en Banco Unión, S.A. a favor de San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V.

Asimismo, el día 16 de febrero de 1994, Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., acreditó en la misma cuenta de San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V., la suma de 821.5 miles de pesos, equivalentes a 265.0 miles de dólares estadounidenses, que provino de disposición de esa fecha.

Posteriormente, la empresa San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V., emitió el 22 de febrero de 1994 el cheque núm. 6021253 por 1,000.0 miles de pesos a favor de Banco Unión, S.A./Fiduciario, depositado el mismo día en la cuenta concentradora núm. 964004-5 "Administración fiduciaria por cuenta de terceros" a favor del fideicomiso F/2939-1, para después acreditar dicha suma en la cuenta de cheques núm. 84002714-6 abierta a favor del PRI en Villahermosa, Tabasco.

Con fecha 31 de agosto de 1994, se liquidó la cuarta disposición de la línea de préstamos quirografarios y/o cartas de crédito autorizada a Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., mediante cargo en su cuenta núm. 968972-9 por 21,023.9 miles de dólares estadounidenses, que incluye intereses.

El principal y los intereses correspondientes a la cuarta disposición fueron cubiertos con recursos traspasados a la cuenta núm. 968972-9 de Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., por las empresas San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V., por 804.2 miles de dólares estadounidenses; Grupo Asesor de Inversiones Accionarias, S.A. de C.V., por 20,104.1 miles de dólares estadounidenses, y Servicios Aéreos Norte Sur, S.A. de C.V., por 115.6 miles de dólares estadounidenses. Estos recursos, a su vez, provienen de la octava disposición efectuada por Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., por 72,959.2 miles de pesos, recursos que se acreditaron el día 31 de agosto de 1994 en las cuentas bancarias núm. 966084-4 de San Carlos World Trade de México, S.A. de C.V., el importe de 2,790.7 miles de pesos; en la núm. 966773-3 de Grupo Asesor de Inversiones Accionarias, S.A. de C.V., la cantidad de 69,767.2 miles de pesos y en la núm. 964874-7 de Servicios Aéreos Norte Sur, S.A. de C.V., 401.3 miles de pesos. Con estas tres últimas cantidades se adquirieron las divisas con las que el Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., pagó la cuarta disposición.

La línea de crédito autorizada a Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., fue liquidada parcialmente, pero quedó pendiente de pago la cifra de 308,632.6 miles de pesos.

En relación con la línea de crédito otorgado por Banco Unión, S.A., a Grupo Corporativo de Comercio Exterior, S.A. de C.V., la CNBV emitió una opinión de delito mediante el oficio núm. 601-VI-VJ-27413 de fecha 28 de agosto de 1995, por conductas que se encontraban previstas y sancionadas conforme a lo que establecía el artículo 112, fracción V, primer párrafo, incisos c y e, de la Ley de Instituciones de Crédito, por lo que se inició la averiguación previa registrada bajo el núm. 4409/FEPFB/96 en la Procuraduría General de la República (PGR), la cual fue consignada ante el Juzgado Noveno de Distrito en Materia Penal, bajo la causa auxiliar 48/96 en la que se negó la orden de aprehensión en contra de Carlos Cabal Peniche, Alfredo Castañeda Bretón y Marco Pasini Bertrán, por lo que se regresó a la mesa integradora, y estaba pendiente de consignarse el 14 de marzo de 2002.

Resultado

FIDEICOMISO F/3110-8

Se constató con el contrato de fideicomiso que con fecha 18 de abril de 1994 se constituyó el fideicomiso de inversión y administración núm. F/3110-8, donde quedó como fiduciario Banco Unión, S.A., y como fideicomitente y fideicomisario, el PRI de Campeche, con los fines siguientes:

a) Invertir los fondos del fideicomiso en valores de renta fija, buscando obtener la máxima liquidez y el mayor rendimiento.

b) Con el patrimonio del fideicomiso apoyar el gasto corriente o gastos de campaña del fideicomitente.

c) Con el patrimonio del fideicomiso, apoyar la promoción y ejecución de proyectos autofinanciables.

d) Apoyar con recursos económicos la creación de fideicomisos municipales o distritales.

Se comprobó que, con fecha 18 de abril de 1994, el Comité Estatal de Financiamiento del PRI-Campeche, A.C., entregó al fideicomiso núm. F/3110-8 la suma de 20.0 miles de pesos, mediante el cheque núm. 0453534 de Banco BCH, S.A., que fue la única aportación que recibió dicho fideicomiso.

De acuerdo con la información de que se dispuso, conforme al objetivo de la revisión, no se tiene observación alguna en esta operación.

Resultado

FIDEICOMISO F/1718-0

Se constató con el contrato de fideicomiso que con fecha 26 de julio de 1993 se constituyó el fideicomiso de inversión y administración núm. F/1718-0, siendo fiduciario Banca Cremi, S.A., y como fideicomitente y fideicomisario el PRI Nacional, con los fines siguientes:

a) Con las aportaciones que se realizaran al fideicomiso, apoyar al Comité Ejecutivo Nacional del PRI para crear una estructura permanente e institucional de recursos.

b) Con el patrimonio del fideicomiso apoyar la promoción y ejecución de proyectos autofinanciables que propiciaran la generación de recursos a favor del fideicomiso.

c) Con el patrimonio del fideicomiso, apoyar la creación de fideicomisos estatales, municipales o distritales.

d) Invertir los fondos líquidos del fideicomiso en valores de renta fija, para obtener la máxima liquidez y el mayor rendimiento.

e) Apoyar con recursos económicos las funciones y programas propios del PRI.

Durante su vigencia, el fideicomiso núm. F/1718-0 recibió 11 aportaciones, que se indican en el cuadro siguiente:

APORTACIONES RECIBIDAS POR EL FIDEICOMISO F/1718-0

(Miles de pesos)

Aportación	Fecha de la aportación	Concepto	Importe
1	26 de julio de 1993	Aportación del PRI Nacional	1.0
2	28 de julio de 1993	Aportación de Carlos Sánchez de la Peña	3,000.0
3	30 de julio de 1993	Aportación de Salvador Martínez Garza	6,300.0
4	30 de julio de 1993	Aportación de Servind, S.A. de C.V.	3,120.0
5	30 de julio de 1993	Aportación de Polydom, S.A. de C.V.	3,120.0
6	10 agosto de 1993	Aportación de Juan A. Covarrubias	3,150.0
7	21 de agosto de 1993	Aportación de Banco Nacional de México, S.A.	9,350.0
8	24 de agosto de 1993	Aportación de Carlos Sánchez de la Peña	150.0
9	16 de noviembre de 1993	Aportación del PRI Nacional	10,066.0
10	18 de noviembre de1993	Aportación del PRI Nacional	35,000.0
11	26 de mayo de 1994	Aportación de Carlos Cabal Peniche	1,000.0
		Total:	74,257.0

FUENTE: Banco Unión, S.A., estado de cuenta de origen y aplicación de recursos del fideicomiso núm. F/1718-0.

De las 11 aportaciones recibidas por este fideicomiso, 3 provinieron del PRI Nacional, 7 de diversas personas físicas y morales de las que, con la documentación proporcionada para la revisión practicada por la ASF no se encontró evidencia que muestre que estén relacionadas con el Banco Unión, S.A., y una más por 1,000.0 miles de pesos de Carlos Cabal Peniche.

La aportación efectuada por Carlos Cabal Peniche provino de la venta de acciones de Grupo Financiero Cremi, S.A., que fueron adquiridas con recursos del fideicomiso F/2949-9 operado por Banco Unión, S.A. Este fideicomiso recibió, en beneficio de Carlos Cabal Peniche, recursos por 63,580.0 miles de pesos relacionados con créditos otorgados por Banco Unión, S.A., a diversas empresas, como a continuación se señala:

El día 9 de noviembre de 1993, Hidrosina, S.A. de C.V., depositó la cantidad de 48,525.0 miles de pesos en la cuenta núm. 967106-4 abierta en Banco Unión, S.A., a favor del fideicomiso F/2949-9 para la compra de acciones de Grupo Financiero Cremi, S.A., en beneficio de diversas personas, entre las que se encontraba Carlos Cabal Peniche con 3,432.1 miles de pesos.

La aportación de Hidrosina, S.A. de C.V., al fideicomiso mencionado, provino de un depósito por 48,525.0 miles de pesos recibido en su cuenta núm. 966448-3 de Banco Unión, S.A., el mismo día 9 de noviembre de 1993, recursos que a su vez provinieron por una parte de la empresa Tabletops de México, S.A. de C.V., en lo referente a 5,333.3 miles de dólares o su equivalencia en moneda nacional, la cual dispuso en la misma fecha de 41,125.0 miles de dólares estadounidenses de una línea de crédito por la suma de 80,000.0 miles de dólares estadounidenses que le autorizó el 30 de septiembre de 1993 Banco Unión, S.A.

La diferencia de los 48,525.0 miles de pesos, proviene de una disposición de 10,000.0 miles de dólares estadounidenses de una línea de crédito autorizada el día 21 de octubre de 1993 por Banco Unión, S.A., a la empresa Informes Profesionales, S.A. de C.V.

Los créditos de Tabletops de México, S.A. de C.V., e Informes Profesionales, S.A. de C.V., fueron cubiertos con recursos de las líneas de crédito en préstamos quirografarios y/o cartas de créditos comerciales autorizadas a Comercializadora Cerfa, S.A. de C.V., y Operadora Enlace, S.A. de C.V., por 50,000.0 miles de dólares estadounidenses o su equivalencia en moneda nacional a cada una de estas empresas el 4 de mayo de 1994 por Banco Unión, S.A.

Los 60,147.9 miles de pesos (de los 63,580.0 miles de pesos) restantes que recibió dicho fideicomiso a favor de Carlos Cabal Peniche fueron aportados por el señor Julio Mariscal el día 29 de octubre de 1993, recursos que tienen su origen en las disposiciones por 50,000.0 miles de dólares efectuadas por las empresas Delcomex, S.A. de C.V.; Nexco, S.A. de C.V.; Videotec, S.A. de C.V.; Corexco, S.A. de C.V., y Eurex, S.A. de C.V., en la misma fecha, provenientes de líneas de crédito autorizadas por Banco Unión, S.A., el 28 de octubre de 1993. Asimismo, estas disposiciones fueron cubiertas con líneas de crédito autorizadas el 4 de mayo de 1994 por Banco Unión, S.A., a las empresas Consorcio Mexicano de Comercio e Industria, S.A. de C.V.; Operadora Enlace, S.A. de C.V., y Comercializadora Fare, S.A. de C.V.

En relación con los créditos otorgados por Banco Unión, S.A., a Comercializadora Cerfa, S.A. de C.V.; Comercializadora Fare, S.A. de C.V.; Consorcio Mexicano de Comercio e Industria, S.A. de C.V., y Operadora Enlace, S.A. de C.V., la CNBV emitió diversas opiniones de delito a través de los oficios que se detallan a continuación:

OPINIONES DE DELITO EMITIDAS POR LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES (Miles de pesos)
Fecha	Quebranto	Oficio	Empresa
24 de agosto de 1994	165,326.7	601-I-VJ-39887/94	Comercializadora Fare, S.A. de C.V.
24 de agosto de 1994	171,117.0	601-I-VJ-39887/94	Consorcio Mexicano de Comercio e Industria, S.A. de C.V.
24 de agosto de 1994	196,267.9	601-I-VJ-39887/94	Operadora Enlace, S.A. de C.V.
17 de noviembre de 1994	179,064.5	601-VI-VJ-50668/94	Comercializadora Cerfa, S.A. de C.V.
FUENTE: Comisión Nacional Bancaria y de Valores, opiniones de delito.

Dichas opiniones son el resultado de conductas previstas y sancionadas de conformidad con lo que establecía el artículo 112, fracción V, primer párrafo, incisos c, d y e; y 113, fracción I, de la Ley de Instituciones de Crédito, por lo que se iniciaron los procesos penales siguientes:

En cuanto a Comercializadora Cerfa, S.A. de C.V., la opinión de delito quedó consignada con la averiguación previa respectiva en la causa penal 137/95 (causa auxiliar 83/94) ante el Juzgado Octavo de Distrito en materia Penal, acumulada a la 101/94 tramitada en el Juzgado Décimo Segundo de Distrito, actualmente Juzgado Octavo. Esta causa penal formó parte de la solicitud de extradición de Carlos Cabal Peniche, y se dictó auto de libertad por falta de elementos para procesarlo, por lo cual el Agente del Ministerio Público interpuso el recurso de apelación contra dicho auto radicado ante el Cuarto Tribunal Unitario de Circuito; estaba pendiente su resolución al 14 de marzo de 2002.

En lo que se refiere a Comercializadora Fare, S.A. de C.V.; Consorcio Mexicano de Comercio e Industria, S.A. de C.V., y Operadora Enlace, S.A. de C.V., las opiniones de delito quedaron consignadas con la averiguación respectiva en la causa penal 91/94 (causa auxiliar 125/94) ante el Juzgado Séptimo de Distrito en materia Penal, actualmente Juzgado Sexto de Distrito. Esta causa penal formó parte de la solicitud de extradición de Carlos Cabal Peniche, en la que se dictó auto de libertad por falta de elementos para procesarlo, por lo que el Agente del Ministerio Público Federal interpuso el recurso de apelación contra dicho auto, que quedó radicado ante el Segundo Tribunal Unitario de Circuito, y confirmó la resolución recurrida.

Resultado

El día 1º. de octubre de 2001, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los oficios por los que se resuelve la revocación de las autorizaciones otorgadas a Banco Unión, S.A., y Banca Cremi, S.A., para operar como instituciones de banca múltiple, y en consecuencia se pusieron en estado de disolución y liquidación, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo Séptimo Transitorio, párrafo primero, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, asumió las operaciones que causaron los quebrantos.

Resultado

Se considera que las aportaciones recibidas por los fideicomisos anteriormente mencionados, no se encuentran en el supuesto previsto en el artículo Séptimo Transitorio, último párrafo, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, que establece que "si de las auditorías realizadas aparecen operaciones de mutuo o préstamo otorgados por las instituciones auditadas cuyos recursos se hayan donado o aportado por los acreditados, directamente o por interpósita persona, a entidades de interés público que reciban financiamiento público y que por tal motivo hayan generado quebrantos financieros a las instituciones acreditantes, dichas entidades devolverán el monto de las operaciones de crédito involucradas con cargo a los financiamientos públicos que, conforme a las leyes que las rigen, reciban ordinariamente".

Para reforzar el criterio de la Auditoría Superior de la Federación, se solicitó a la CNBV otorgara su opinión a efecto de determinar si las aportaciones realizadas a los fideicomisos generaron algún quebranto financiero a las instituciones de crédito referidas.

En tal sentido, mediante el oficio núm. 601-VI-DD/MML-203825/2002 de fecha 5 de agosto de 2002, la CNBV manifestó que "en opinión de esta Comisión, se concluye que en sí mismas las aportaciones realizadas a los fideicomisos que señalan, contablemente no le generaron quebranto a Banco Unión, S.A., ni a Banca Cremi, S.A., esto en razón de que los actos generadores de los quebrantos en cita, fueron precisamente las autorizaciones de los créditos a empresas insolventes."

III.1.8.5.Informe Detallado de la Auditoría Financiera y de Cumplimiento

III.1.8.5.1.Recaudación de Ingresos por Derechos por Inspección y Vigilancia

Objetivo

Verificar que durante el ejercicio fiscal de 2000 los ingresos por Derechos por los Servicios de Inspección y Vigilancia a cargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) se cobraron, enteraron, se registraron en la contabilidad y se reportaron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de conformidad con la normativa aplicable.

Criterios de Selección

Se basó en la evaluación financiera y se orientó a verificar el cumplimiento en la captación y entero de los recursos en materia de vigilancia.

De acuerdo con el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, la CNBV recaudó 116,277.2 miles de pesos, por Derechos de Inspección y Vigilancia cifra superior en 115,465.0 miles de pesos (14,215.3%) a la reportada en 1999 (812.2 miles de pesos), los que se registraron en la cuenta IV0101030102, con clave de cómputo 400019.

Verificar que los recursos en materia de Inspección y Vigilancia a cargo de la CNBV, se captaron y enteraron conforme a la normativa aplicable.

Alcance

Se revisaron los ingresos de los Derechos por Inspección y Vigilancia a cargo de la CNBV por 252,525.9 miles de pesos, el 24.4% del total de los derechos recaudados en el ejercicio de 2000, por 1,035,766.7 miles de pesos, así como los adeudos derivados de los Derechos por Inspección y Vigilancia que los entes supervisados no habían liquidado al 31 de diciembre de 2000, por 66,022.0 miles de pesos.

Se verificaron los recursos del remanente de operación del ejercicio de 2000 que enteró la CNBV a la Tesorería de la Federación (TESOFE), por 163,664.2 miles de pesos, y 1,300,000.0 miles de pesos de su Fondo de Reserva Especial.

Se analizaron 721 multas y sanciones que impuso la CNBV por 57,625.5 miles de pesos, y se identificó su situación actual.

Se examinó el registro contable de los derechos auditados correspondiente a febrero, marzo y mayo de 2000, por 194,851.4, 156,806.8 y 104,157.8 miles de pesos.

Finalmente, se revisaron los ingresos provenientes de los Derechos por Inspección y Vigilancia a cargo de la CNBV, que se registraron en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, por 116,277.2 miles de pesos.

Áreas Revisadas

La auditoría se realizó en la Administración del Centro Contable (ACC), de la Administración General de Recaudación (AGR), perteneciente al Servicio de Administración Tributaria (SAT), así como en las direcciones generales de Administración y Finanzas, y de Delitos y Sanciones de la CNBV, órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Resultado

A fin de comprobar que la recaudación correspondiente a los Derechos de Inspección y Vigilancia a cargo de la CNBV se enteró a la TESOFE de conformidad con los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2000, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento, se revisaron los Estados Financieros dictaminados, el Estado de Ingresos y Egresos de 2000 y la integración por rubro de cada uno de los ingresos obtenidos por la entidad, documentos que proporcionó la Subdirección de Contabilidad de la CNBV.

De acuerdo con el Estado de Ingresos y Egresos, en el ejercicio de 2000 la entidad obtuvo 1,381,056.8 miles de pesos, integrados como se muestra a continuación:

INGRESOS DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES, 2000

(Miles de pesos)

Tipo de ingreso	Importe
Derechos:
Cuotas de inspección presupuestadas	599,271.4
Cuotas de inspección no presupuestadas	22,375.4
Inspección y vigilancia a emisoras	137,939.8
Autorizaciones de inscripción	143,965.0
Intervenciones gerenciales	132,215.2
Subtotal	1,035,766.8
Otros ingresos (recargos)	12,484.4
Productos financieros	332,805.6
Total	1,381,056.8

FUENTE: Estado de Ingresos y Egresos al 31 de diciembre del 2000 que proporcionó la CNBV.

Durante 2000, la CNBV recaudó 1,381,056.8 miles de pesos integrados por 1,035,766.8 miles de pesos por los conceptos "Derechos por Inspección y Vigilancia", así como "Autorizaciones de inscripción e intervenciones gerenciales"; 12,484.4 miles de pesos de "Otros ingresos (recargos)"; y 332,805.6 miles de pesos de "Productos financieros", que se generaron por los rendimientos de las inversiones.

De los ingresos captados por 1,381,056.8 miles de pesos, 1,217,392.6 miles de pesos no fueron enterados; de éste último importe 906,210.2 miles de pesos se utilizaron para sufragar los gastos de operación, y los 311,182.4 miles de pesos se destinaron a incrementar el Fondo de Reserva Especial establecido en el artículo 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. La diferencia entre lo captado y lo autorizado por 163,664.2 miles de pesos se integraron por 115,800.0 miles de pesos de derechos que se enteraron a la TESOFE el 12 de enero de 2001, y 47,864.2 miles de pesos de productos financieros que se reportaron a la antes mencionada hasta el 17 de enero de 2001.

La CNBV utilizó parte de los ingresos para sufragar sus gastos; posteriormente, mediante el oficio núm. Presidencia 601-I-002 de fecha 26 de diciembre de 2000, solicitó a la Dirección General de Política de Ingresos de la SHCP que autorizara el destino específico de los ingresos para sufragar los gastos durante el ejercicio fiscal de 2000, en el entendido de que el remanente estimado en 115,800.0 miles de pesos se enteraría a la TESOFE en ese mismo año.

La petición formulada por la CNBV se sustentó en el hecho de que hasta el ejercicio fiscal de 1999 no recibió apoyos fiscales para sufragar sus gastos. De conformidad con los artículos 18 de su ley y 36 del Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación, este órgano no estaba obligado a enterar sus ingresos a la TESOFE.

Mediante el oficio núm. 102-K-079 del 29 de diciembre de 2000, la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP, con fundamento en los artículos 7o., fracciones II y X, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 16 de octubre de 2000, y 29-V de la Ley Federal de Derechos, autorizó a la CNBV el destino específico de los ingresos que perciba para destinarlos a cubrir sus gastos de operación, conservación, mantenimiento e inversión. Los ingresos que excedan de este límite deberán ser enterados a la TESOFE.

La autorización mencionada infringe los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento. A partir de 2001 los ingresos se enteran correctamente.

La CNBV obtuvo 332,805.6 miles de pesos por productos financieros, de los cuales 284,941.4 miles de pesos se utilizaron para sufragar sus gastos de operación, de acuerdo con el primer Presupuesto Modificado 2000 a nivel flujo de efectivo, aprobado por la Dirección General de Programación y Presupuesto de Servicios de la Subsecretaría de Egresos de la SHCP, mediante el oficio núm. 311-A-7619 de fecha 6 de noviembre de 2000. Los 47,864.2 miles de pesos restantes no se enteraron oportunamente durante los 10 días del mes siguiente a aquel en que se obtuvo el ingreso, en infracción de la Ley de Ingresos de la Federación.

Observación

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores no enteró a la Tesorería de la Federación 1,217,392.6 miles de pesos, ya que utilizó 906,210.2 miles de pesos para sufragar sus gastos de operación y destinó 311,182.4 miles de pesos a incrementar el Fondo de Reserva Especial previsto en el artículo 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Mediante el oficio 102-K-079 del 29 de diciembre de 2000, la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó a la entidad para que destinara sus ingresos a cubrir sus gastos de operación, conservación, mantenimiento e inversión.

Además la comisión no enteró oportunamente 47,864.2 miles de pesos de productos financieros, en infracción de los artículos 12 y 20 de la Ley de Ingresos de la Federación, así como 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento.

Acción Promovida

00-06500-2-003-01-001 Recomendación

Es necesario que la Tesorería de la Federación, de conformidad con el artículo 14 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, verifique el entero extemporáneo de los productos financieros efectuado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores por 47,864.2 miles de pesos, comunique dicha situación a la autoridad administrativa correspondiente para que, en su caso, se apliquen las sanciones disciplinarias que procedan, e informe a la Auditoría Superior de la Intervención al Órgano Control

Acción Promovida

00-06500-2-003-02-001 Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control

Es necesario que el Órgano Interno de Control en la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en el ámbito de sus atribuciones, inicie de considerarlo pertinente el procedimiento administrativo correspondiente, a los servidores públicos que no enteraron a la Tesorería de la Federación en forma oportuna los ingresos de los Derechos por Inspección y Vigilancia, así como los productos financieros y otros ingresos, en cumplimiento de los artículos 12 y 20 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su actuación.

Resultado

Se comprobó que al 31 de diciembre de 2000 la CNBV, contaba con un Fondo de Reserva Especial por 1,988,414.4 miles de pesos, los cuales se registraron en la cuenta patrimonial del mismo nombre, como se muestra a continuación:

El artículo 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establece la creación del Fondo de Reserva Especial y dispone que "Si al finalizar el ejercicio presupuestal existiera un saldo proveniente de los ingresos por concepto de derechos, el Presidente de la CNBV transferirá la parte no comprometida del presupuesto a una reserva especial, la que será destinada a la cobertura de gastos correspondientes a posteriores ejercicios". Sin embargo, los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, y 26 de su reglamento, señalan que todos los ingresos federales deberán concentrarse invariablemente en la TESOFE.

De los 1,988,414.4 miles de pesos que la CNBV registró en el Fondo de Reserva Especial, enteraron 1,300,000.0 miles de pesos a la TESOFE el 2 de marzo de 2001, por instrucciones de la Dirección General de Programación y Presupuesto de Servicios, adscrita a la Subsecretaría de Egresos de la SHCP según oficio núm. 311-A-0815 del 22 de febrero de 2001, y con las disponibilidades restantes se deberá constituir la Reserva Especial prevista en el artículo 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

A partir del ejercicio fiscal 2001, la SHCP incluyó a la CNBV en el Presupuesto de Egresos de la Federación, por lo que la aplicación de los gastos de operación de este órgano se realizaría mediante el presupuesto autorizado. En consecuencia, resulta innecesario el Fondo de Reserva Especial por 688,414.4 miles de pesos, ya que la cobertura de gastos correspondientes a ejercicios posteriores se realizará mediante la autorización en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Con motivo de la auditoría la CNBV solicitó a la SHCP, mediante el oficio núm. CGA-19/2002 del 21 de enero de 2002, el procedimiento relativo al remanente de la Reserva Especial que permita el uso y registro presupuestal, situación que aún se encuentra en consulta.

Observación

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores registró 1,988,414.4 miles de pesos en el Fondo de Reserva Especial al 31 de diciembre de 2000, de los cuales enteró 1,300,000.0 miles de pesos a la Tesorería de la Federación (TESOFE) el 2 de marzo de 2001, y los 688,414.4 miles de pesos restantes continúan formando parte del fondo, debiéndose enterar también a la TESOFE. El incumplimiento infringe los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la federación, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su reglamento.

Acción Promovida

00-06B00-2-003-01-003 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en cumplimiento de los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, 26 y 27 de su reglamento , entere a la Tesorería de la Federación los 688,414.4 miles de pesos de su Fondo de Reserva Especial, así como los intereses correspondientes, e informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Acción Promovida

00-06B00-2-003-02-001 Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control

Es necesario que el Órgano Interno de Control en la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, verifique que la comisión referida entere a la Tesorería de la Federación los 668,414.4 miles de pesos del Fondo de Reserva Especial, o en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, en cumplimiento de los artículos 12 de la Ley de Ingresos de la Federación, 30 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26 de su Reglamento, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de su gestión.

Resultado

A fin de verificar que los Derechos por Inspección y Vigilancia a cargo de la CNBV se cobraron de conformidad con los artículos 29 al 29-K y 29-M al 29-R de la Ley Federal de Derechos, así como 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se revisó el importe de los derechos captados en el 2000 y las hojas de cálculo para el pago de las cuotas de inspección y vigilancia. Al respecto, se comprobó que se recaudaron 1,035,766.7 miles de pesos.

Se seleccionaron 856 entidades bursátiles que realizaron 42 tipos de actividades sujetas a inspección y vigilancia, por las cuales se pagó un importe de 252,525.9 miles de pesos, el 24.4% del total de los derechos por 1,035,766.8 miles de pesos. Se analizaron las hojas de cálculo y se comprobó que los derechos se calcularon con base en la normatividad antes citada.

Sin embargo, existen adeudos por 66,022.0 miles de pesos que datan de los años de 1993 al 2000; de éstos, la CNBV informó que reportó al SAT 29,959.8 miles de pesos para que iniciara el Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE), por lo que están pendientes de enviar 36,062.2 miles de pesos, monto integrado como se muestra a continuación:

ADEUDOS BURSÁTILES Y BANCARIOS DE LA CNBV AL 31 DE DICIEMBRE DE 2000

(Miles de pesos)

Sector	Enviados al SAT	No enviados	Total
Bancario	17,665.9	13,788.7	31,454.6
Bursátil	12,293.9	22,273.5	34,567.4
Total	29,959.8	36,062.2	66,022.0

FUENTE: Reporte de adeudos bursátiles y bancarios que proporcionó la CNBV.

Al respecto, la CNBV informó que ha emprendido acciones, hasta donde sus facultades le permiten, para recuperar la cartera vencida, como la emisión de oficios recordatorios, la notificación vía telefónica y, en última instancia, el envío al SAT de los adeudos que el organismo no pudo recuperar, a fin de que inicie el PAE. Por lo que respecta al envío al SAT de adeudos de difícil recuperación, durante el 2000 la CNBV "requirió por teléfono a los funcionarios del SAT para que informaran sobre el avance de las gestiones relacionadas con los adeudos en comento".

Mediante el oficio núm. 330-SAT-V-13856 del 12 de julio de 2001 el SAT informó que únicamente se han emprendido actos de fiscalización a las uniones de crédito; sin embargo, no ha sido redituable para ellos, en razón de que los créditos fiscales determinados han sido poco significativos, por lo que la relación costo - beneficio resulta mínima.

Observación

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores no ha turnado al Servicio de Administración Tributaria los adeudos pendientes de cobro por 36,062.2 miles de pesos, en infracción de los artículos 3o. y 29-W de la Ley Federal de Derechos, así como 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Acción Promovida

00-06B00-2-003-01-001 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores solicite a la Administración Central de Fiscalización a Empresas que Consolidan Fiscalmente y Sector Financiero, de la Administración General de Grandes Contribuyentes, adscrita al Servicio de Administración Tributaria, que le informe sobre el resultado de las acciones emprendidas respecto de los adeudos bursátiles y bancarios reportados en los ejercicios de 1999 y 2000, por 29,959.8 miles de pesos, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Acción Promovida

00-06B00-2-003-01-002 Recomendación

Es necesario que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores turne a la Administración Central de Fiscalización a Empresas que Consolidan Fiscalmente y Sector Financiero, de la Administración General de Grandes Contribuyentes, adscrita al Servicio de Administración Tributaria, los 36,062.2 miles de pesos de adeudos bursátiles y bancarios e incluya la actualización y recargos, a fin que la referida administración central determine la procedencia de dichos adeudos, e inicie el Procedimiento Administrativo de Ejecución, de conformidad con los artículos 17, fracciones XV y XXII, y 18, inciso Ñ, fracción II, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria e informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

A fin de verificar que la CNBV se ajustó al artículo 4o., fracciones XVIII y XIX de su ley, se analizó la información relativa a las multas impuestas a entes bancarios y bursátiles así como a las personas físicas y morales durante el ejercicio de 2000, y se comprobó que se impusieron 721 multas por 57,625.5 miles de pesos, las cuales se detallan a continuación:

MULTAS IMPUESTAS POR LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES, 2000

(Miles de pesos)

Sector	Pagadas	Condonadas	En juicio	Enviadas a TESOFE	Total
Bancario	(57) 3,243.7	(1) 214.9	(11) 1,718.9	(16) 1,159.7	(85) 6,337.2
Bursátil	(562) 28,850.0	(6) 226.2	(56) 21,892.4	(12) 319.7	(636) 51,288.3
Total	(619) 32,093.7	(7) 441.1	(67) 23,611.3	(28) 1,479.4	(721) 57,625.5

FUENTE: Relaciones de multas impuestas proporcionadas por la Dirección General de Delitos y Sanciones.

La CNBV notificó a los infractores el total de las multas impuestas, a fin de que realizaran el pago correspondiente.

Se analizó el estado actual de las multas impuestas en 2000, y se constató que 619 multas por 32,093.7 miles de pesos se pagaron de conformidad con los artículos 51 de la Ley del Mercado de Valores y 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito; 7 multas, por 441.1 miles de pesos fueron condonadas de acuerdo con los artículos 4o.,fracción XX, y 12, fracción IV, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, debido a la difícil situación de los entes en el momento de imponer las multas; en 67 multas por 23,611.3 miles de pesos, se interpuso algún medio de defensa, de las cuales en 44 se solicitó el recurso de revocación y 23 están en juicio de nulidad; 28 multas por 1,479.4 miles de pesos, se enviaron a la TESOFE mediante diversos oficios, debido a que se desconoce si los entes pagaron las multas o interpusieron algún medio de defensa, por lo que se solicitó a la Tesorería que procediera a su cobro o ejecución. Sin embargo, a la fecha de la auditoría (enero de 2002), no se había recibido respuesta de la TESOFE, en infracción de la Ley del Mercado de Valores y del Reglamento Interior de la SHCP.

Observación

Durante el ejercicio de 2000 se impusieron 721 multas por 57,625.5 miles de pesos, de las cuales, 28 por 1,479.4 miles de pesos fueron enviadas a Tesorería de la Federación (TESOFE) debido a que se desconoce si se pagaron o interpusieron algún medio de defensa, por lo que se solicitó a la Tesorería que procediera a su cobro o ejecución.

Sin embargo, a la fecha de la auditoría (enero de 2002), la TESOFE no había emitido respuesta sobre la situación de las multas, en infracción de los artículos 51, fracción XV, párrafos 6o. y 7o. de la Ley del Mercado de Valores y 11o., fracciones IV y VI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Acción Promovida

00-06500-2-003-04-001 Señalamiento

Es necesario que la Tesorería de la Federación de conformidad con los artículos 11, fracciones IV y VI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y 51, fracción XV, párrafos 6o. y 7o. de la Ley del Mercado de Valores informe a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de las acciones realizadas con relación a las 28 multas por 1,479.4 miles de pesos, que ésta le envió mediante diversos oficios para su cobro o ejecución, e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre los resultados de su gestión.

Resultado

A fin de verificar que la CNBV registró en forma correcta los Derechos por Inspección y Vigilancia, se revisó el Dictamen Financiero y Presupuestal de 2000, así como los libros diario y mayor auxiliar autorizados en 2000, correspondientes a febrero, marzo y mayo del mismo año, por 194,851.4, 156,806.8 y 104,157.8 miles de pesos, respectivamente.

Como resultado, se constató que los derechos referidos se registraron en forma correcta en la contabilidad de la CNBV y de acuerdo con los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental.

Resultado

A fin de verificar el monto registrado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, por los Derechos de Inspección y Vigilancia a cargo de la CNBV, por 116,277.1 miles de pesos, en la ACC se revisaron los Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley, la Cuenta Comprobada de la TESOFE y las pólizas de ingresos. Se comprobó que dicho importe se registró en la cuenta núm. IV0101030102 , con clave de cómputo 400019, y se integró como se muestra a continuación:

“DERECHOS POR INSPECCIÓN Y VIGILANCIA A CARGO

DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES”, 2000

CUENTA IV0101030102

(Miles de pesos)

Áreas recaudadoras	Importe
Bancos	477.1
TESOFE	115,800.0
Total	116,277.1

FUENTE: Integrados de los Resúmenes de Ingresos Ley y Cuenta Comprobada de la TESOFE que proporcionó la ACC.

Se constató que el importe registrado en las cuenta núm. IV0101030102 por 116,277.1 miles de pesos, coincidió con el presentado en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000.

Sin embargo, al verificar las declaraciones generales de pago de derechos (formato SHCP-5) se comprobó que se registraron indebidamente 234.4 miles de pesos como Derechos por Inspección y Vigilancia, monto que correspondió a una multa a cargo del contribuyente Actinver, S.A. de C.V., que pagó el 13 de septiembre de 2000, el periodo de diciembre de 1998 a diciembre de 1999, en infracción del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Observación

En la cuenta núm. IV0101030102 "Derechos por Inspección y Vigilancia a cargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores", con clave de cómputo 400019, se registraron incorrectamente 234.4 miles de pesos, ya que este importe correspondió a una multa impuesta a Actinver, S.A. de C.V., correspondiente al periodo de diciembre de 1998 a diciembre de 1999, mediante el formulario SHCP-5 "Declaración General de Pago de Derechos". En contravención del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Acción Promovida

00-06E00-2-003-01-001 Recomendación

Es necesario que la Administración General de Recaudación, adscrita al Servicio de Administración Tributaria, reclasifique el importe de 234.4 miles de pesos que correspondió a una multa impuesta por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y que se registró indebidamente en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, como Derechos por Inspección y Vigilancia a cargo de ese organismo, en cumplimiento del artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

III.1.8.6.Seguimiento de Observaciones-Acciones

a) Observaciones y Acciones Promovidas en la Revisión de la Cuenta Pública 2000

Como resultado de las auditorías realizadas y de acuerdo con lo consignado en los informes correspondientes, la Auditoría Superior de la Federación determinó 34 observaciones, de las cuales se desprenden las acciones que a continuación se señalan:

ACCIONES PROMOVIDAS CON MOTIVO DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA FEDERAL, 2000

Tipo de Acción	Número
Acciones Preventivas: - Recomendación - Recomendación al Desempeño	36 3
Subtotal	39
Acciones Correctivas: - Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control - Señalamiento	2 1
Subtotal	3
Total	42

Del total general, 3 (7.1%) son de carácter correctivo, y 39 (92.9%), preventivo. Dichas acciones deberán ser atendidas por el ente auditado, el correspondiente órgano interno de control y, en su caso, por las dependencias coordinadoras sectoriales u otras instancias competentes, en los plazos y términos que establezcan las notificaciones expedidas por la Auditoría Superior de la Federación y las disposiciones legales aplicables.

b) Seguimiento de las Acciones Promovidas en la Revisión de Cuentas Públicas Anteriores

1) Acciones Preventivas

Con motivo de la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios de 1996 a 1999 se formularon 12 recomendaciones, de las cuales se han solventado 12 (100.0%) y quedan pendientes 0 (0.0%), como se observa en el cuadro siguiente:

SITUACIÓN DE LAS ACCIONES PREVENTIVAS

AL 30 DE JUNIO DE 2002

Concepto	Cuenta de la Hacienda Pública				Total
	1996	1997	1998	1999
Recomendaciones	4	7	1	n/r	12
a) Solventadas	4	7	1		12
b) Por solventar	0	0	0		0
Total Emitido	4	7	1		12
Total Solventado	4	7	1		12
Porcentaje de Avance	100.0%	100.0%	100.0%		100.0%

n/r: no revisado. No se practicaron revisiones al ente público en este ejercicio.

2) Acciones Correctivas

Se promovió 1 acción, la cual al 30 de junio de 2002 no se ha solventado por lo que se encuentra en proceso de atención, como se presenta a continuación:

Tipo de acción	Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1999
	Emitidas	Solventadas	En proceso de atención
Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control *	1	0	1

*Este tipo de acciones fueron promovidas a partir de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1999.

Total

1

0

1

c) Resumen de Acciones Promovidas

Tipo de Acción	Emitidas	Solventadas	Por Solventar
Acciones preventivas derivadas de la revisión de cuentas públicas anteriores	12	12	0
Acciones preventivas derivadas de la revisión de la CHPF 2000	39	0	39
Acciones correctivas derivadas de la revisión de cuentas públicas anteriores	1	0	1
Acciones correctivas derivadas de la revisión de la CHPF 2000	3	0	3
Total	55	12	43

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[1] Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Manual General de Organización. Dirección de Organización. Junio de 2001.

[2] www.banxico.gob.mx

[3] Antonio Ortiz Mena. “El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época”. Fondo de Cultura Económica y Colegio de México. 1998.

[4] www.banxico.gob.mx

[5] www.banxico.gob.mx

[6] www.banxico.gob.mx

[7] www.banxico.gob.mx

[8] Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Manual General de Organización. Dirección de Organización. Junio de 2001

[9] Antonio Ortiz Mena. “El desarrollo estabilizador...”. Op. Cit.

[10] Antonio Ortiz Mena. “El desarrollo estabilizador...”. Op. Cit.

[11] “Los orígenes de la crisis bancaria mexicana” artículo de Agustín Gutiérrez López incluido dentro del libro “Bancos y Crisis Bancarias. Las experiencias de México, Francia y Japón”. Universidad Autónoma Metropolitana. 1998.

[12] Antonio Ortiz Mena. “El desarrollo estabilizador...”. Op. Cit.

[13] Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Manual General de Organización. Dirección de Organización. Junio de 2001.

[14] www.banxico.com

[15] René Villarreal. “INDUSTRIALIZACIÓN, DEUDA Y DESEQUILIBRIO EXTERNO EN MÉXICO. Un enfoque macroindustrial y financiero (1929-2000)”. Fondo de Cultura Económica. 2000.

[16] Mansell Cartens, Catherine. “LAS FINANZAS POPULARES EN MÉXICO. El redescubrimiento de un sistema financiero olvidado”. CEMLA, ITAM, Milenio. 1995.

[17] “Por desintermediación financiera se entiende el movimiento de fondos de los productos o cuentas de bajo rendimiento ofrecidos por las instituciones financieras, principalmente los bancos, hacia productos de mayor rentabilidad ofrecidos por el mercado. Como consecuencia de esta salida, el sistema bancario reduce su nivel de actividad respecto al PIB”. “Del FOBAPROA al IPAB. Testimonios, análisis y propuestas”. Ricardo Solís Rosales. UAM y Plaza Valdés. 2000.

[18] “Del FOBAPROA al IBAP”. Ricardo Solís Rosales. Op. Cit

[19] www.banxico.com

[20] Manual General de Organización de la CNBV. Op. Cit.

[21] www.banxico.com

[22] “Del FOBAPROA al IBAP”. Ricardo Solís Rosales. Op. Cit.

[23] Gutiérrez López, Agustín. Op. Cit.

[24] Idem al anterior.

[25] Carlos Tello, “La nacionalización de la banca”. Ed Siglo XXI. José Manuel Quijano, “La banca nacionalizada, antecedentes y consecuencias”. José Manuel Quijano. Coordinador. La banca: pasado y presente (problemas financieros mexicanos), CIDE 1983 modificando de raíz el sistema financiero nacional, del que surgieron dos grupos: las sociedades nacionales de crédito y los intermediarios financieros no bancarios.

[26] Solís Rosales, Ricardo. Op. Cit.

[27] Gutiérrez López, Agustín. Op. Cit.

[28] Gutiérrez López, Agustín. Op. Cit.

[29] Mansell Carstens, Catherine. “LAS FINANZAS POPULARES EN MÉXICO. El redescubrimiento de un sistema financiero olvidado”. CEMLA, ITAM, Milenio. 1995.

[30] Mansell Carstens, Catherine. “LAS FINANZAS POPULARES EN MÉXICO. El redescubrimiento de un sistema financiero olvidado”. CEMLA, ITAM, Milenio. 1995.

[31] Mansell Carstens, Catherine. “LAS FINANZAS POPULARES EN MÉXICO. El redescubrimiento de un sistema financiero olvidado”. CEMLA, ITAM, Milenio. 1995

[32] Mansell Carstens, Catherine. “LAS FINANZAS POPULARES EN MÉXICO. El redescubrimiento de un sistema financiero olvidado”. CEMLA, ITAM, Milenio. 1995

[33] Mansell Carstens, Catherine. “LAS FINANZAS POPULARES EN MÉXICO. El redescubrimiento de un sistema financiero olvidado”. CEMLA, ITAM, Milenio. 1995

[34] Mansell Carstens, Catherine. Op. Cit.

[35] Ricardo Solís Rosales. “Del Fobaproa al Ipab. Testimonios, análisis y propuestas”. UAM y Plaza Valdés 2000.

[36] Manual de Organización de la CNBV. Op. Cit.

[37] Ley de Instituciones Nacionales de Crédito del 18 de julio de 1990.

[38] Artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito (DOF del 18 de julio de 1990).

[39] Ricardo Solís Rosales. “Del Ipab al Fobaproa. Testimonios...”Op. Cit.

[40] Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Manual General de Organización. Dirección de Organización. Junio de 2001.

[41] Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Op. Cit.

[42] Ricardo Solís Rosales. “La crisis bancaria en México”. “Bancos y crisis bancarias. Las experiencias de México, Francia y Japón”. UAM, 1998.

[43] Gutiérrez López, Agustín. “Los orígenes de la crisis bancaria mexicana” publicado en “Bancos y Crisis Bancarias. Las experiencias de México, Francia y Japón.” UAM 1998.

[44] Mansell Carstens, Catherine. “LAS FINANZAS POPULARES EN MÉXICO. El redescubrimiento de un sistema financiero olvidado”. CEMLA, ITAM, Milenio. 1995

[45] El párrafo 3º del artículo 31 de la Ley para regular las Agrupaciones Financieras señala: “Los integrantes de un grupo tampoco deberán participar en el capital de las personas morales que, a su vez, sean accionistas de la controladora o de las demás participantes del grupo”.

[46] “Solís Rosales, Ricardo. “Del Fobaproa al Ipab”.. Op. Cit.

[47] Manual General de Organización de la CNBV. Op. Cit

[48] Manual General de Organización de la CNBV. Op. Cit

[49] Anexo 7. Informe Anual 1993. Banco de México.

[50] www.banxico.com

[51] www.banxico.com

[52] Solís Rosales, Ricardo. “Del Fobaproa al Ipab. Testimonios, análisis y propuestas” Op. Cit.

[53] Solís Rosales, Ricardo. “Del Fobaproa al Ipab. Testimonios, análisis y propuestas” Op. Cit

[54] Solís Rosales, Ricardo. “Del Fobaproa al Ipab. Testimonios, análisis y propuestas” Op. Cit

[55] Solís Rosales, Ricardo. “Del Fobaproa al Ipab. Testimonios, análisis y propuestas” Op. Cit

[56] Solís Rosales, Ricardo. “Del Fobaproa al Ipab. Testimonios, análisis y propuestas” Op. Cit

[57] Gutiérrez López, Agustín. Op. Cit.

[58] Ricardo Solís Rosales. “Del Fobaproa al IPAB. Testimonios...” Op. Cit.

[59] Banco de México. Informe Anual 1994.

[60] Banco de México. Informe Anual 1994.

[61] Ricardo Solís Rosales. “La crisis bancaria en México. (1994-1997)”. Publicado en “Bancos y Crisis Bancarias. Las experiencias de México, Francia y Japón”. UAM 1998.

[62] Ricardo Solís Rosales. “Del Fobaproa al Ipab”. Op. Cit.

[63] Gutiérrez López, Agustín. Op. Cit

[64] Ricardo Solís Rosales. “Del Fobaproa al Ipab”. Op. Cit.

[65] Ricardo Solís Rosales. “La crisis bancaria en México”. Op. Cit.

[66] Ricardo Solís Rosales. “La crisis bancaria en México”. Op. Cit.

[67] Manual de Organización de la CNBV. Op. Cit.

[68] Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006. Pág. 52.

[69] Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Manual General de Organización. Dirección de Organización. Junio de 2001.

[70] Tasa de crecimiento a precios de 1993. Fuentes: Indicadores Económicos, Informes Anuales y página de Internet del Banco de México.

[71] Las cifras consideran el financiamiento bancario de la banca múltiple y de la banca de desarrollo. Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006, pág. 54.

[72] El Economista. Economática. Pág. 8. 21 de mayo de 2002.

[73] Fondo Monetario Internacional. “México: Financial System Stability Assesment”. Julio 16, 2001.

[74] Artículo primero, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 28 de abril de 1995.

[75] Artículo segundo, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 28 de abril de 1995

[76] Manual General de Organización de la CNBV. Op. Cit.

[77] El incumplimiento de los programas puede dar lugar al ejercicio de la facultad contenida en la fracción XV del artículo 4º. de la propia ley, sin perjuicio de las sanciones contempladas en el artículo 108 de la Ley de Instituciones de Crédito.

[78] "Tratado de Derecho Bancario y Bursátil", Jesús de la Fuente Rodríguez, Tercera Edición, Editorial Porrúa, México 2000.

[79] La Regulación y la Supervisión Bancarias, Grupo Financiero BBVA Bancomer, Serie Propuestas, núm. 10, pág. 9.