II.3.4.INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN

II.3.4.1.Antecedentes

 

Atribuciones

En el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de la Federación publicado el 8 de septiembre de 1999, se señala lo siguiente:

“Sección IV. Del Instituto Nacional de Migración

Artículo 41. El Instituto Nacional de Migración es un órgano técnico desconcentrado que tiene por objeto la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios  migratorios, así como el ejercicio de la coordinación con las diversas dependencias de la Administración Pública Federal, que concurren a la atención y solución de los asuntos relacionados con la materia.

Artículo 42. El Instituto Nacional de Migración ejercerá las facultades que confiere a la Secretaría de Gobernación, sobre asuntos migratorios, la Ley General de Población y su Reglamento y las que de manera expresa le estén atribuidas por otras leyes y reglamentos, así como los decretos y acuerdos del Ejecutivo Federal.

Artículo 43. A fin de alcanzar sus objetivos el Instituto tiene las siguientes atribuciones:

I.              Coordinar y orientar, con base en las instrucciones y lineamientos que expida el Secretario de Gobernación, la instrumentación de las políticas en materia migratoria;

II.             Tramitar y resolver sobre la internación, legal estancia y salida del país de los extranjeros, así como la cancelación, cuando el caso lo amerite, de las calidades migratorias otorgadas;

III.            Tramitar y resolver sobre el otorgamiento y cambio de las calidades y características de no inmigrantes y de inmigrantes, así como la declaratoria de inmigrado;

IV.            Tramitar y resolver lo relativo a los refrendos, revalidaciones, reposiciones, ampliaciones y prórrogas de la documentación migratoria de los extranjeros;

V.             Tramitar y resolver sobre la devolución de los depósitos que los extranjeros efectúen para garantizar las obligaciones que les señale la Ley General de Población y su Reglamento;

VI.            Tramitar y resolver lo relativo a las solicitudes de matrimonio de extranjeros con mexicanos e intervenir en los demás actos del estado civil en los cuales participen extranjeros;

VII.           Expedir certificados de legal estancia en el país para los efectos de matrimonio, divorcio o nulidad de matrimonio referentes a los extranjeros;

VIII.          Tramitar, acordar y ejecutar la expulsión de extranjeros que lo ameriten y girar las circulares de impedimento de internación, a la Secretaría de relaciones exteriores y a las Delegaciones Regionales del Instituto;

IX.           Imponer las sanciones previstas por la Ley General de Población y su Reglamento;

X.            Instruir lo necesario para el cumplimiento de arraigos judiciales ordenados respecto a nacionales o extranjeros;

XI.           Elaborar, aplicar y controlar los cuestionarios estadísticos de entrada y salida del país de nacionales y extranjeros residentes en el territorio nacional;

XII.          Llevar el control del movimiento migratorio de las Delegaciones Regionales del Instituto;

XIII.         Proponer las normas a que deban sujetarse los inmigrantes y determinar las políticas de inmigración que convengan al país;

XIV.         Proporcionar los informes que solicite la Secretaría de Relaciones Exteriores para expedir las cartas de naturalización y los certificados de nacionalidad mexicana;

XV.          Llevar el registro de las cartas de naturalización y de los certificados de nacionalidad mexicana que conceda la Secretaría de Relaciones Exteriores y expedir el documento de registro correspondiente;

XVI.         Llevar y mantener actualizado el Registro Nacional de Extranjeros;

XVII.        Llevar el registro de los cambios de estado civil, domicilio, actividad y demás características relacionadas con los extranjeros y hacer las anotaciones procedentes en los documentos migratorios;

XVIII.       Investigar si los extranjeros cumplen con las obligaciones migratorias establecidas, y en caso de violación a las disposiciones sobre la materia, presentarlos ante las autoridades competentes;

XIX.         Asegurar en las estaciones migratorias a los extranjeros que violen la Ley General de Población, cuando el caso lo amerite;

XX.          Intervenir en el trámite y ejecutar el acuerdo que dicte el Titular del Ramo, por el que se establezca o suprima un lugar destinado al tránsito internacional de personas;

XXI.         Operar y controlar los archivos de la documentación migratoria;

XXII.        Formular en nombre del Instituto las denuncias y querellas que legalmente procedan y otorgar el perdón en aquellos delitos que se persiguen por querella;

XXIII.           Intervenir, rendir informes previos y justificados en materia de amparo; interponer recursos y contestar cualquier demanda, así como dar seguimiento y atender toda clase de procedimientos judiciales o contenciosos administrativos que competan al Instituto;

XXIV.          Asesorar en materia jurídica a las Delegaciones Regionales del Instituto, así como establecer y definir los criterios de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas aplicables;

XXV.           Elaborar y dictaminar convenios, acuerdos y bases de coordinación con entidades no gubernamentales;

XXVI.          Elaborar, diseñar, instrumentar y evaluar el programa integral de capacitación y desarrollo de los servidores públicos del Instituto y del personal adscrito a la Unidad de Verificación y Vigilancia;

XXVII.         Diseñar y aplicar el procedimiento de reclutamiento y selección de personal;

XXVIII.        Diseñar, instrumentar, controlar y evaluar los programas en materia de informática, estadística y comunicaciones;

XXIX.          Realizar acciones orientadas a prevenir delitos previstos en la Ley General de Población;

XXX.           Actuar, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores, en los casos previstos en las fracciones VIII, XIII y XXV del presente artículo cuando exista solicitud de asilo o de refugio o bien estén relacionados con compromisos internacionales suscritos por el Gobierno Mexicano; y

XXXI.          Las demás funciones que las disposiciones legales y reglamentarias le atribuyan, así como aquellas que le confiera el Titular del Ramo.”

Situación presupuestaria

A continuación se presenta la situación presupuestaria correspondiente a los ejercicios de 1999 y 2000.

SITUACIÓN PRESUPUESTARIA

EGRESOS

(Miles de pesos)

 

 

 

 

 

Variación en 2000

 

         1999

          2000

    Importe

%

 

Presupuesto

original

 

Total

Gasto corriente

Gasto de capital

Pago de pasivo

 

Presupuesto

ejercido

 

Total

Gasto corriente

Gasto de capital

Pago de Pasivo

 

 

 

 

 

341,858

341,858

                -

            -

 

 

 

 

499,729

411,432

88,210

87

 

 

 

 

 

660,952

660,952

     -

         -

 

 

 

 

827,869

689,854

131,530

     6,485

 

 

 

 

 

319,094

319,094

      -

            -

 

 

 

 

328,140

278,422

43,320

6,398

 

 

 

 

 

 

93

93

-

-

 

 

 

 

66

68

49

   7,354

FUENTES:    Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuentas de la Hacienda Pública Federal, 1999 y 2000, México, 2000 y 2001, Secretaría de Gobernación, Estado Analítico de Egresos Presupuestarios.        


Actividades institucionales

Con los recursos asignados para el ejercicio de 2000, el Instituto Nacional de Migración (INM) participaría en las actividades institucionales que se presentan a continuación.

 

Función 06 “Gobierno”.

Subfunción 01 “Política Interior”.

Programa Sectorial 09 “Programa Nacional de Población”.

Programa Especial 000 “Programa Normal de Operación”.

Actividad institucional 302 “Regular y Controlar los Movimientos Migratorios”.

Esta actividad encaminó su objetivo a facilitar los flujos migratorios que beneficien al país, con amplio sentido humanitario y apertura al mundo, así como ejercer las atribuciones de control y verificación migratorios que requiere la seguridad nacional con apego a la Ley y con respeto a los derechos humanos de los migrantes; igualmente, satisfacer las necesidades de los refugiados urbanos y asimilados guatemaltecos, estableciendo mecanismos institucionales para continuar con el proceso de su integración definitiva en territorio nacional, reintegrándolos al amparo de la Ley Mexicana.

Sus metas consistieron en documentar y regular la entrada de nacionales y extranjeros (14,844,000 personas); y llevar a cabo la regularización migratoria y el apoyo a proyectos productivos para la autosuficiencia y dotación de infraestructura básica y atención a refugiados urbanos (23,824 personas).

 

Función 09 “Seguridad Social”.

Subfunción 03 “Seguros”.

Programa Sectorial 01 “Plan Nacional de Desarrollo”.

Programa Especial 000 “Programa Normal de Operación”.

Actividad institucional 707 “Pagar las Aportaciones del Gobierno Federal”.

El objetivo de esta actividad se basó en pagar las aportaciones de la Secretaría a terceros institucionales.

Esta actividad no tuvo metas asignadas. [1]/   

 

Tipos de revisión

Con el oficio núm. OASF-F-1222/01 del 14 de septiembre de 2001, el C. C.P. Gregorio Guerrero Pozas, Auditor Superior de la Federación, comunicó al C. Lic. Felipe de Jesús Preciado Coronado, Comisionado del Instituto Nacional de Migración, la inclusión de la entidad en los trabajos de revisión de la Cuenta de la Hacienda Publica Federal correspondiente al ejercicio de 2000.

Para la revisión, la Auditoría Superior de la Federación llevó a cabo una auditoría de desempeño y una financiera y de cumplimiento.

 

II.3.4.2.Resumen de Resultados

 

Evaluación de las Acciones Realizadas en Materia de Planeación, Ejecución y Evaluación de los Servicios Migratorios y de Control de los Flujos Migratorios

Con la revisión practicada, se determinó que:

1.                               Durante el año 2000, el instituto registró un flujo migratorio total de 31,006.3 miles de personas (17,564.6 miles de entradas y 13,441.7 miles de salidas) en los 168 puntos de internación.

2.                               Tuvo deficiencias en el control y registro de los flujos migratorios y no cumplió con la obligación de integrar estadísticas migratorias confiables.

3.                               Desconoce el origen y destino de los extranjeros y nacionales que ingresan o salen del territorio y la desagregación de las características migratorias no es completa.

4.                               El INM documentó a 15,382.5 miles de personas al ingresar al país.

5.                               No tiene criterios definidos para la documentación de los inmigrantes y carece de un adecuado control de las formas migratorias expedidas.

6.            En materia de inmigración, no cuenta con políticas para la recepción de extranjeros ni para el control de los que radican en el país, y el Registro Nacional de Extranjeros que opera no es confiable, toda vez que carece de un sistema automatizado de registro y control de los datos a nivel nacional.

7.            Los trámites migratorios, en la mayoría de las oficinas del INM, se realizan en forma obsoleta por la carencia de un sistema de registro y control, aunado a las deficiencias de preparación del personal que atiende los servicios migratorios.

8.            El instituto no elaboró proyectos para regular la emigración y repatriación de mexicanos, ni para su protección en el extranjero. La información que tiene es parcial y no investigó las causas que dan origen a la emigración.

9.            Se aseguraron 166.4 miles de extranjeros en territorio nacional, pero se presentaron deficiencias en el procedimiento operativo, así como en el registro y control de la información, y la infraestructura es insuficiente (tiene sólo una estación migratoria ubicada en el Distrito Federal).

10.          El instituto trasladó en el año 2000 a la estación migratoria, a las fronteras norte y sur del país y a otros países a 82.7 miles de extranjeros asegurados, pero no cuenta con un programa de conducciones y devoluciones de extranjeros, y la información del número de conducciones y de sus costos es parcial.

11.                           El instituto carece de programa de visitas de inspección y verificación a personas físicas y morales que contratan personal extranjero.

12.                           El padrón de empresas y los expedientes básicos de las mismas son incompletos y el INM carece de un sistema para el registro y control de la información.

13.                           En materia de modernización se redujo el número de trámites migratorios de 133 a 59 y se reestructuraron 52 de los 168 puntos de internación.

14.                           El instituto no llevó a cabo acciones relacionadas con la profesionalización de los servidores públicos y el servicio civil de carrera.

15.          En las Bases de Desempeño que suscribió el INM se establecieron indicadores estratégicos de la operación de las funciones sustantivas del instituto y si bien el auditor externo dictaminó que se cumplió con las metas establecidas para esos indicadores, es necesario precisar o ampliar algunos de ellos.

 

Transferencias para Apoyo de Programas

Con la revisión del presupuesto asignado en este concepto se determinó lo siguiente:

1.                   En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, no se presentó el presupuesto realmente ejercido del INM.

2.                   No se reunió la evidencia que acreditara el ingreso a las cuentas bancarias del instituto de 23,256.1 miles de pesos de recursos ministrados;  tampoco se presentó evidencia del reintegro de 29,472.1 miles de pesos a la TESOFE, ni se reintegraron los saldos bancarios que resultaron al final del ejercicio, y algunos rendimientos por 228.6 miles de pesos se reintegraron extemporáneamente.

3.                   El INM no consideró, al inicio del ejercicio, en sus registros contables, los saldos finales de las cuentas de balance de 1999; además, en la Balanza de Comprobación se identificaron saldos contrarios a la naturaleza de las cuentas por 45,405.7 miles de pesos, así como saldos en “Deudores Diversos” por 80,396.6 miles de pesos provenientes de 1994 a 2000, que al 31 de diciembre de 2000 se encontraban pendientes de comprobar.

4.                   No se proporcionó la documentación comprobatoria del gasto ejercido por arrendamiento de inmuebles, traslado de personal y adquisiciones de bienes, por 136,029.2 miles de pesos; no se presentó el programa anual de requerimientos en materia de arrendamiento de inmuebles ni las actas de recepción de los inmuebles arrendados; en la licitación pública nacional correspondiente a los servicios de transportación terrestre de indocumentados se observó que el ganador no cumplió con algunos requisitos establecidos en las bases; por otra parte, diversas adquisiciones de bienes por 23,434.5 miles de pesos no contaron con la documentación que acredite los procedimientos de adjudicación utilizados.


II.3.4.3.Informe Detallado de la Auditoría de Desempeño

II.3.4.3.1.Evaluación   de   las   Acciones   Realizadas   en  Materia   de  Planeación,  Ejecución  y Evaluación  de  los  Servicios  Migratorios  y de  Control  de  los  Flujos  Migratorios

 

Objetivo

Evaluar la eficacia, eficiencia y economía con que la Secretaría de Gobernación y el Instituto Nacional de Migración, llevaron a cabo la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios en el año 2000 y el apego que su actuación tuvo a la normatividad vigente en su momento,  evaluando en lo particular lo relativo a:

a) La regulación y control de los movimientos migratorios

b) Documentación y regulación de la entrada al país de nacionales y extranjeros

 

Criterios de Selección

El interés de revisar el desempeño del Instituto Nacional de Migración radica en que a toda persona dentro del territorio de los Estados Unidos Mexicanos, no solamente los mexicanos que ostentan esa calidad, ya sea por nacimiento o por naturalización, les sean otorgados los derechos constitucionales y legales que les son inherentes.

Los medios masivos de comunicación tanto locales como extranjeros, han reportado en innumerables ocasiones la falta de control de los flujos migratorios en México de personas indocumentadas que de centro y Sudamérica, atraviesan todo el territorio nacional con afán de llegar a los Estados Unidos de Norteamérica; situación que denota la falta de controles migratorios eficientes.

Por otra parte, también se han reportado diversas manifestaciones de organismos internacionales dedicados a la protección de los derechos humanos, que reflejan una profunda preocupación por el respeto de tales garantías con respecto a los indocumentados que se internan en nuestro país.

Es pertinente que se revise el nivel del desempeño en los procesos que tiene a cargo el Instituto Nacional de Migración en lo referente al trato de migrantes, su aseguramiento y respeto a los procesos que el Reglamento Interior de la Secretaría, la Ley General de Población y su Reglamento, imponen para el trato a los extranjeros retenidos o asegurados.

Existe una variación de 29.4 % en el presupuesto ejercido  ($801,891.9) contra el presupuesto aprobado ($ 619,915.4).

 

Antecedentes

Las migraciones de los pueblos en la historia de la humanidad han sido constantes. En el siglo XX los movimientos migratorios adquirieron características especiales, debido a los nuevos medios de transporte, la dinámica de las comunicaciones, la aplicación continua de modernas tecnologías en la producción, así como al hambre, las guerras y la desigualdad en la geopolítica mundial. México es uno de los países que por su situación geográfica genera migraciones hacia el exterior y también es receptor o medio de tránsito para migraciones.

La Organización de las Naciones Unidas estima que 125 millones de personas viven fuera de sus países de origen y que han emigrado ya sea en forma temporal o definitiva por causas de diferente índole: conflictos bélicos, raciales o étnicos o por la búsqueda de mejores niveles de vida. Por otra parte, la migración ha propiciado actividades delictivas, como es el tráfico de menores y de mujeres, con incremento de la internación ilegal a países de mayor desarrollo y nivel de vida. Según estimación de la Organización Internacional de Migración (OIM), el tráfico de indocumentados genera ganancias ilícitas entre 5,000 y 10,000 millones de dólares anuales y existen de 15 a 30 millones de inmigrantes clandestinos a nivel mundial.

Lo anterior ha favorecido que algunos países hayan emitido normas protectoras para impedir el ingreso de inmigrantes y establecido mecanismos de expulsión de los migrantes indocumentados y que, por otra parte, se hayan constituido organizaciones internacionales y nacionales tanto para estudiar y analizar los fenómenos migratorios actuales, como para hacer recomendaciones a los gobiernos de los países receptores que propicien un trato justo de los migrantes.

En 1951 se constituyó la OIM en Bruselas, Bélgica, con la denominación original de Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas, organización que actualmente cuenta con 69 Estados miembros y 48 Estados observadores; entre estos últimos se encuentra México.

La OIM ha venido aportando diferentes estudios y análisis que tienen como propósito formular políticas que permitan la gobernabilidad migratoria; para ello creó un organismo técnico, la Cooperación Técnica sobre Migración, que ofrece a gobiernos y otras organizaciones los instrumentos técnicos, intelectuales y estratégicos para orientar de mejor manera la migración y promover una asociación activa de los gobiernos y otros interlocutores para resolver los desafíos migratorios de manera global, interactiva, intelectual y autosuficiente.

Debido a las acciones de estos organismos internacionales se han podido considerar aceptados algunos conceptos básicos como lo son emigrante e inmigrante; no obstante, existe gran discrepancia de un país a otro en cuanto a los requisitos y tiempo que debe transcurrir para considerar que una persona ha inmigrado o emigrado.

Datos del Instituto de Política Migratoria[2]de los EUA indican que la  frontera de ese país con México es la más activa del mundo. A finales de la década pasada los cruces por año en dicha frontera ascendieron a 300 millones de entradas y salidas de personas, con una frontera de 3,000 kilómetros y 25 puntos oficiales de entrada y salida, mientras que en la frontera con Canadá, con una extensión de 8,900 kilómetros y 132 puntos de entrada, los cruces anuales ascendieron a 90 millones, y el Servicio de Inmigración y Naturalización[3] del mismo país reporta que en 2000 repatriaron a México 1,404,000 mexicanos que se internaron a los EUA ilegalmente.

En México el Consejo Nacional de Población (CONAPO) coincide con la información de los EUA relativa a los cruces de personas por año en la frontera norte (en su mayoría residentes locales); en cambio la estimación del INM sobre el flujo en la misma frontera arroja alrededor de 200 millones de entradas de personas al año sin reportar estimaciones de salidas. 

Por lo que se refiere a la frontera sur de México, la estimación del INM sobre el número de entradas de residentes locales por año es del orden de 4 millones de personas, con una frontera de 1,150 kilómetros  con Guatemala y Belice y 12 puntos de internación.

Cabe señalar que en el caso de los puntos de internación marítimos las estadísticas migratorias del INM registraron 3,627,362 entradas durante 2000, registro que se obtiene con base en las relaciones de pasajeros que dan a conocer a las autoridades migratorias las líneas marítimas y capitanes de barco; en los puntos de internación aéreos se lleva un control de entradas que en 2000 arrojó 10,397,837 personas nacionales y extranjeras, y por lo que se refiere a los puntos de internación terrestres las mismas estadísticas arrojan 3,383,289 entradas registradas. Las salidas totales reportadas por el INM fueron de 13,441,741 personas, pero no se desagregan por puntos de internación marítimos, aéreos y terrestres.

En cuanto a la regulación de los derechos de los extranjeros en el país, la Constitución de Apatzingán de 1814 prohibió el ingreso de extranjeros, salvo en el caso de artesanos capaces de instruir y dispuso que los empleos los obtuvieran sólo los americanos; por decreto de 1818 se restringió a los extranjeros el derecho de adquirir propiedades rústicas, limitante que persiste hasta la fecha. La Constitución de 1824 no hace señalamientos respecto de los extranjeros; sin embargo, con posterioridad se emitieron algunas restricciones; en 1827 se prohibió a los españoles ocupar cargos públicos; en las Bases Constitucionales de 1836 la prohibición se extendió al traslado de bienes mobiliarios fuera del país sin el permiso correspondiente.

En la Constitución de 1857 se consagró el principio de igualdad de derechos y obligaciones de todos los hombres, por lo que sólo limitó a los extranjeros en el ejercicio de los derechos políticos, se otorgó preferencia a los mexicanos para obtener empleos y se concedió a la autoridad la facultad de expulsar a los extranjeros.

En 1886 entró en vigor la Ley de Extranjerías y Naturalización (Ley Vallarta). que incluyó otras restricciones a los derechos políticos de los extranjeros y una general en reciprocidad a las prohibiciones que en otros Estados se establezcan a mexicanos.

La Constitución de 1917 mantuvo el principio de igualdad al señalar en su artículo 1º que todo hombre gozará de las garantías que establece y, entre ellas, reconoce en su artículo 11 la libertad de tránsito para entrar y salir del territorio nacional; sin embargo subordina ese derecho a las limitaciones que establece la ley para que las autoridades administrativas intervengan en materia de emigración, inmigración y salubridad general de la República o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.

Conforme a lo anterior, las leyes que regulan los derechos, obligaciones y limitaciones que se imponen a los extranjeros son la Ley de Nacionalidad, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de 1998, y la Ley General de Población que se publicó en el mismo órgano de gobierno el 7 de enero de 1974, y su Reglamento publicado el 14 de abril de 2000. Independientemente existen otras disposiciones adicionales que regulan a los extranjeros y les establecen limitaciones, como la Ley Federal de Inversiones Extranjeras y la Ley de Transferencia de Tecnología.

En el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) se establece la competencia del INM para aplicar las normas que se refieren a los extranjeros en cuanto a su ingreso, estancia, actividades que pueden desarrollar y salida del país y las que se aplican a los nacionales que desean salir al extranjero o bien que regresan después de permanecer fuera durante un periodo largo.

El INM es un órgano técnico desconcentrado de la SEGOB cuyo objeto consiste en la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios, así como la coordinación con las diferentes dependencias de la Administración Pública Federal que concurren a la atención y solución de los asuntos relacionados con esta materia.

El instituto se creó por decreto del Ejecutivo Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de octubre de 1993, en el que se especificaron sus atribuciones, decreto abrogado por el Reglamento Interior de la SEGOB publicado en el mismo órgano de gobierno el 31 de agosto de 1998, que establece sus atribuciones actuales. Antes de su creación sus funciones se realizaban en forma directa por la SEGOB a través de la Dirección General de Servicios Migratorios.

Con la creación del INM, se tuvo como propósito desconcentrar, fortalecer y ampliar las actividades de regulación, control, vigilancia y supervisión de los flujos migratorios. De acuerdo con la normatividad el INM no emite las políticas migratorias generales, que siguen a cargo de la SEGOB; sin embargo, tiene la obligación de proponer los proyectos de esas políticas al titular de dicha secretaría, por lo que debe llevar a cabo los estudios necesarios.

Las principales políticas en materia migratoria establecidas en la normatividad consisten en que los inmigrantes se asimilen al medio nacional, que sean distribuidos en el territorio nacional en forma adecuada y que se dé preferencia a científicos y técnicos dedicados a la investigación y enseñanza, así como a inversionistas que contribuyan al desarrollo económico y social del país. Además se otorgan amplias facultades a las autoridades para establecer las modalidades que estimen pertinentes, como el determinar el número de extranjeros por recibir, las actividades a que se pueden dedicar y los capitales mínimos que deben traer consigo. En materia de emigración, el INM debe investigar sus causas y dictar medidas para regularla, así como para proteger a los emigrantes mexicanos.

El instituto como órgano desconcentrado de la SEGOB está presidido por un comisionado y opera bajo la dirección de un consejo directivo y un consejo técnico, ambos con carácter intersecretarial. El comisionado cuenta con siete unidades de apoyo que se denominan coordinaciones y además se apoya en delegaciones regionales en cada una de las entidades federativas, cuyas facultades se encuentran en diferentes acuerdos delegatorios emitidos por el titular de la SEGOB.

Para llevar a cabo sus funciones el INM cuenta con 3,631 servidores públicos a nivel nacional, de los cuales 593 (16.3%) conforman su estructura de mandos medios y superiores, y 3,038 (83.7%) de personal operativo o de base.[4]

 

La Coordinación de Regulación Migratoria del INM se encarga de atender los trámites migratorios de las tres calidades migratorias reconocidas por la normatividad, de no inmigrantes, inmigrantes e inmigrados y tiene además a su cargo el control del archivo migratorio y la inscripción y registro en el Registro Nacional de Extranjeros

Los no inmigrantes  se consideran en la normatividad como aquellos extranjeros que se internan al país en forma temporal y sin ánimo de residir en él; los inmigrantes, aquellos que obtienen autorización para permanecer en el país con la intención de radicar definitivamente y los inmigrados quienes hayan obtenido una autorización de residencia en el país  por parte del INM.

En el caso de los no inmigrantes pueden ingresar al país con cualesquiera de las 11 características migratorias siguientes: turista, transmigrante, visitante, ministro de culto o asociado religioso, asilado político, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional y corresponsal. En cada caso la Ley General de Población y su Reglamento establecen el tiempo que pueden permanecer en el país, desde tres días, en el caso de visitantes locales, a tiempo indefinido, en el caso de los refugiados y asilados.

Por lo que se refiere a los inmigrantes, la Ley General de Población establece las nueve características migratorias siguientes: rentista, inversionista, profesional, cargo de confianza, científico, técnico, familiar, artista y deportista, y asimilado; por regla general los inmigrantes pueden permanecer con la característica de ingreso por el término de cinco años, a cuyo vencimiento pueden obtener la calidad de inmigrado.

La Ley General de Población prohíbe que un extranjero tenga dos calidades o características migratorias en forma simultánea, pero permite cambios de calidad y característica migratoria, salvo en el caso de transmigrantes que tienen como destino otro país, por lo que sólo ingresan a México con tal propósito. Por otra parte, los extranjeros que pretenden dedicarse a actividades productivas deben contar con autorización expedida por el INM, lo mismo ya sea para contraer matrimonio,o divorciarse, cambiar de residencia o de actividad.

Para tener un control de los extranjeros, la Ley General de Población dispone que el INM los inscriba en el Registro Nacional de Extranjeros. Están obligados a inscribirse los no inmigrantes con característica migratoria de visitante en el caso de científicos, ministro de culto o asociado religioso, de asilado político, de refugiado y de estudiante, y los inmigrantes en las nueve características migratorias. Una vez inscritos deben informar al registro sobre sus cambios de calidad o característica migratoria, nacionalidad, estado civil, domicilio y actividades a que se dedican.

Dentro de las atribuciones del INM se encuentra la relativa a la documentación que emite a fin de dar seguridad jurídica a los extranjeros y nacionales que requieren de ella para internarse o salir del país. Esta actividad implica comprobar de la documentación que se requiera para poder otorgar la forma migratoria mexicana, en la que consten la calidad y característica migratorias de los extranjeros y, en su caso, la forma migratoria estadística para los nacionales.

A la Coordinación de Control y Verificación Migratoria del INM le compete vigilar que los extranjeros den cumplimiento a la normatividad aplicable, aplicar sanciones y expulsiones y asesorar a los propios extranjeros en las estaciones migratorias, así como coordinar, supervisar y evaluar la aplicación del reglamento interno de las estaciones migratorias en lo relativo al ingreso, estancia y disciplina de los extranjeros alojados en ellas y  las conducciones de extranjeros para ser expulsados del país.

Es pertinente señalar que el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 (PND) establece como objetivo en relación con el programa sectorial de población, regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional, y dentro de este programa la actividad asignada al INM consiste en regular y controlar los movimientos migratorios, lo cual guarda congruencia con la normatividad antes mencionada.

El 8 de agosto de 1999 las secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Contraloría y Desarrollo Administrativo y de Gobernación suscribieron bases de desempeño para el INM con vigencia a partir del primero de septiembre de ese año y hasta el 31 de diciembre del 2000, con proyecciones a cinco años, cuyo objetivo fue establecer los compromisos de resultados específicos que asumirá el INM para impulsar la administración y operación inherentes al cumplimiento de su objetivo y a la autonomía de gestión de su consejo directivo, con el fin de agilizar el funcionamiento integral de la organización y mejorar la calidad de los servicios que tiene encomendados en beneficio de los usuarios.

Los ocho compromisos específicos que asumió el INM se refieren a los objetivos estratégicos (facilitar los flujos migratorios que beneficien al país con amplio sentido humanitario y apertura al mundo y ejercer las actividades de control y verificación migratorios que requiere la seguridad nacional) y consisten en documentar a todos los extranjeros que ingresen al país; la modernización de puntos de internación migratorios; la atención oportuna en puntos de internación aéreos; la resolución de trámites migratorios en forma expedita; la reducción del tiempo de estancia de los extranjeros asegurados en la estación migratoria; el control y registro de entradas y salidas de extranjeros y nacionales; atención eficaz de las querellas relacionadas con el tráfico de indocumentados, y el incremento de los derechos por los servicios migratorios.

A cada uno de esos compromisos se le asignaron indicadores estratégicos en relación con la población documentada, el número de puntos migratorios modernizados, el tiempo promedio de atención en aeropuertos, el número de días para la resolución de trámites migratorios, los extranjeros asegurados en la estación migratoria, entradas y salidas de extranjeros y nacionales, querellas relacionadas con el tráfico de indocumentados y el monto de los derechos que generan los servicios migratorios.

Las Bases de Desempeño consideran que al INM se le otorguen los recursos necesarios para cumplir con los compromisos que estableció, lo que corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los resultados que alcanzó el INM en 2000 se acreditaron mediante una auditoría externa que se presentó al Consejo Directivo y que fue practicada por GW Contadores y Consultores Asociados, S.C.

Según datos del INM y el dictamen de los auditores externos en términos generales se cumplió con las metas establecidas para 2000, que se reflejan en los resultados de los indicadores establecidos.

Con el cumplimiento de las bases de desempeño se pretende convertir al INM en una institución con capacidad para documentar al total de personas que ingresan al país por los puntos de internación aéreos, marítimos y terrestres, lograr que la prestación de los servicios migratorios se lleve a cabo con eficacia, eficiencia, calidad y profesionalismo, haciéndolos para equipararlos a los estándares internacionales, y otorgar los recursos para que sea autofinanciable en su operación.

 

Alcance

La auditoría comprendió la evaluación de los resultados obtenidos por el INM en las acciones relativas a la regulación y control de los movimientos migratorios, así como en la documentación y regulación de la entrada al país de nacionales y extranjeros y si su actuación fue conforme a la normatividad, para cuyo efecto se revisaron los resultados de los siguientes Programas Institucionales del INM, relacionados en forma directa con los objetivos estratégicos del propio instituto: Regulación Migratoria (no inmigrantes, inmigrantes, inmigrados, emigrantes, repatriados, registro nacional de extranjeros y archivo migratorio); Control y Verificación Migratoria (inspección y verificación migratoria, administración de las estaciones migratorias), y Modernización de la Administración Pública (atención a los usuarios de los servicios migratorios, modernización de los servicios migratorios en puertos, aeropuertos y puntos de internación terrestres, desconcentración y delegación de facultades, y medición y evaluación de la gestión programática). Se apoyaron los trabajos con una encuesta aplicada por una parte, a 964 usuarios de los servicios que presta el INM y, por otra, a 164 asegurados en la estación migratoria de Iztapalapa, Distrito Federal, y con la revisión de 347 expedientes de extranjeros inscritos en 2000 en el Registro Nacional de Extranjeros (5.9%), de un total de 5,870 expedientes, seleccionados mediante muestreo estadístico estratificado con un nivel de confianza de 95.0% y una tasa de error esperada no mayor de 3.0%; para determinar la muestra se consideró tanto la calidad como la característica migratoria, así como las oficinas donde se llevó a cabo el trámite. También se revisaron las bases de desempeño establecidas en 1999 para el INM y el dictamen que rindió el auditor externo sobre su cumplimiento.

 

Áreas Revisadas

La Dirección del Registro Nacional de Extranjeros y Archivo Migratorio de la Coordinación de Regulación Migratoria; las Direcciones de Control y Verificación Migratoria, y de Aplicación de Sanciones de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria; las Direcciones de Control Operativo, y de Supervisión y Evaluación Regional de la Coordinación de Delegaciones, y la Dirección de Planeación, Programación y Evaluación de la Coordinación de Planeación e Investigación, así como las Delegaciones Regionales del INM en Baja California, Tamaulipas, Jalisco, Puebla, Chiapas y Distrito Federal.

 

Resultado

El artículo 42 del Reglamento Interior de la SEGOB dispone que corresponde al INM ejercer las facultades que se otorgan a esa secretaría en materia de asuntos migratorios por la Ley General de Población, su Reglamento y las demás disposiciones aplicables, y el artículo 7o., fracciones I y II de esa ley señala que la SEGOB debe organizar y coordinar los distintos servicios migratorios, vigilar la entrada y salida de los nacionales y extranjeros, así como revisar su documentación.

Asimismo, en el artículo 134 del reglamento de la Ley General de Población se establece como objetivo del instituto, entre otros, alentar y promover amplio sentido humanitario los flujos humanos que beneficien al país con, así como ejercer las atribuciones de control y verificación migratoria en territorio nacional de acuerdo con la normatividad y con pleno respeto de los derechos humanos. En este sentido, y según los registros estadísticos de 2000 proporcionados por el INM para cumplir las atribuciones y objetivos señalados, realizó diversas actividades relacionadas con el registro, control, regulación y verificación migratoria en las que obtuvo los resultados siguientes:

 

 

ACTIVIDADES DEL INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN, AÑO 2000

 

ACTIVIDADES

RESULTADOS

 

Registro y control migratorio:

 

Flujo migratorio total

31,006.3 miles de personas

Entradas de personas nacionales y extranjeras

17,564.6 miles de personas

Salidas de personas nacionales y extranjeras

13,441.7 miles de personas

 

 

Regulación migratoria:

 

Extranjeros en México (no inmigrantes, inmigrantes e inmigrados)

459.9 miles de extranjeros

Declaratorias de Inmigrado otorgadas

1.0 miles de declaratorias

Documentación a la entrada al país (formas migratorias)

15,382.5 miles

Inscripciones en el Registro Nacional de Extranjeros

6.5 miles de extranjeros

Atención de trámites migratorios

320.2 miles de trámites

Emigrantes documentados (trabajadores agrícolas temporales México-Canadá)

 

9.3 miles de trabajadores

Repatriación de mexicanos desde los EUA

1,150.9 miles de mexicanos repatriados

Control y verificación migratoria:

 

Rechazos

4.1 miles de extranjeros

Aseguramientos

166.5 miles de extranjeros

Expulsiones

153.0 miles de extranjeros

Visitas de inspección y verificación migratoria

7.0 miles de visitas

 

 

 

FUENTE:

 

Elaborado por la ASF con base en las Estadísticas Migratorias del INM. Volumen VIII. Num. 1. Enero de 2001, y en el Informe de Actividades 1999-2000 del INM.

 

Para obtener los datos referidos en el cuadro anterior, la ASF mediante oficio DADSGOPEL/011/2001 de fecha 4 de octubre de 2001, solicitó diversa información y documentación al INM correspondiente a los años de 1998, 1999 y 2000, la cual remitió con los oficios números 0090 y 0093 de fechas 12 y 24 de octubre de 2001, respectivamente, a los que anexo cuatro cuadernos de Estadísticas Migratorias que contienen la leyenda en su portada de que se trata de "cifras preliminares sujetas a revisión", sin hacer aclaraciones de si todas tienen esta característica. Durante los trabajos de auditoría, se solicitó a los servidores públicos del INM las estadísticas migratorias en las que registraron las cifras correspondientes al 2000, e informaron que a esa fecha aún no se contaba con las cifras definitivas de ese año; no obstante lo anterior, con fecha 18 de marzo de 2002, mediante el oficio  núm. CA/A0036/02, el INM finalmente remitió el anuario de estadísticas migratorias, en el que se incluyen las cifras definitivas del ejercicio fiscal de 2000. En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del año 2000 informó que documentó y reguló la entrada de 17,309.0 miles de nacionales y extranjeros al país, cifra que difiere de los 17,564.6 miles de entradas de su anuario estadístico.

Por otra parte, el INM al cumplimentar la información que se le solicitó para la auditoría y en especial la relativa al total del flujo migratorio, señaló que no se cuenta con estadísticas que emanen de registros documentados; sin embargo, señala que en 1998 se estimaron aproximadamente 200 millones de entradas de personas con base en el análisis de información propia y del Banco de México. A través de los 49 puntos de internación terrestres, el INM estima que se llevaron a cabo 187 millones de entradas, de las que 183 millones  (97.9%) se efectuaron por los 37 puntos de internación ubicados en la frontera norte del país y los 4 millones restantes (2.1%) por los 12 puntos de internación terrestres ubicados en la frontera sur. En relación con las salidas el INM no cuenta con estimaciones similares a las de las entradas.

 

Observación 

El artículo 14 de la Ley General de Población señala como obligación de la Secretaría de Gobernación el cumplimiento de las disposiciones relativas a la estadística nacional en materia migratoria, y el artículo 91 de su Reglamento, fracción II inciso d), impone al Servicio Exterior Mexicano la obligación de elaborar los informes estadísticos que se le requieran a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores. La situación de que al 24 de octubre de 2001 la información que reporta el Instituto Nacional de Migración sobre las estadísticas del año 2000 sea preliminar, denota que sus sistemas estadísticos no son oportunos ni confiables, ya que el oficio núm. 0090 de fecha 12 de octubre de 2001, al proporcionar la información relativa a las estadísticas migratorias de entrada y salida de nacionales y extranjeros a territorio nacional, documentación migratoria, mexicanos repatriados, extranjeros asegurados, número de puntos de internación y número y ubicación de las "estancias" migratorias, difiere de las cifras que contienen los anexos del oficio núm. 0093 del día 24 del mismo mes y año.

La falta oportuna de estadísticas refleja la carencia de un sistema estadístico confiable, indispensable cuando se maneja información numerosa y que se origina en lugares distantes como es el caso de las estadísticas que corresponde integrar al Instituto Nacional de Migración.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-001      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación de Planeación e Investigación del Instituto Nacional de Migración, para cumplir con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley General de Población y 91 de su Reglamento, lleve a cabo los estudios necesarios para la elaboración de un sistema de información estadística integral que contemple la automatización de los procedimientos de registro y control migratorio y que, una vez que sea aprobado por las autoridades superiores del instituto, lo someta a la autorización de las instancias competentes y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

De los 17,564.6 miles de personas que entraron al país registradas en 2000, 14,269.1 miles (81.2%) correspondieron a extranjeros y 3,295.5 miles (18.8%) a nacionales y en cuanto a las 13,441.7 miles de salidas, 10,873.4 miles (80.9%) fueron extranjeros y 2,568.3 miles (19.1%) nacionales, como se muestra en la siguiente gráfica:


 

 


Si se consideran las 32 delegaciones con que cuenta el INM las entradas y salidas tanto de nacionales como de extranjeros, se observó que las entidades federativas que registran un mayor número de flujos migratorios son Quintana Roo, Distrito Federal y Jalisco, que en el caso de las entradas esas tres entidades federativas absorbieron 62.5% del total de ingresos y para las salidas representó 70.5% del total, como se aprecia a continuación:

 


ENTRADAS Y SALIDAS DE NACIONALES Y EXTRANJEROS

POR DELEGACIÓN REGIONAL REGISTRADAS EN 2000

(Miles de personas)

 

Delegación regional

Entradas

Salidas

Porcentaje respecto al total de:

Entradas

Salidas

Total

17,564.6

13,441.7

100.0

100.0

 

 

 

 

 

Quintana Roo

5,949.1

5,166.3

33.9

38.4

Distrito Federal

3,295.0

2,734.8

18.8

20.3

Jalisco

1,720.9

1,586.4

9.8

11.8

Chiapas

1,438.4

96.0

8.2

0.7

Tamaulipas

804.8

285.9

4.6

2.1

Baja California Sur

783.9

724.2

4.4

5.4

Guerrero

659.0

658.6

3.7

4.9

Baja California

615.3

521.3

3.5

3.9

Sinaloa

526.8

527.8

3.0

4.0

Otras Delegaciones *

1,771.4

1,140.4

10.1

8.5

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

*

 

Elaborado por la ASF con base en las Estadísticas Migratorias del INM. Volumen VIII Núm. 1 enero de 2002.

Comprende las 23 Delegaciones Regionales restantes del INM (una en cada entidad federativa).

  

 

 

 

 

 

 

 

 


 

Las estadísticas migratorias generadas por el INM no permitieron conocer el lugar de procedencia y de destino de los extranjeros y nacionales que ingresaron o salieron del país en 2000.

Tampoco fue posible determinar con exactitud el número de ingresos por punto de internación de las 17,564.6 miles de personas que ingresaron al país durante 2000, toda vez que la Coordinación de Planeación e Investigación del INM únicamente reportó cifras preliminares[5], en las que se aprecia que de los 168 puntos de internación existentes en el territorio nacional[6], 3,627.4 miles de personas (20.9%) ingresaron por los 63 puntos marítimos, 10,397.8 miles de personas (59.7%) lo hicieron por los 56 puntos ubicados en aeropuertos y 3,383.3 miles de personas (19.4%) entraron por los 49 puntos de internación terrestres. En cuanto a las salidas por punto de internación, el INM no cuenta con estadísticas en las que se desagregue el número de personas que salen del país por cada uno de ellos.

 

Sin embargo, de acuerdo con la información preliminar que aparece en las estadísticas migratorias del INM, se registraron 3,383.3 miles de entradas durante 2000 por los puntos de internación terrestres en ambas fronteras, como se consigna en el siguiente cuadro:

 

ENTRADAS REGISTRADAS POR PUNTOS DE INTERNACIÓN TERRESTRES

EN AMBAS FRONTERAS, AÑO 2000

(Miles de personas)

 

Frontera Norte

 

Frontera Sur

Delegación Regional

Entradas

 

Delegación Regional

Entradas

Total

1,306.3

 

 

2,077.0

 

 

 

 

 

Baja California

117.5

 

Chiapas

1,352.1

  Algodones

1.4

 

  Cd. Cuauhtémoc

103.6

  Mesa de Otay

20.4

 

  Cd. Hidalgo

512.7

  Mexicali

24.4

 

  Comitán

41.3

  Puerta México

55.0

 

  Masapa de Madero

6.7

  San Felipe

2.8

 

  Talismán

665.8

  Tecate

13.5

 

  Unión Juárez

22.0

Coahuila

46.0

 

Quintana Roo

724.5

  La Puerta de México

14.1

 

  Chetumal

724.5

  Piedras Negras

31.9

 

Tabasco

0.4

Chihuahua

198.7

 

  Tenosique

0.4

  Cd. Juárez

154.6

 

 

 

  El Berrendo

0.1

 

 

 

  Ojinaga

17.0

 

 

 

  Porfirio Parra

0.0

 

 

 

  Puerto Palomas

12.2

 

 

 

  Zaragoza

14.8

 

 

 

Sonora

250.3

 

 

 

  Agua Prieta

15.1

 

 

 

  Naco

3.2

 

 

 

  Nogales

182.9

 

 

 

  San Luis Río Colorado

31.0

 

 

 

  Sasabe

3.6

 

 

 

  Sonoyta

14.5

 

 

 

Tamaulipas

693.8

 

 

 

  Cd. Camargo

13.2

 

 

 

  Cd. Reynosa

177.9

 

 

 

  Gustavo Díaz Ordaz

0.0

 

 

 

  Matamoros

112.7

 

 

 

  Miguel Alemán

54.5

 

 

 

  Nva. Cd. Guerrero

0.5

 

 

 

  Nuevo Laredo

321.1

 

 

 

  Nuevo Progreso

13.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las Estadísticas Migratorias del INM. Vol. VII. Núm. 1 Enero de 2001.

 

Al respecto, conforme al artículo 10 de la Ley General de Población corresponde al INM establecer los lugares oficiales para que los nacionales y extranjeros puedan entrar y salir del territorio nacional, a los que en cualquiera de los dos supuestos se les denomina puntos de internación, y en los que el propio instituto ejerce sus facultades de control y vigilancia del flujo migratorio.

Es preciso señalar que el INM remitió información diferente sobre el número de puntos de internación existentes en el territorio nacional, ya que en el anexo 21 que envió con el oficio núm. 0093 de fecha 24 de octubre de 2001, la Coordinación de Control y Verificación Migratoria señala 168 puntos de internación para el año 2000, de los cuales 49 son terrestres, 56 aéreos y 63 marítimos, datos que difieren de los proporcionados por la Coordinación de Delegaciones y remitidos en el mismo anexo del citado oficio, en el que indica que los puntos de internación en 2000 fueron 174, de los que 56 son terrestres, 57 aéreos y 61 marítimos.

Asimismo, durante el 2000 el INM no contó con información que le permitiera conocer el número de personal del propio instituto destinado en cada punto de internación para las actividades de control y vigilancia migratoria (oficiales o inspectores de servicios migratorios) las 24 horas de los 365 días del año. De acuerdo con los datos proporcionados por el INM, actualizados a diciembre de 2001, el personal asignado a los 168 puntos de internación fue de 946 elementos, cifra que representó el 26.1% del total del personal adscrito al instituto.

No obstante lo anterior, con las estadísticas del INM en el período 1989 a 2000, el comportamiento de las entradas y salidas del territorio nacional, tanto de nacionales como de extranjeros, fue el que se presenta en la siguiente gráfica:

 



 


  

La gráfica denota que anualmente hay una diferencia promedio  de aproximadamente dos millones de personas, entre las entradas y las salidas, aunque en 2000 ésta se incrementó a más de cuatro millones de personas. El comportamiento numérico es el siguiente:

 


REGISTRO Y CONTROL ESTADÍSTICO DE ENTRADAS Y SALIDAS

 (Miles de personas)

 

Año

Entradas

Salidas

Diferencia

Total

120,867.9

95,314.2

25,553.7

 

 

 

 

1989

7,627.2

5,417.8

2,209.4

1990

7,962.3

6,110.7

1,851.6

1991

8,007.5

6,280.0

1,727.5

1992

7,334.6

5,963.7

1,370.9

1993

7,734.3

6,282.7

1,451.6

1994

7,946.8

6,393.6

1,553.2

1995

8,303.2

6,556.2

1,747.0

1996

9,500.0

7,420.8

2,079.2

1997

10,567.5

8,174.1

2,393.4

1998

13,773.5

11,158.1

2,615.4

1999

14,546.4

12,114.8

2,431.6

2000

17,564.6

13,441.7

4,122.9

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

Elaborado por la ASF con base en las Estadísticas Migratorias del INM. Volumen VII, Núm. 9, Septiembre de 2001.

 

Los resultados estadísticos arrojan que durante los 12 años (1989-2000) se desconoció si 25,553.7 miles de personas nacionales y extranjeros permanecieron en México o salieron.

Al respecto, el INM señala que la diferencia entre la información de entradas y salidas de personas del país se debe, entre otras causas, a la temporalidad de estancia en el país de los extranjeros, a los cambios de calidad o característica migratoria que pueden solicitar los extranjeros que se internan al país como no inmigrantes con la característica migratoria de turista, así como a que algunos extranjeros que entraron legalmente al país y agotado el tiempo autorizado de permanencia, permanecen en forma ilegal en el mismo.

Para medir la actividad de control y registro migratorio, en las bases de desempeño se estableció un indicador que está dividido conforme a entradas y salidas del territorio nacional, cuyas expresiones numéricas son las siguientes:

Entradas =

Registro de entradas de personas vía aérea, marítima y terrestre

Población objetivo a registrar

 

Salidas =

Registro de salidas de personas vía aérea, marítima y terrestre

Población objetivo a registrar

 


El objetivo de este indicador es ser eficientes en el control y registro de entradas y salidas de personas en territorio nacional.

El dictamen del auditor externo relativo a la medición, avance y confiabilidad de los resultados generados por los indicadores estratégicos del INM, señala que no requiere de corrección o ajuste toda vez que el grado de cumplimiento del indicador en 2000 fue de 104.5% en el caso de las entradas y de106.5% en el caso de las salidas. Asimismo, se indica que las cifras son confiables, aun cuando no se controlan en su totalidad las salidas de extranjeros en el aeropuerto internacional de la Ciudad de México.

 

Observación 

El artículo 91 del Reglamento de la Ley General de Población dispone que en materia de servicios migratorios se deben elaborar estadísticas migratorias. Las estadísticas son una herramienta para implementar las políticas migratorias establecidas en los artículos 32, en lo relativo a determinar el número de inmigrantes cuya internación podrá permitirse al país y las modalidades de internación; 33 que establece la preferencia de científicos y técnicos dedicados a la investigación y enseñanza, así como de los inversionistas que contribuyan al desarrollo económico y social del país; 34 en cuanto a los lugares de residencia y las actividades a que podrán dedicarse los extranjeros, y 35 por lo que respecta a extranjeros perseguidos por cuestiones políticas o que huyan de su país de origen. Durante el año 2000 el Instituto Nacional de Migración no contó con la información estadística completa, relativa a los extranjeros que ingresaron a territorio nacional, ni de los que radican en el país.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-001      Recomendación

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración a través de la Coordinación de Planeación e Investigación, lleven a cabo los estudios necesarios a efecto de que se incluyan en el desarrollo e implementación de los sistemas de cómputo automatizados, los procesos que permitan llevar un registro y control eficaz y eficiente de los flujos migratorios del país, así como generar las estadísticas migratorias en forma confiable y oportuna, y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

El control del flujo migratorio que realiza el Instituto Nacional de Migración es deficiente, toda vez que no cuenta con información básica, tanto de las entradas como de las salidas de nacionales y extranjeros, y carece de un conteo de los flujos migratorios respecto a la movilidad de la población migrante en las fronteras y puntos de internación, lo que impide conocer información relevante para la toma de decisiones en materia migratoria.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-002      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración realicen los estudios necesarios a efecto de que se establezcan mecanismos de conteo de las entradas y salidas de personas en los puntos de internación ubicados en la fronteras norte y sur del país, que permitan tener datos globales del total de los flujos migratorios en México y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

El control del Instituto Nacional de Migración respecto del número de puntos de internación durante el año 2000 fue deficiente, toda vez que las cifras de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria y de la Coordinación de Delegaciones difieren, lo que propicia estadísticas poco confiables y deficiencia en las acciones para controlar los flujos migratorios en beneficio de la seguridad nacional; además, se desconoce el número de personal asignado para la vigilancia y operación migratoria de cada uno de estos puntos de internación en el territorio nacional.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-003      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, establezcan las disposiciones que resulten procedentes para evitar el manejo de información diferente respecto de los puntos de internación a territorio nacional con que opera el instituto y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-004      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración, a través de las Coordinaciones de Delegaciones Regionales y de Control y Verificación Migratoria, con base en los estudios que resulten necesarios, relativos a las tendencias observadas en el registro de entradas y salidas en las delegaciones regionales del instituto, determinen el personal requerido que debe ser asignado a los puntos de internación en el territorio nacional, se realicen las adecuaciones pertinentes e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

 

Observación 

El indicador estratégico establecido en las bases de desempeño del Instituto Nacional de Migración, relativo al control y registro migratorio de entradas y salidas de personas al territorio nacional, calculado mediante la relación del registro de entradas o salidas vía aérea, marítima y terrestre respecto a la población objetivo por registrar, tal como se calculó y reportó en los resultados del ejercicio de 2000, no permitió medir adecuadamente el grado de cumplimiento del objetivo de este indicador, que se refiere a la eficiencia en el control y registro de entradas y salidas de personas en territorio nacional, dado que las mide en forma separada siendo que están relacionadas. La brecha que existe entre las entradas y las salidas registradas anualmente denota una falta de registro y control de los flujos migratorios.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-002      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración incluyan en el indicador relativo al control y registro migratorio de entradas y salidas de personas del territorio nacional, el cálculo que permita conocer la diferencia existente entre el registro de salidas y entradas de personas a territorio nacional en un período determinado (por cada persona que entra, cuántas salen) y someter la modificación correspondiente a consideración del Consejo Directivo del propio instituto y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación. Esta relación se expresa a continuación:

 

Registro y control migratorio de entradas y salidas

 

 

=

Registro de salidas de personas vía aérea,

marítima y terrestre

Registro de entradas de personas vía aérea,

marítima y terrestre

 

Resultado

En análisis efectuado a las estadísticas del INM se observó que la calidad migratoria de las 14,269.1 miles de entradas y las 10,873.4 miles de salidas de los extranjeros se desagrega de la siguiente forma:

 

ENTRADAS Y SALIDAS DE EXTRANJEROS POR CALIDAD MIGRATORIA REGISTRADAS EN 2000

(Miles de personas)

 

 

Calidad migratoria

Entradas

Salidas

Porcentaje respecto del total de:

Entradas

Salidas

Total

14,269.1

10,873.4

100.0

100.0

 

 

 

 

 

No inmigrantes

14,203.8

10,811.7

99.5

99.4

Inmigrantes

24.2

22.6

0.2

0.2

Inmigrados

41.1

39.1

0.3

0.4

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

Elaborado por la ASF con base en las estadísticas migratorias del INM. Volumen VIII. Núm. 1. Enero de 2002.

 

Las principales características migratorias de los ingresos y salidas de los no inmigrantes se refirieron a turista, visitantes locales, visitante y transmigrante, que para el caso de las entradas representó 99.9% del total de ingresos y para el de las salidas el 99.8% del total, como se muestra en el cuadro siguiente:

 

 


ENTRADAS Y SALIDAS DE NO INMIGRANTES POR CARACTERÍSTICA REGISTRADAS EN 2000

(Miles de personas)

 

Característica migratoria

Entradas

Salidas

Porcentaje respecto del total de:

Entradas

Salidas

Total

14,203.8

10,811.7

100.0

100.0

 

 

 

 

 

Turista

7,922.8

6,683.6

55.8

61.8

Visitantes locales

5,433.3

3,547.6

38.3

32.8

Visitante

656.3

386.4

4.6

3.6

Transmigrante

172.0

175.9

1.2

1.6

Visitante distinguido

9.6

6.4

0.1

0.1

Estudiante

6.3

8.3

0.0

0.1

Ministro de culto o asociado religioso

0.7

0.9

0.0

0.0

Visitantes provisionales

2.8

2.6

0.0

0.0

Asilado político

0.0

0.0

0.0

0.0

Refugiado

0.0

0.0

0.0

0.0

Corresponsal

0.0

0.0

0.0

0.0

 

 

 

 

 

 

FUENTE:

 

Elaborado por la ASF con base en las Estadísticas Migratorias del INM. Volumen VIII. Núm. 1. Enero de 2002.

  

Las estadísticas y registros del INM no permiten conocer las características migratorias de los inmigrantes[7]a que hace referencia el artículo 48 de la Ley General de Población, tanto de entradas como de las salidas de inmigrantes, toda vez que la información no contiene las razones por las que se interna o sale, en su caso, legalmente un extranjero.

 

Observación 

El Instituto Nacional de Migración carece de registros estadísticos que permitan conocer las características migratorias de los inmigrantes y las razones más recurrentes de los extranjeros para entrar o salir del país; asimismo, al no contar con estadísticas migratorias que permitan conocer el lugar de procedencia y de destino de los inmigrantes que entran o salen del país, impide planear los servicios migratorios y ofrecer a otras áreas de gobierno estadísticas de apoyo útiles.


Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-005      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración lleven a cabo estudios para que los sistemas automatizados de cómputo que se establezcan para las estadísticas migratorias, consideren información desagregada que permita conocer las características migratorias, lugar de procedencia y de destino, y, en su caso, el  tiempo de permanencia en el extranjero de los inmigrantes que entran o salen del país y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

De acuerdo con la información proporcionada por el INM a diciembre de 2000, la cifra registrada de extranjeros radicados en México fue de 459,944, de los cuales 172,757 (37.6%) correspondieron a la calidad migratoria de no inmigrante y 148,227 (32.2%) a la de inmigrante, en tanto que 138,960 (30.2%) fueron inmigrados.

Del total de 172,757 no inmigrantes en México, 97,413 (56.4%) se encontraban con la característica migratoria de estudiante; 66,143 (38.3%) como visitantes en sus diversas modalidades; 5,279 (3.1%) como asilados políticos; 3,192 (1.8%) como ministros de culto; 671 (0.4%) como refugiados; 56 como visitantes distinguidos y 3 corresponsales.

Por su parte, de los 148,227 inmigrantes en el país, 76,451 (51.6%) permanecían con la característica migratoria de familiar; 29,807 (20.1%) con cargo de confianza; 11,013 (7.4%) de técnico; 10,117 (6.8%) de asimilado; 8,806 (6.0%) de científico; 8,019 (5.4%) de rentista; 1,456 (1.0%) de profesional; 1,373 (0.9 %) de inversionista y 1,185 (0.8%) de artista y deportista.

Por continente o región los 172,757 no inmigrantes y los 148,227 inmigrantes, tienen el siguiente origen:



 


Durante el año 2000 el INM no contó con información que permitiera conocer la edad, sexo, lugar de residencia, estado civil u ocupación de los no inmigrantes e inmigrantes que radican en México.

 

Observación 

Durante el ejercicio de 2000 el Instituto Nacional de Migración no contó con información que le permitiera tener el registro y control de los no inmigrantes e inmigrantes radicados en México toda vez que la información disponible no permitió conocer el lugar de residencia, estado civil, edad y sexo, tampoco las fechas de vencimiento de los permisos de estancia legal de los no inmigrantes e inmigrantes en el país, entre otros datos.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-006      Recomendación

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Regulación Migratoria, establezcan los mecanismos necesarios para conformar una base de datos confiable que permita mantener un registro y control completo, detallado y oportuno de los no inmigrantes e inmigrantes radicados en México, que ayude a la toma de decisiones por parte de las instancias competentes en materia de política migratoria.

Observación 

La carencia de un adecuado registro y control de los no inmigrantes e inmigrantes radicados en México durante el año 2000, impidió que el Instituto Nacional de Migración implementara las políticas en materia de inmigración que señala la Ley General de Población en sus artículos 32, 33, 34, 35 y 36 relativas a la internación de los inmigrantes al medio nacional, a su adecuada distribución en el territorio nacional (dando preferencia a científicos y técnicos dedicados a la investigación y enseñanza, así como a inversionistas que contribuyan al desarrollo económico y social del país) y a su asimilación al medio nacional; ni cumplió con las facultades de determinar el número de extranjeros a recibir en el ejercicio señalado, las actividades a que se podrían dedicar y los capitales mínimos que debían traer consigo.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-007      Recomendación

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración adopten las medidas necesarias a fin de cumplir con la políticas en materia de inmigración que señala la Ley General de Población en sus artículos 32, 33, 34, 35 y 36 en el sentido de propiciar la asimilación de los inmigrantes al medio nacional y su adecuada distribución en el territorio nacional, la preferencia a científicos y técnicos dedicados a la investigación y enseñanza, y a inversionistas que contribuyan al desarrollo económico y social del país, así como respecto al número de extranjeros por recibir, las actividades a que se pueden dedicar y los capitales mínimos que deben traer consigo y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

El derecho de residencia definitiva de los extranjeros en el país se obtiene con la declaratoria de inmigrado que otorga el INM, que pueden solicitar los inmigrantes que hayan permanecido en el país con esa calidad por lo menos cinco años con lo cual adquieren el derecho a dedicarse a cualquier actividad lícita.

En 2000 el INM otorgó 1,035 declaratorias de inmigrado a extranjeros de las nacionalidades que aparecen en la siguiente gráfica:


 


 


De acuerdo con la información proporcionada, el INM, a partir de 1989 y hasta el cierre de ejercicio de 2000, ha otorgado un total de 18,245 declaratorias de inmigrado; asimismo, las cifras del instituto a diciembre de 2000, indican que se tienen registrados un total de 138,960 inmigrados que viven en el país.

Por continente o región los 138,960 inmigrados tienen el siguiente origen:

 

 


INMIGRADOS EN MÉXICO, SEGÚN REGIÓN DE PROCEDENCIA, AÑO 2000.

 

 

 

Participación

Continente o región

Núm. de inmigrados

respecto al total

Total

138,960

100.0%

 

 

 

América

52,989

38.1%

Europa

69,418

50.0%

Asia

14,659

10.6%

África

0

0.0%

Australia

174

0.1%

Apátridas

335

0.2%

Otras

1,385

1.0%

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por el INM.

  

Durante el año 2000 el INM no contó con la información que permitiera conocer la edad, sexo u ocupación de los inmigrados que radican en México.

 

Observación 

El INM en el año 2000, no contó con información que le permitiera registrar y controlar a los inmigrados que radicaron en México durante ese ejercicio, toda vez que con la información disponible no se pudo conocer el lugar de residencia, estado civil, edad, sexo y ocupación de los inmigrados, ni las fechas de salidas y entradas al país, lo que impide mantener un control del cómputo de ausencias del territorio nacional para conservar los derechos como inmigrado.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-008      Recomendación

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Regulación Migratoria, adopten las medidas que sean necesarias a fin de que la base de datos estadísticos que están obligados a integrar sea confiable y permita mantener un registro y control completo y oportuno de los inmigrados que radican en México y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

La documentación migratoria constituye el otorgamiento de la calidad y característica migratoria a los extranjeros que se internan legalmente en el país, con la forma migratoria correspondiente, conforme a lo establecido por la Ley General de Población y su reglamento, con el objeto de otorgar seguridad jurídica a los solicitantes.

El INM documentó la entrada al país de un total de 15,382.5 miles de personas, de las cuales 12,087.0 miles (78.6%) fueron extranjeras y 3,295.5 miles (21.4%) nacionales. El instituto considera como documentados a los nacionales que llenan la Forma Migratoria Estadística (FME-Negra).

De los 12,087.0 miles de permisos de internación expedidos para extranjeros en 2000, 12,065.2 miles (99.8%) se otorgaron en los puntos de internación del país (aéreos, marítimos y terrestres, en ambas fronteras) y 21.8 miles (0.2%) en oficinas migratorias de las delegaciones regionales, consulados y embajadas.

Durante el año 2000 el INM operó las formas migratorias que se relacionan en el cuadro siguiente:

 


FORMAS MIGRATORIAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN, AÑO 2000

 

Forma migratoria

Calidad migratoria

Característica migratoria

FMT Azul

No inmigrante: grupo de nacionalidades

Turista, transmigrante y personas de

 

de regulación libre

negocios

FMT-FM6 Roja

No inmigrante: grupo de nacionalidades

Turista y transmigrante

 

reguladas

 

FMT-FM6 Café

No inmigrante: grupo de nacionalidades

Turista y transmigrante

 

permiso previo

 

FMVA

No inmigrante

Visitante (visitantes agrícolas temporales

 

 

guatemaltecos)

FMVL

No inmigrante

Visitante (visitantes locales de Belice  y

 

 

Guatemala)

FMN

No inmigrante

Visitantes de negocios

FMVC

No inmigrante

Visitantes consejeros

FMVLF

No inmigrante

Visitantes locales fronterizos

FM3

No inmigrante

Visitante, ministro de culto o asociado

 

 

religioso, estudiante y corresponsal

FM2

Inmigrante e inmigrado

Inmigrante e inmigrado

FME Roja (control estadístico)

No inmigrantes, inmigrantes e inmigrados

Todas las características migratorias

 

 

 

FME Negra (control estadístico)

Mexicanos

 

 

 

 

FUENTE:    Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por el INM.

 

                    Grupos de nacionalidades considerados por el INM:

 

                     I.      Nacionalidades de regulación libre: no requieren sello consular ni autorización previa para su ingreso al país.

                     II.     Nacionalidades reguladas: requieren sello consular para su ingreso al país.

 

                     III.   Nacionalidades de permiso previo: requieren sello consular y oficio de permiso previo para su internación como turista al país.

 

El INM no proporcionó el número de formas migratorias que expidió en 2000, de cada una de las que operó de acuerdo con la calidad y característica migratoria.

En las bases de desempeño se estableció como indicador de la documentación a migrantes el siguiente:

 

Documentación a migrantes =

Población documentada

Población objetivo a documentar

El objetivo de este indicador es documentar a todos los extranjeros a los que se les autorice su ingreso a territorio nacional. Se pretende lograr que toda persona que ingrese al país cuente con una calidad migratoria que indique y acredite su estancia legal en el mismo (la meta es que en 2003 se documente el 95%).

La población documentada en 2000 por el INM ascendió a 15.3 millones de personas y la población objetivo por documentar en ese año se estimó en 19.8 millones, por lo que el cumplimiento de la meta fue de 77.3%.

Si consideramos las 17.5 millones de entradas de personas registradas durante 2000 y las 15.3 millones de personas que documentó el INM durante el mismo ejercicio, se tiene que eI instituto documentó el 87.6% de las personas que ingresaron en ese año al país.

El dictamen del auditor externo señaló respecto a este indicador, que no requiere de corrección o ajuste toda vez que el grado de cumplimiento del indicador en 2000 fue de 103.4%, ya que el resultado obtenido de 77.3% fue superior a la meta programada para ese ejercicio de 74.7%; sin embargo, realizó las siguientes observaciones: el sistema de cómputo y de envío de información muestra deficiencias, existe retraso en el envío de información y la disponibilidad de la misma es limitada.

 

Observación 

No es clara la aplicación de la expresión "documentación migratoria", toda vez que de acuerdo con los procedimientos de registro y control migratorio del INM la documentación migratoria constituye el otorgamiento de la calidad y característica migratoria a los extranjeros que se internan legalmente en el país, conforme a lo establecido en los artículos 41, 42, 44 y 52 de la  Ley General de Población, motivo por el cual el instituto consideró los 12,087.0 miles de permisos de internación expedidos para extranjeros en 2000 dentro del total de 15,382.5 miles de personas que documentó a la entrada al país; sin embargo, también incluyó como documentados a los 3,295.5 miles de mexicanos que al ingresar a territorio nacional llenaron la Forma Migratoria Estadística para nacionales (FME-Negra), lo que distorsiona las estadísticas, pues los mexicanos no están obligados a documentarse como los extranjeros.


Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-009      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración establezcan lineamientos específicos relativos a la definición y aplicación de la expresión "documentación migratoria" en las actividades de regulación, registro y control migratorio, y precisen los casos en que los mexicanos, además de comprobar su nacionalidad y llenar la forma estadística correspondiente, deban documentarse y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

Durante el ejercicio 2000, el Instituto Nacional de Migración no tuvo un adecuado control y distribución de las formas migratorias que utilizó, toda vez que aun cuando se tiene establecido el procedimiento de "Control y Distribución de Formas Migratorias", donde se establecen las actividades que se deben realizar para su control y abastecimiento a las áreas autorizadas para su operación, no contó con información relativa al número de formas migratorias expedidas durante el ejercicio en estudio y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-010      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Regulación Migratoria, establezcan mecanismos para que se cumplan los lineamientos específicos relativos al control, distribución y expedición de formas migratorias o, en su caso, se les hagan las modificaciones que se consideren convenientes, a efecto de que se pueda contar con la información del número de formas migratorias expedidas y utilizadas durante un determinado ejercicio.


Observación 

El indicador estratégico establecido en las bases de desempeño del Instituto Nacional de Migración relativo a la documentación a migrantes, calculado mediante la relación entre la población documentada y la población objetivo por documentar, no fue suficiente para medir de manera objetiva el desempeño del instituto respecto a las acciones que realizó para documentar a todos los extranjeros a los que se les autorice su ingreso a territorio nacional, toda vez que la población documentada en un período determinado se relaciona directamente con el número total de entradas de personas registradas en igual periodo; La diferencia entre el registro de entradas de extranjeros al país y los permisos de internación otorgados, permite medir la eficiencia del instituto en el objetivo de lograr que toda persona que ingrese al país cuente con una calidad migratoria que indique y acredite su estancia legal en el mismo.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-003      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración incluya en el indicador relativo a la documentación a migrantes, el cálculo de la relación que a continuación se indica, para conocer la diferencia existente entre el registro de entradas de extranjeros a territorio nacional y la población extranjera documentada en un periodo determinado y lo someta la modificación correspondiente al Consejo Directivo del propio instituto y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Documentación a migrantes =

Entradas de extranjeros al país

Población documentada

 

 

Resultado

Para los trabajos de auditoría el INM informó que en 2000 se inscribieron en el Registro Nacional de Extranjeros (RNE), 6,523 personas que de acuerdo con el artículo 63 de la Ley General de Población corresponden a las calidades migratorias de inmigrante (en todas sus características) y de no inmigrante (para las características migratorias de visitante científico, ministro de culto o asociado religioso, asilado político, refugiado y estudiante).

Con posterioridad el INM proporcionó la base de datos de la Dirección del Registro Nacional de Extranjeros y Archivo Migratorio, en la que aparece que en ese año sólo se inscribieron en el RNE 5,870 extranjeros, como se muestra en el cuadro siguiente:

 

EXTRANJEROS INSCRITOS EN EL REGISTRO NACIONAL DE EXTRANJEROS

POR DELEGACIÓN REGIONAL, AÑO 2000

(Número de personas)

 

Entidad federativa

Núm. de extranjeros

Participación respecto al total

Total

5,870

100.0%

 

 

 

Baja California

168

2.9%

Campeche

8

0.1%

Chihuahua

34

0.6%

Guanajuato

92

1.5%

Jalisco

615

10.5%

Nuevo León

678

11.5%

Quintana Roo

183

3.1%

Tabasco

15

0.3%

Tamaulipas

22

0.4%

Veracruz

23

0.4%

Yucatán

69

1.2%

Distrito Federal (Depto. RNE)

2,857

48.7%

No especificada (delegación/consulado/embajada indefinidas)

997

17.0%

No especificada (sin datos)

109

1.8%

 

 

 

 

FUENTE:        Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la Subdirección del Registro Nacional de Extranjeros del INM.

 

Para la inscripción de los extranjeros en el RNE, en la información de la base de datos se aprecia que en 2000 se utilizaron los folios del 521,173 al 529,925, de donde se desprende que debieron inscribirse en ese registro 8,753 personas. No obstante, únicamente se inscribieron 5,870 extranjeros, por lo que existen 2,883 números de folio de los cuales el INM no reportó su asignación, si están pendientes o fueron cancelados.

Además, en 997 números de folio no se especifica la delegación regional, departamento, consulado o embajada a través de la cual se realizó la inscripción, y en 109 folios, el área que la llevó a cabo.

De acuerdo con la información proporcionada por el INM, durante 2000, de los 5,870 extranjeros inscritos en el RNE 3,111 (53.0%) correspondieron a no inmigrantes; 2,451 (41.8%) a inmigrantes; 1 a inmigrado, y para 307 (5.2%) no se especificó la calidad ni la característica migratoria. En el cuadro siguiente se muestra el número de inscripciones al citado registro por calidad y característica migratorias:

 

EXTRANJEROS INSCRITOS EN EL REGISTRO NACIONAL DE EXTRANJEROS

POR CALIDAD Y CARACTERÍSTICA MIGRATORIAS, AÑO 2000

 

 

 

Participación

Calidad y característica migratoria

Núm. de extranjeros

respecto al total

Total

5,870

100.0%

 

 

 

No inmigrante

3,111

53.0%

  Turista

1

 

  Estudiante

3,102

 

  Visitante distinguido

1

 

  Consejero

7

 

Inmigrante

2,451

41.8%

  Rentista

129

 

  Inversionista

11

 

  Profesional

39

 

  Cargo de confianza

813

 

  Científico

79

 

  Técnico

295

 

  Familiar

1,012

 

  Artista o deportista

73

 

Inmigrado

1

0.0%

Sin especificar calidad y característica migratoria

307

5.2%

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por el INM.

  

 

Para los trabajos de auditoría se visitaron las delegaciones regionales del INM en Baja California, Chiapas, Distrito Federal, Jalisco, Puebla y Tamaulipas. Al respecto se constató que la base de datos del RNE contiene 3,871 extranjeros inscritos a través de esas delegaciones, en tanto que la información que proporcionaron las delegaciones arroja 4,050 inscritos, lo que significa una diferencia de 179 registros de menos en la base de datos del registro, como se aprecia en el cuadro siguiente:

 

 

DIFERENCIA DE INSCRIPCIONES EN EL REGISTRO NACIONAL DE EXTRANJEROS,

AÑO 2000

 

Entidad federativa

Departamento o delegación

Núm. de extranjeros inscritos al RNE

Según área central

Según área revisada

Diferencia

 

Total

3,871

4,050

179

 

 

 

 

 

Baja California      Delegación Regional Baja California

168

225

57

 

Delegación en Tijuana

110

110

0

 

Del. Local Ensenada

24

24

0

 

Del. Local Mesa de Otay

3

9

6

 

Subd. Regional Mexicali

28

82

54

 

Subd. Local El Rosarito

3

-

-

 

 

 

 

Jalisco

Delegación Regional Jalisco

615

615

0

Tamaulipas          Delegación Regional Tamaulipas

22

31

9

 

Delegación en Nuevo Laredo

2

5

3

 

Del. Local Tampico

20

20

0

 

Del. Local Ciudad Reynosa

0

6

6

Distrito Federal

Dpto. de RNE.

2,857

2,857

0

No especificada

Del. Indefinida/consulado/embajada

997

997

0

No especificada

Sin datos

109

109

0

Puebla

Delegación Regional Puebla

195

308

113

Chiapas

Delegación Regional Chiapas

14

14

0

 

 

 

 

 

 

FUENTE:  Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la Subdirección del Registro Nacional de Extranjeros y las delegaciones regionales del INM visitadas.

  

En 2000 la asignación de números para inscripción en el RNE se llevó a cabo en forma manual, mediante un libro de registro controlado por una persona que asignaba a las delegaciones, embajadas y consulados solicitantes los números requeridos. El registro se efectuó con un ejemplar de la FM1 (forma migratoria número 1), que contiene los datos generales del extranjero y su media filiación. No obstante, el envío de la FM1 no es oportuno, lo que impide que se hagan las anotaciones requeridas sobre cada una de las inscripciones en la base de datos que conforma el RNE.

No obstante lo anterior, el INM informó, mediante el oficio núm. CA/A-0019/02 de fecha 31 de enero de 2002, que para la operación del RNE cuenta con el sistema de cómputo Kardex, que contiene la información de los extranjeros inscritos en el RNE (instalado en el área central), y el sistema FM1 consulta, que contiene la información automatizada de esa forma migratoria (área central).

Observación 

Aun cuando se tienen establecidos los procedimientos para la inscripción al Registro Nacional de Extranjeros, y para la asignación de expedientes a los extranjeros documentados en las embajadas y consulados, así como para el control y la distribución de los números de inscripción a ese registro, durante 2000 el Instituto Nacional de Migración no tuvo un adecuado control de la inscripción de extranjeros, al omitir el cumplimiento de los procedimientos establecidos para su inscripción en el registro por parte de las delegaciones regionales del instituto, y de las embajadas o consulados de México en el extranjero, lo cual se reflejó en las diferencias de información de las delegaciones regionales que se visitaron con la información de la base de datos de la Dirección del Registro Nacional de Extranjeros y Archivo Migratorio.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-011      Recomendación

Es necesario que la Coordinación de Regulación Migratoria del Instituto Nacional de Migración analice los lineamientos y procedimientos para la inscripción de los extranjeros en el Registro Nacional de Extranjeros respecto a la asignación de expedientes a extranjeros y la distribución, asignación y control de los números de folio correspondientes al citado registro, a fin de detectar posible fallas e incumplimientos para su corrección y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

Durante el ejercicio de 2000, el Instituto Nacional de Migración no contó con un sistema automatizado para tener un registro y control eficaz y oportuno del RNE, pues el sistema de cómputo Kárdex con que cuenta actualmente el área central no es suficiente. Esto impidió tener un control confiable de los extranjeros que radicaron en el país durante 2000.


Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-012      Recomendación

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Regulación Migratoria, efectúen los estudios necesarios para aplicar los mecanismos que procedan a fin de contar con una base de datos confiable y oportuna que permita un adecuado registro y control de los extranjeros inscritos en el Registro Nacional de Extranjeros y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

Las instalaciones del Kárdex del Registro Nacional de Extranjeros no tienen las condiciones adecuadas para la guarda y custodia de los documentos FM1 de los extranjeros inscritos en el registro (más de 500,000 documentos), el mobiliario es insuficiente y se encuentra deteriorado y el personal que labora en el área resulta también insuficiente, ya que una persona es la encargada del Kárdex y únicamente tiene el apoyo eventual de personas que realizan su servicio social.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-013      Recomendación

Es necesario que la Coordinación de Regulación Migratoria del Instituto Nacional de Migración realice los estudios necesarios para determinar los requerimientos de recursos humanos y materiales necesarios para la operación adecuada del Kárdex del Registro Nacional de Extranjeros, que garantice la guarda y custodia de los documentos FM1 de los extranjeros inscritos en ese registro y que, una vez que sean aprobados por las autoridades superiores del instituto, los someta a la autorización de los órganos competentes y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

A fin de constatar el procedimiento que siguió el INM en la inscripción de los 5,870 extranjeros al RNE durante el año 2000, se seleccionó una muestra aleatoria estratificada por calidad y característica migratoria de 347 expedientes de esos extranjeros, con un nivel de confianza de 95.0% y una tasa de error esperada no mayor de 3.0%.

La muestra se integró con 118 expedientes del área central y 229 de las delegaciones regionales en Baja California (26 expedientes), Tamaulipas (21 expedientes), Chiapas (6 expedientes), Jalisco (83 expedientes) y Puebla (93 expedientes).

En general, los expedientes están debidamente integrados: cuentan con la documentación soporte de cada uno de los trámites que fueron solicitados por el extranjero; sin embargo, existen expedientes incompletos, con documentación sin firmas, independientemente de que se encuentran sin ordenar cronológicamente, sin foliar y sin broches o costuras para su seguridad, en las delegaciones regionales de Baja California, Chiapas, Jalisco y Tamaulipas. Además, en los expedientes de extranjeros jefes de familia se integra la documentación relativa a sus dependientes sin separaciones u orden alguno. En 2000 el INM no contó con sistemas de cómputo que le permitieran llevar el registro y control de los trámites migratorios.

De la revisión de los 347 expedientes, en 253 (72.9%) se observó que la documentación relativa a los requisitos del trámite solicitado estaba completa, en tanto que en 73 expedientes (21.0%) resultó incompleta y en 21 (6.1%) no se encontró información.

En cuanto a la duración del trámite solicitado, en 185 expedientes (53.3%) fue menor de 35 días, en 91 expedientes (26.2%) excedió los 35 días y en 71 (20.5%) el tiempo no se pudo determinar, toda vez que no contaban con esa información.


 


 


Observación 

El Instituto Nacional de Migración no cuenta con lineamientos ni un procedimiento específico para la integración, guarda y control de los expedientes, el acervo documental y los archivos migratorios, ni en el área central ni en las delegaciones regionales, así como el tiempo de permanencia en el archivo, el tratamiento de los documentos y el procedimiento para darlos de baja.

Las instalaciones del archivo migratorio, tanto del área central como de las delegaciones regionales, no tienen la infraestructura adecuada para el resguardo de los documentos. De las delegaciones regionales visitadas, en las oficinas de las delegaciones en Tijuana, Nuevo Laredo, Ciudad Reynosa, Tampico, Altamira y Guadalajara el mobiliario resulta insuficiente.

 


Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-014      Recomendación

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Regulación Migratoria, establezcan lineamientos y procedimientos específicos para la integración, guarda y manejo de la información de los expedientes del archivo migratorio y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-015      Recomendación

Es necesario que las Coordinaciones de Regulación Migratoria y de Delegaciones del Instituto Nacional de Migración realicen los estudios necesarios para determinar los requerimientos de recursos humanos y materiales necesarios para la operación adecuada del archivo migratorio, tanto en el área central como en las delegaciones regionales, que garantice la guarda y custodia de los documentos que presenten los extranjeros que realizan algún trámite migratorio y que, una vez que sean aprobados por las autoridades superiores del instituto, los sometan a la autorización de los órganos competentes y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

De acuerdo con la información estadística que proporcionó el INM, en 2000 atendió 320.2 miles de trámites migratorios, de los cuales 277.6 miles (86.7%) se efectuaron por conducto de las 32 delegaciones regionales y 42.7 miles (13.3%) de las oficinas centrales.

Los principales trámites migratorios atendidos correspondieron a solicitudes presentadas por los extranjeros, como se muestra en el cuadro siguiente:

 


TRÁMITES MIGRATORIOS REALIZADOS POR EL INSTITUTO NACIONAL

DE MIGRACIÓN, AÑO 2000

 

 

Delegaciones

Oficinas

 

Porcentaje respecto

Trámite solicitado

regionales

centrales

Total

 del total

Total

277,576

42,659

320,235

100.0%

 

 

 

 

 

Ampliar temporalidad de estancia y prórrogas *

81,534

4,899

86,433

27.0%

Expedir o reponer las formas migratorias

25,259

9,848

35,107

11.0%

Certificar y cotejar documentos

24,441

1,025

25,466

8.0%

Cambio de característica en la misma calidad *

21,941

349

22,290

7.0%

Resolver permiso de internación

20,205

3,151

23,356

7.3%

Otorgar refrendos **

10,585

1,757

12,342

3.9%

Aclarar y anotar en la forma migratoria

11,695

1,451

13,146

4.1%

Imponer sanciones

9,671

1,375

11,046

3.4%

Otros trámites (47 trámites)

72,245

18,804

91,049

28.3%

 

 

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las estadísticas migratorias del INM, Volumen VII,. Núm. 1, Enero de 2001.

                * No Inmigrantes

 

 

 

 

               ** Inmigrantes

 

 

 

 

  

Según información del INM, proporcionada mediante el oficio núm. CA/A-0019/02 de fecha 31 de enero de 2002, las delegaciones regionales cuentan con el sistema de cómputo de control de trámites y el sistema FM1 electrónica para el control y atención de los trámites migratorios; sin embargo, en las visitas efectuadas a las delegaciones regionales se observó que únicamente la delegación regional en el Distrito Federal dispone de esos sistemas, por lo que las demás delegaciones si bien cuentan con equipos de cómputo no aplican un sistema, ya que cada una desarrolla sus programas informáticos, lo que impide tener información y control homogéneos en la atención de los trámites migratorios.

En las bases de desempeño para evaluar esta actividad se estableció el indicador de resolución de trámites migratorios, que se mide con la relación siguiente:

 

Resolución de trámites migratorios =

Número máximo de días para la resolución de trámites establecido en la Ley General de Población

Número máximo de días comprometido para la resolución de trámites

 

El objetivo de este indicador es mejorar el tiempo de atención máximo al solicitante del trámite migratorio; es decir, reducir el tiempo de atención del mismo a fin de que dicha reducción refleje mayor eficiencia en la prestación de los servicios migratorios. El resultado indica la mejora en la atención del usuario. En 2000 se logró reducir de 90 a 35 días el tiempo máximo de resolución de trámites migratorios.

La opinión relativa a este indicador contenida en el dictamen del auditor externo señala que no requiere corrección o ajuste toda vez que el grado de cumplimiento del indicador en 2000 fue de 94.0%. No obstante, señala que el indicador no muestra cifras reales, puesto que existen errores y falta de controles en la captura de datos para consolidar la información, así como en el envío de información por parte de las delegaciones regionales.

Cabe señalar, las delegaciones regionales envían la información mediante un formato que consolida la información mensual; sin embargo, al no contar éste con un sistema de cómputo automatizado que permita el registro y control de los trámites migratorios y de las fechas de inicio y conclusión de los trámites que llevan a cabo las oficinas del INM, se dificulta el registro, control y consolidación de la información.

 

Observación 

El Instituto Nacional de Migración durante 2000 no contó con sistemas de cómputo automatizados que permitieran el registro y control de los trámites migratorios, en las diversas etapas del procedimiento de atención de los mismos, así como el conocimiento correcto de las fechas de inicio y conclusión de los trámites que se llevaron a cabo por las oficinas de atención al público del propio instituto, situación que propició que los sistemas utilizados durante 2000 no fueran uniformes ni tuvieran cobertura nacional.

La carencia de sistemas automatizados para la atención de trámites migratorios originó la falta de control y coordinación, tanto al interior de las delegaciones regionales como por las áreas centrales hacia las propias delegaciones, y que los servicios migratorios no fueran homogéneos, situación que propició la dilación de los trámites y la posibilidad de emitir autorizaciones sin cumplir con los requisitos que establece la Ley General de Población.


Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-004      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación de Planeación e Investigación del Instituto Nacional de Migración, lleve a cabo los estudios necesarios para elaborar un sistema de información integral en la atención de los servicios migratorios que presta el instituto, que contemple la posibilidad de automatizar y uniformar los procedimientos de atención de trámites migratorios, tanto en las delegaciones regionales como en las áreas centrales y que, una vez que sea aprobado por las autoridades superiores del instituto, lo someta a la autorización de las instancias competentes y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

El establecimiento del indicador de resolución de trámites migratorios únicamente mide el tiempo de atención de los trámites, por lo que se considera insuficiente, ya que es de utilidad establecer otros indicadores que midan la calidad de los servicios migratorios.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-005      Recomendación al Desempeño

Es necesario que el Instituto Nacional de Migración establezca indicadores para medir la calidad de los servicios migratorios, los someta a la aprobación de su consejo directivo e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados. Se propone el indicador que continuación se indica, sin menoscabo de que el ente auditado pueda establecer otros.

 

Resolución de trámites migratorios =

Número de trámites resueltos

Número de solicitudes de trámites recibidas

 

  


Resultado

Para evaluar la eficacia, calidad y oportunidad con que el INM prestó sus servicios migratorios relativos a la internación y legal estancia de los extranjeros en México, en términos de la opinión y expectativas de los usuarios que por sus condiciones realizaron algún trámite ante el instituto o permanecieron en alguna estancia migratoria, se realizó una encuesta de opinión entre la población objetivo del propio instituto.

Se aplicaron dos tipos de cuestionarios; uno dirigido a las personas que realizaron algún trámite en las oficinas de las delegaciones regionales del INM en Guadalajara, Jalisco; Tijuana, Baja California; Tapachula, Chiapas; y Distrito Federal\nat Se seleccionaron dichas delegaciones regionales toda vez que en conjunto concentraron el 41.9% del total de trámites migratorios realizados por el instituto en 2000 (320,235 trámites), de los cuales en la Delegación Regional en Baja California se realizaron 23,638 trámites migratorios, en la del Distrito Federal 87,344, en la de Jalisco 16,188 y en la de Chiapas 7,142 trámites migratorios, así como por su ubicación geográfica. En el caso de la Delegación Regional de Jalisco se consideró el hecho de que recientemente se llevó a cabo el programa de modernización administrativa, de acuerdo con las bases de desempeño signadas por la SEGOB, la SHCP y la SECODAM.\y otro a los extranjeros asegurados en la estación migratoria de Iztapalapa en la Ciudad de México.[8] En ambos cuestionarios se utilizó el criterio de muestreo estratificado proporcional con un nivel de confianza de 95.0%. Para el primer caso se aplicaron 964 encuestas, y para el segundo, 164. Los cuestionarios se aplicaron  del 3 al 6 de diciembre de 2001.

Las características de la población encuestada que realizó trámites en las delegaciones regionales en cuanto a nacionalidad y calidad migratoria, se muestran a continuación:


 


 

 





Con la encuesta aplicada se observó que en términos generales el instituto atiende con cierta oportunidad los trámites que le son presentados, toda vez que en opinión de las 964 personas encuestadas, 498 (51.7%) calificaron el tiempo que transcurrió para la resolución de su traámite de normal y 219 (22.7%) de breve; no obstante, 214 (22.2%) lo calificaron como excesivo y hubo 33 personas (3.4%) de la población encuestada que no especificaron su respuesta.

Si bien, de las personas encuestadas, 593 (61.5%) afirmaron conocer el tiempo que debe tardar su trámite, 337 (35.0%) declararon desconocerlo y 34 (3.5%) no especificaron. De las 337 personas encuestadas que desconocían el tiempo de su trámite, 116 (34.4%) contestaron que su desconocimiento se debió a que no preguntaron y tampoco les informaron los servidores públicos sobre el tiempo que tardaría su trámite y 221 (65.6%) a que no preguntaron al respecto.

 


 



En la encuesta 563 personas (58.4%) contestaron que el instituto autorizó el trámite en la fecha que les indicaron los servidores públicos, 278 personas (28.8%) que no y 123 personas (12.8%) no contestaron. De las 278 personas, 109 (39.2%) señalaron que el retraso se debió a que no presentaron toda la documentación requerida y 169 (60.8%) a causas imputables al instituto.

Al cuestionarse si habían efectuado algún trámite en el instituto con anterioridad, 497 personas (51.6%) encuestadas contestaron que si y 467 (48.4%) que no. De las 497 personas que habían realizado otros trámites, 373 (75.0%) respondieron que su trámite fue resuelto en el tiempo establecido y 124 (25.0%) dijeron lo contrario. En este último caso las personas opinaron que la razón por la que su trámite no se resolvió en el tiempo establecido se debió principalmente a que la documentación se presentó en forma incompleta, el instituto tarda más tiempo en la resolución del trámite, o hubo retraso por parte de los funcionarios, y lentitud en el trámite y en el traslado de documentos.

Asimismo, es importante señalar que en la inspección física-visual realizada por el grupo auditor en conjunto con los encuestadores a las oficinas de las delegaciones regionales se observó que en ninguna existen carteles informativos o algún módulo donde se informe respecto a los trámites que se realizan en esas oficinas, el tiempo aproximado que en condiciones normales resuelven los diferentes trámites, sus costos y la documentación que se requiere para efectuarlos.

En cuanto al tiempo transcurrido desde que las personas iniciaron su trámite, se observó que de las personas encuestadas 384 (39.8%) respondieron que el instituto empleó 30 días o más para resolver su trámite; 311 (32.3%) que sólo tardó un día[9]; 226 (23.4%), que tardó de 3 a 21 días, y 43 (4.5%) no especificaron su respuesta. Los trámites que ocupan mayor cantidad de tiempo se debieron a que, en su mayoría, son trasladados de las delegaciones regionales a oficinas centrales del instituto para que en éstas se tome la decisión sobre la resolución final. Sobre este aspecto, en la Delegación Regional en Jalisco algunos encuestados refirieron extravío de sus expedientes al trasladarlos a la Ciudad de México y que el aplazamiento ocasionado por esta situación en algunos casos originaba que los extranjeros tuvieran que pagar multas por no atender a tiempo sus obligaciones o pusieran en riesgo su legal estancia en el país.


 

 


Observación 

El Instituto Nacional de Migración carece de un sistema para la atención de trámites migratorios, mediante el cual se informe de manera oportuna y eficiente sobre los trámites que se efectúan en sus delegaciones regionales, los requisitos requeridos para cada uno de ellos, el costo de los mismos, así como el tiempo aproximado que tardará la resolución del trámite.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-006      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración lleven a cabo los estudios pertinentes a efecto de que se incluyan en el desarrollo e implementación de los sistemas de cómputo automatizados para la atención de trámites migratorios, los procesos que permitan informar de manera oportuna respecto a la situación de cada trámite migratorio y el estatus de los mismos a los usuarios de los servicios migratorios.

 

Observación 

El traslado de los expedientes de las delegaciones regionales a oficinas centrales provoca el retraso de la resolución de los trámites y expone a los extranjeros a que incumplan su legal estancia en el país.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-016      Recomendación

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración lleven a cabo los estudios pertinentes para que se establezcan lineamientos y procedimientos específicos en los casos en los que las resoluciones de los trámites migratorios se deban emitir centralmente, a fin de contar con canales seguros y ágiles para el traslado de los expedientes y cuente con respaldos de la información y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.


Observación 

Gran parte de los trámites son presentados al Instituto Nacional de Migración los resuelve de forma oportuna; sin embargo, de la encuesta realizada se concluye que hay casos en que se retrasan las resoluciones por causas imputables al instituto, lo que afecta a los usuarios del servicio.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-020      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración realicen los estudios necesarios para determinar los procedimientos que pueden reducirse a fin de adoptar las medidas necesarias para que los tiempos de atención de los trámites migratorios sea menores en beneficio de los usuarios y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Los resultados de la encuesta muestran que la calidad de los servicios migratorios proporcionados por las delegaciones regionales es percibida por los usuarios de buena a regular, toda vez que 856 personas que representan el 88.8% del total de personas encuestadas, respondieron de esta forma, sin embargo, 57 (5.9%) la calificaron como mala y 51 (5.3%) no especificaron.

De acuerdo con el análisis realizado, de las 856 personas que consideraron la calidad de los servicios migratorios de buena a regular, los datos reflejaron que 595 personas (69.5%) respondieron que los servicios son buenos y 261 (30.5%) que fueron regulares. Es de señalarse, que las 595 personas fundaron su respuesta principalmente en las mejoras de la simplificación administrativa que redujeron los documentos requeridos para realizar los diferentes trámites y no tanto en la calidad del servicio.

Por otro lado, las 57 personas que opinaron que la calidad del servicio que brinda el INM es mala se basaron en su comparación con los servicios que se proporcionan en otros países.

En opinión de las personas encuestadas, 785 (81.4%) respondieron que los conocimientos de los servidores públicos son suficientes para atender los trámites migratorios, en tanto que 116 (12.0%) respondieron de forma negativa y 63 (6.6%) no especificaron. Al respecto, es preciso mencionar que de acuerdo con la observación que realizaron los encuestadores sobre la calidad con que los servidores públicos del instituto atienden a los usuarios se detectó que en los casos de las delegaciones regionales del INM en Tijuana, Baja California y Tapachula, Chiapas, los servidores públicos de ventanilla carecen de un buen manejo del idioma inglés, lo que les dificulta atender los trámites solicitados por extranjeros, sobre todo de origen asiático o europeo, quienes normalmente utilizan como segunda lengua ese idioma. En cambio, en las delegaciones regionales del Distrito Federal y Jalisco se observó que, si bien los servidores públicos en general tienen un dominio fluido del inglés, no se comprobó que tuvieran el conocimiento del manejo de algún otro idioma.

Cuando se cuestionó a los usuarios sobre la aportación de recursos adicionales no contemplados en la normatividad para que se les atendiera o fuera resuelto su trámite por parte de los servidores públicos del instituto, se observó que casi todos (92.5%) respondieron en forma negativa y sólo una pequeña proporción (2.4%) contestó de manera afirmativa, en tanto que el 5.1% no especificaron, por lo que se puede afirmar que dentro de las oficinas de las delegaciones regionales en lo que respecta específicamente a los trámites en ventanilla no se presentan actos de corrupción. No obstante, de acuerdo con los resultados obtenidos por los encuestadores, en reiteradas ocasiones los encuestados y principalmente los gestores[10]señalaron que los actos de corrupción se dan en el nivel de delegados y subdelegados regionales, en los que se presume que el pago por los favores recibidos se realiza en especie y principalmente se ven involucradas grandes empresas que contratan cantidades significativas de extranjeros, como las maquiladoras.

También de acuerdo con las respuestas de los encuestados se observó que muchos afirmaron que la mayor parte de los actos de corrupción ocurren durante la inspección que realizan las autoridades del instituto a las empresas para verificar y constatar la legal estancia de los extranjeros que contratan, así como con los agentes (policías) migratorios. Sobre este último aspecto, en la Delegación Regional de Baja California la mayoría de los extranjeros encuestados (95.0%) afirmó haber sido victima de actos de corrupción por parte de la policía migratoria, toda vez que cuando volvían a su país de origen o se dirigían hacia la Ciudad de México los detenían y aislaban, aun cuando tenían la documentación legal en regla. Las quejas más recurrentes provienen de los ciudadanos centroamericanos, que en su mayoría viajan por tierra, quienes indicaron que en los retenes del sur (Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero) y del norte del país (San Luis Potosí, Durango, Chihuahua, Sonora y Baja California) es donde se han cometido estas irregularidades, aunque no identifican a la corporación policiaca involucrada en ellas.

 

Observación 

De acuerdo con los resultados que arrojó la encuesta, los servidores públicos del Instituto Nacional de Migración carecen en algunos casos del dominio del idioma inglés, lo que dificulta la comunicación entre éstos y los extranjeros que realizan trámites en las oficinas migratorias y genera confusión en cuanto a la documentación y procedimientos que los extranjeros deben seguir para cumplir con su legal estancia en el territorio nacional. Además los servidores públicos que cuentan con conocimientos del idioma inglés para brindar sus servicios, no tienen conocimiento de otros idiomas adicionales, que ayudarían a resolver los problemas de comunicación que se presentan y a facilitar los servicios migratorios.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-007      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Administración, incluyan en sus programas de capacitación la impartición de cursos de idiomas, además de establecer como requisitos para los servidores públicos encargados de la atención de extranjeros el conocimiento de otros idiomas, como condición para que puedan desempeñar sus funciones y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

La encuesta arrojó indicios de actos irregulares en los trámites migratorios cuando se trata de grandes empresas que contratan extranjeros como trabajadores, ya que los gestores que continuamente se encuentran realizando trámites migratorios así lo manifestaron, como aparece en los resultados de la encuesta.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-008      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración implementen los sistemas de control interno requeridos, a fin de que el personal que visita las empresas que contratan trabajadores extranjeros realice sus funciones de conformidad con la normativa interna aplicable en la materia, que impida la obtención de prestaciones ilícitas y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

Por lo que respecta a emigrantes, en el año 2000 el INM únicamente reportó que documentó 9,261 trabajadores agrícolas temporales México-Canadá.

La documentación e información proporcionada por el INM no permitió conocer el número total de emigrantes, sus características principales, los países en los que radican, ni los motivos por los cuales emigraron.

En relación con los mexicanos que han emigrado a los EUA y en menor medida a Canadá, se implementó a partir de 1989 y bajo la coordinación del INM el Programa Paisano, diseñado para atender a emigrantes que temporalmente vuelven a México, como respuesta a las inconformidades expresadas por mexicanos que al ingresar a México eran objeto de abuso y extorsión por parte de algunas autoridades mexicanas.

Según datos estadísticos de CONAPO, que se obtuvieron de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México, en EUA viven legalmente 22.9 millones de personas de origen mexicano, de las que 8.5 millones son emigrantes, 7.0 millones primera generación y 7.4 millones segunda generación, En 2000 el flujo de estos emigrantes mexicanos fue de 306,182, y se presume que anualmente visita México el 50% de esa cifra.

El INM no proporcionó datos estadísticos sobre los mexicanos que visitaron en 2000 el país, por lo que no fue posible evaluar las acciones que llevó a cabo para brindarles facilidades en la realización de los trámites de internación y para la protección de sus bienes materiales y de sus derechos humanos, las cuales contaron con el apoyo de otras dependencias gubernamentales que intervienen en ese programa.

 

Observación 

La Ley General de Población y su reglamento establecen las disposiciones generales en materia de emigración en México. El artículo 76 de la citada ley señala que corresponde a la Secretaría de Gobernación investigar las causas que dan origen a la emigración de nacionales y dictar medidas para regularla, así como establecer medidas tendientes a la protección de emigrantes mexicanos, en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores, y el artículo 78 del mismo ordenamiento determina los requisitos que están obligados a satisfacer los nacionales que pretendan emigrar del país, además de los requisitos generales de emigración, entre los que destacan el proporcionar información personal, estadística y la correspondiente al motivo de su emigración, entre otros aspectos.

Sin embargo, durante el año 2000 el Instituto Nacional de Migración no contó con información que permitiera conocer el número total de emigrantes mexicanos radicados en el extranjero, los países en los que se encuentran viviendo, su edad, sexo y ocupación, así como principales causas por las que emigraron. En este sentido, se careció de políticas, lineamientos y procedimientos para la emigración en México. Además, el Instituto Nacional de Migración no realizó estudios que le permitieran elaborar propuestas sobre políticas, lineamientos y procedimientos específicos para la emigración, en cumplimento de lo establecido en el artículo 76 de la Ley General de Población.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-017      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración realicen los estudios necesarios para la elaboración de lineamientos y procedimientos específicos para la atención de la emigración en México, así como para la determinación de las propuestas de políticas en la materia, y que las sometan a la consideración de las instancias competentes para su autorización y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-009      Recomendación al Desempeño

Es necesario que el Instituto Nacional de Migración realice los estudios pertinentes a fin de que se adopten las medidas conducentes para contar con una base de datos confiable y oportuna respecto a la emigración en México, que genere información oportuna para la toma de decisiones y la determinación de políticas en la materia y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Observación 

El Instituto Nacional de Migración no contó con información estadística que dé cuenta del resultado de las acciones que llevó a cabo durante el año 2000 relativas a la implementación del Programa Paisano, que le permitiera conocer el flujo de emigrantes mexicanos radicados en Estados Unidos de América que visitaron el país en ese año, y sus datos generales, como edad, sexo, ocupación y lugar de residencia, entre otros.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-010      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración efectúen los estudios pertinentes para cuantificar los resultados de las acciones realizadas por el instituto en el desarrollo del Programa Paisano y establecer indicadores de gestión que permitan evaluar los resultados en la atención de este programa y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

El artículo 81 de la Ley General de Población establece que se consideran repatriados a los emigrantes nacionales que vuelven al país después de residir por lo menos dos años en el extranjero, y el artículo 82 párrafo segundo de la misma Ley dispone que la misma categoría es aplicable a aquellos nacionales que por situaciones excepcionales requieran del auxilio de las autoridades migratorias para ser reinternados al país.

En 2000, el INM registró en el supuesto del artículo 82 mencionado, 1,150.9 miles de mexicanos repatriados por parte de las autoridades migratorias de los EUA, llevados a cabo por la frontera entre México y dicho país.

Desde 1997 el INM ha establecido convenios con las autoridades migratorias de los EUA a fin de llevar a cabo la repatriación ordenada y segura de mexicanos, en los cuales se han determinado 26 puntos en cinco entidades federativas, así como horarios para llevar a cabo la repatriación, con el objeto de garantizar a los migrantes mexicanos un regreso ordenado y seguro, y con estricto respeto de sus derechos humanos; sin embargo, se carece de políticas, lineamientos y procedimientos para la repatriación en México.

De los 1,150.9 miles de nacionales repatriados, 480.4 miles (41.7%) se llevaron a cabo en la delegación regional del INM de Sonora, 401.7 miles (34.9%) en la delegación regional de Baja California, 135.4 miles (11.8%) en la delegación regional de Tamaulipas, 82.5 miles (7.2%) en la delegación regional de Chihuahua y 50.9 miles (4.4%) en la delegación regional de Coahuila, como se muestra en el siguiente cuadro desagregado por delegación regional y punto de internación:

 

 

REPATRIACIÓN DE MEXICANOS DE EUA POR DELEGACIÓN

REGIONAL, AÑO 2000

(Miles de personas)

 

Delegación regional

Núm. repatriados

Participación respecto del total

Total

1,150.9

100.0%

 

 

 

Sonora

480.4

41.7%

    Nogales (Garita 1 y 3)

68.3

 

    San Luis Río Colorado

96.4

 

    Agua Prieta

209.0

 

    Sonoyta

16.0

 

    Naco

90.2

 

    Sasábe

0.5

 

Baja California

401.7

34.9%

    Puerta México

115.0

 

    Garita de Otay

66.0

 

    Algodones

0.1

 

    Mexicali

220.1

 

    Tecate

0.5

 

Tamaulipas

135.4

11.8%

   Nuevo Laredo

95.8

 

   Miguel Alemán

4.9

 

   Reynosa

29.6

 

   Matamoros

5.1

 

Chihuahua

82.5

7.2%

   Cd. Juárez

48.2

 

   Ojinaga

5.6

 

   Porfirio Parra

2.4

 

   Puerto Palomas

21.3

 

   Zaragoza

5.0

 

Coahuila

50.9

4.4%

   Cd. Acuña

9.5

 

   Piedras Negras

41.4

 

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las estadísticas migratorias del INM, Volumen VIII, Núm. 1, Enero de 2002.

 

Del total de mexicanos repatriados en el año en estudio, 934.0 miles fueron hombres (81.2%) y 216.9 miles fueron mujeres (18.8%), como aparece en la gráfica siguiente:


 



De los 934.0 miles de hombres repatriados, 863.4 miles fueron mayores de 18 años (92.4%) y 70.6 miles menores de 18 años (7.6%); y en el caso de las 216.9 miles de mujeres repatriadas, 170.5 miles fueron mayores de 18 años (78.6%) y 46.4 miles menores de 18 años (21.4%).

Por lo que respecta a la repatriación de mexicanos procedentes de otros países, la información proporcionada por el INM no contiene datos al respecto.

 

Observación 

Los artículos 81y 82 párrafo segundo, de la Ley General de Población establecen dos supuestos de repatriación, los emigrantes nacionales que vuelven al país después de residir por lo menos dos años en el extranjero, y los emigrantes nacionales que por situaciones excepcionales requieran del auxilio de las autoridades migratorias para ser reinternados al país. El Instituto Nacional de Migración no contó en el año 2000 con datos que permitan conocer cuántos repatriados correspondieron a cada uno de esos supuestos, puesto que sus estadísticas únicamente contemplan el número de repatriados que son devueltos por las autoridades migratorias de los Estados Unidos de América.

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-018      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración realicen los estudios pertinentes para la elaboración de lineamientos y procedimientos específicos para la repatriación en México, así como para la integración de una base de datos, en la que se conozcan numéricamente los supuestos que contempla la Ley General de Población.

 

Resultado

El número de extranjeros rechazados por las autoridades migratorias a los que no se les permitió la entrada al país durante el año 2000 fue de 4,110 personas.

Si consideramos las delegaciones regionales del INM, los 4,110 rechazos se realizaron como se muestra en el cuadro siguiente:

 

RECHAZO DE EXTRANJEROS POR DELEGACIÓN REGIONAL, AÑO 2000

 

Delegación regional

Núm. rechazos

Participación respecto del total

Total

4,110

100.0%

 

 

 

Distrito Federal

2,835

69.0%

Sonora

579

14.1%

Quintana Roo

577

14.0%

Yucatán

66

1.6%

Jalisco

22

0.5%

Otras *

31

0.8%

 

 

 

 

FUENTE:  Elaborado por la ASF con base en las estadísticas migratorias del INM, Vol. VII,. Núm. 1, Enero 2002.

               * Comprende las 27 delegaciones regionales restantes.

 

  

El mayor número de extranjeros rechazados se llevó a cabo en los puntos de internación de los aeropuertos internacionales de la Ciudad de México y de Sonora, que registraron 2,835 y 579 rechazos, respectivamente (83.1% en conjunto), y los restantes 698 rechazos (16.9%) se realizaron en los diferentes puntos de internación del INM.

Por lo que respecta a la nacionalidad de los extranjeros rechazados correspondió a las que se relacionan en el cuadro siguiente.

 

RECHAZOS DE EXTRANJEROS, SEGÚN NACIONALIDAD, AÑO 2000

 

Nacionalidad

Núm. rechazos

Participación respecto del total

Total

4,110

100.0%

 

 

 

Ecuatoriana

1,137

27.7%

Brasileña

674

16.4%

Guatemalteca

554

13.5%

Salvadoreña

274

6.7%

Hondureña

190

4.6%

China

157

3.8%

Colombiana

152

3.7%

Dominicana

147

3.6%

Peruana

115

2.8%

Costarricense

92

2.2%

Venezolana

62

1.5%

Estadounidense

50

1.2%

Otras

506

12.3%

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las estadísticas migratorias del INM, Vol. VIII, Núm. 1, Enero 2002.

 

  

Observación 

El artículo 37 de la Ley General de Población establece que las autoridades migratorias pueden negar a los extranjeros la entrada al país en los siguientes supuestos: cuando no exista reciprocidad internacional, lo exija el equilibrio demográfico nacional, se estime lesivo para los intereses económicos de los nacionales, los extranjeros hayan infringido las leyes nacionales o tengan malos antecedentes en el extranjero, no cumplan con los requisitos establecidos en la normatividad y no se encuentren física o mentalmente sanos a juicio de la autoridad sanitaria. Sin embargo, la información generada por el Instituto Nacional de Migración relativa a los extranjeros a los que no se les permitió la entrada a territorio nacional no desagrega en forma específica el motivo por el que fueron rechazados, por lo cual no existen elementos que permitan adoptar medidas para reducir estos casos y sus recurrencias.


Acción Promovida    

00-04K00-7-294-01-019      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración establezcan los mecanismos pertinentes a fin de contar con una base de datos confiable y oportuna, en la que se integre en forma desagregada la información relativa a los extranjeros que son rechazados por la autoridad migratoria, que incluya los motivos por los cuales no se les permitió la entrada al país, de acuerdo con lo establecido en el artículo 37 de la Ley General de Población y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Resultado

De conformidad con el artículo 13 de la Ley General de Población, los extranjeros que ingresen al país deberán llenar los requisitos exigidos por esa Ley, su Reglamento y las demás disposiciones aplicables. Ante el hecho de que existen personas que se internan sin cumplir con ese requisito, el artículo 71 de la misma ley dispone que se establezcan estaciones migratorias para asegurar a quienes deban ser expulsados.

Durante el ejercicio 2000 el INM realizó el aseguramiento de 166.5 miles de extranjeros, de las nacionalidades que se señalan en el cuadro siguiente.

 

EXTRANJEROS ASEGURADOS DURANTE EL AÑO 2000

(Miles de personas)

 

Nacionalidad

Núm. de asegurados

Participación respecto del total

Total

166.5

100.0%

 

 

 

Guatemalteca

78.3

47.0%

Hondureña

44.6

26.8%

Salvadoreña

36.4

21.9%

Ecuatoriana

2.5

1.5%

Nicaragüense

1.9

1.1 %

Estadounidense

0.3

0.2%

Otras nacionalidades

2.5

1.5%

 

 

 

 

FUENTE:   Elaborado por la ASF con base en las estadísticas migratorias del INM, Vol. VIII. Núm. 1, Enero de 2002.

 

 

Los 166.5 miles de aseguramientos se llevaron a cabo por las delegaciones regionales siguientes: Chiapas 92.7 miles (55.7%), Oaxaca 17.0 miles (10.2%), Tabasco 16.3 miles (9.8%), Veracruz 14.4 miles (8.7%), Tamaulipas 5.7 miles (3.4%), el Distrito Federal 2.4 miles (1.4%) y en las 26 restantes delegaciones regionales 18.0 miles (10.8%), como se muestra en la gráfica siguiente:


 

 


El INM llevó a cabo, respecto de los 166.5 miles de asegurados, el procedimiento de verificación que establece el artículo 209 del reglamento de la Ley General de Población y resolvió en 153.0 miles de casos (91.9%) su expulsión y en 13.5 miles (8.1%) su permanencia temporal en el país para que regularizaran su situación migratoria.

Los 153.0 miles de extranjeros que el INM expulsó en el año 2000 correspondieron a las nacionalidades que se señalan en el cuadro siguiente:


EXTRANJEROS EXPULSADOS POR NACIONALIDAD, AÑO 2000

(Miles de personas)

 

Nacionalidad

Núm. de expulsados

Porcentaje respecto del total

Total

153.0

100.0%

 

 

 

Guatemalteca

70.8

46.3%

Hondureña

40.9

26.7%

Salvadoreña

34.0

22.2%

Ecuatoriana

3.3

 2.2%

Nicaragüense

1.8

 1.2%

Peruana

0.4

 0.3%

Colombiana

0.3

 0.2%

Dominicana

0.2

 0.1%

Estadounidense

0.2

 0.1%

Otras

1.1

 0.7%

 

 

 

 

FUENTE:  Elaborado por la ASF con base a las estadísticas migratorias del INM, Vol. VIII, Núm. 1, Enero de 2002.

 

La expulsión de los 153.0 miles de extranjeros se llevó a cabo por las delegaciones regionales del INM, como se aprecia en el cuadro siguiente:

 

EXTRANJEROS EXPULSADOS POR DELEGACIÓN REGIONAL, AÑO 2000

(Miles de personas)

 

Delegación regional

Núm. de expulsados

Porcentaje respecto del total

Total

153.0

100.0%

 

 

 

Chiapas

91.0

59.5%

Oaxaca

15.0

9.8%

Tabasco

14.2

9.3%

Veracruz

14.2

9.3%

Distrito Federal

13.1

8.6%

Quintana Roo

1.4

0.9%

Zacatecas

0.8

0.5%

Coahuila

0.7

0.4%

Puebla

0.6

0.4%

Otras delegaciones regionales *

2.0

1.3%

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base a las estadísticas migratorias del INM, Vol. VII, Núm. 1, Enero de 2002.

                * Comprende las 23 restantes delegaciones regionales.

 

  

De conformidad con la información que proporcionó el INM, los aseguramientos se efectuaron por incumplimiento de la normatividad, sin desagregar los motivos específicos del aseguramiento y de igual forma, en el caso de los que se autorizó su permanencia para regularizar su situación migratoria, tampoco se comunican las razones concretas para otorgar ese beneficio.

En relación con el aseguramiento de extranjeros en las delegaciones regionales del INM en Chiapas, Jalisco y Puebla, en la visita de verificación que realizó la ASF para los trabajos de auditoría, esas delegaciones proporcionaron información con cifras mayores de las reportadas en las estadísticas migratorias del INM, como se indica en el cuadro siguiente.

 

 DIFERENCIAS EN LA INFORMACIÓN DE LOS EXTRANJEROS ASEGURADOS

POR DELEGACIÓN REGIONAL, AÑO 2000

 

 

Número de asegurados según información de:

 

Delegación regional

Estadísticas migratorias

Delegación regional

Diferencia

 

 

 

 

Chiapas

92,706

95,035

-2,329

Jalisco

      197

      288

      -91

Puebla

          0

    1,157

-1,157

 

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base a las estadísticas migratorias del INM, Vol. VIII, Núm. 1, Enero de 2002 y a la  información proporcionada por las delegaciones regionales del INM.

 

Se revisó la documentación correspondiente a 206 casos de extranjeros que fueron asegurados en el 2000, a fin de constatar el cumplimiento de los lineamientos y procedimientos establecidos por el INM en materia de aseguramiento, por las delegaciones regionales en Jalisco (17 casos), Puebla (68 casos) y Tamaulipas (121 casos). Se comprobó que en general cumplieron con la normatividad, pero no existe constancia de que se notifique a la representación consular correspondiente del aseguramiento. Es pertinente señalar que el INM no tienen lineamientos específicos para la integración y guarda de expedientes que contienen la información relativa a los extranjeros asegurados en territorio nacional, así como para el manejo de la citada información, tanto en las delegaciones regionales como en las áreas centrales.

 

Observación 

El Instituto Nacional de Migración no contó en el año 2000 con lineamiento específicos, ni con sistemas de cómputo automatizados que le permitieran llevar un registro y control confiable de la información relativa a los extranjeros que fueron asegurados durante ese ejercicio en el país, por lo que el instituto únicamente generó datos globales, situación que no permitió conocer los motivos específicos por los cuales fueron asegurados los extranjeros y, en su caso, las razones por las cuales se autorizó su permanencia en territorio nacional a fin de regularizar su situación migratoria. Este hecho denota que son deficientes las acciones en materia de control y verificación migratoria.

La falta de procedimientos automatizados para el registro y control  de la información propició diferencias en la información generada por las delegaciones regionales en Chiapas, Jalisco y Puebla respecto de la contenida en las estadísticas migratorias generadas por el área central; situación que denota la falta de coordinación entre las delegaciones regionales y el área central.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-020      Recomendación

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, lleven a cabo los estudios pertinentes para la elaboración de lineamientos y procedimientos específicos para el manejo de la información relativa al aseguramiento de extranjeros en México, así como para la integración de una base de datos aplicables a las delegaciones regionales y a las áreas centrales del instituto e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-01-021      Recomendación

Es necesario que la Coordinación de Planeación e Investigación del Instituto Nacional de Migración, realice los estudios correspondientes para la elaboración de un sistema de información estadística integral de cobertura nacional, que contemple la automatización de los procedimientos de control y verificación migratoria en relación con el aseguramiento de extranjeros y que, una vez que sea aprobado por las autoridades superiores del instituto, lo someta a la autorización de las instancias competentes y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.


Observación 

El artículo 209, fracción III, del Reglamento de la Ley General de Población, previene que las autoridades migratorias al asegurar extranjeros en la estación migratoria, procederán a notificar de inmediato a su representante consular acreditado en México de dicho aseguramiento,. Por tal razón, al no existir evidencia de que las autoridades señaladas estén cumpliendo con esa obligación, presume su incumplimiento.

 

Acción Promovida   

00-04999-7-294-02-001      Solicitud de Intervención al Órgano Interno de Control

Es necesario que el Órgano Interno de Control en el Instituto Nacional de Migración en el ámbito de sus atribuciones, realice la investigación que resulte procedente en relación con la falta de aviso a las representaciones consulares del aseguramiento de extranjeros en las estaciones migratorias y, de considerarlo conveniente, inicie el procedimiento administrativo correspondiente para que se determinen las responsabilidades a que haya lugar e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados.

 

Resultado

El INM informó a la ASF[11]que en el ámbito nacional cuenta sólo con una estación migratoria habilitada, ubicada en Iztapalapa, Distrito Federal, así como con 29 "estancias migratorias" (este concepto no está previsto en la normatividad) en distintas delegaciones regionales, como se muestra en el cuadro siguiente.

 


ESTACIONES/ESTANCIAS MIGRATORIAS DEL INSTITUTO

NACIONAL DE MIGRACIÓN,

AÑO 2000

 

 

 

Capacidad de

Delegación regional

Núm. de estaciones

alojamiento *

Total

30

1,513

 

 

 

Estación Migratoria en D.F.

1

203

Guerrero

3

59

Distrito Federal **

1

30

Chihuahua

1

120

Sinaloa

1

40

Tamaulipas

2

120

Querétaro

1

10

Oaxaca

4

166

Chiapas

11

535

Veracruz

2

90

Tabasco

3

140

 

FUENTE: Elaborado por la ASF  con base en información proporcionada por el INM.

                 *  Se refiere al número de personas aseguradas.

                 ** Estancia ubicada en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.

 

El INM remitió información diferente sobre el número de estancias migratorias existentes en las delegaciones regionales, ya que en el Anexo 22 que remitió con el oficio núm. 0093 de fecha 24 de octubre de 2001, la información de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria señala que cuenta con 29 estancias, datos que difieren de los proporcionados por la Coordinación de Delegaciones y remitidos en el mismo anexo del citado oficio, en el que indica que las estancias son 28, además de que los datos correspondientes a su ubicación también difieren.

La estación migratoria depende de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, opera bajo las órdenes del Subdirector de Estaciones Migratorias y se encuentran adscritos 112 servidores públicos del INM, de los cuales 64 son oficiales de servicios migratorios, 45 personal administrativo y 3 mandos medios (un subdirector y dos jefes de departamento). Adicionalmente, cuenta con apoyo de personal de la policía auxiliar (48 elementos con guardias de 24 elementos por turno de 24 horas).

Durante el año 2000 se registró un promedio mensual de 13.9 miles de extranjeros asegurados a nivel nacional, ya que la cifra de extranjeros asegurados en el año fue de 166.5 miles; no obstante conforme a las cifras remitidas por el INM generadas por la Coordinación de Control y Verificación Migratoria el promedio fue de 14.1 miles de extranjeros en las diversas estancias migratorias y de 1.3 miles en la estación migratoria de Iztapalapa, Distrito Federal.

De acuerdo con la información proporcionada por el INM, la capacidad instalada respecto del promedio mensual de extranjeros asegurados durante 2000 fue de 7.3 veces en las delegaciones regionales y de 3.5 veces en la estación migratoria de Iztapalapa, Distrito Federal.

El INM informó que en virtud de que algunas delegaciones regionales no cuentan con estancias migratorias, tuvieron la necesidad de habilitar instalaciones, como cárceles municipales y centros de readaptación preventivos, que en algunas ocasiones no cubren los niveles básicos de higiene y respeto de los derechos humanos que se debe brindar a los asegurados.

De la información que proporcionó el INM, aparece que las delegaciones regionales en Quintana Roo, Sonora, Coahuila y Nuevo León, que no cuentan con estancias ni estaciones migratorias, el registro de asegurados en 2000 ascendió a 2.3, 1.7, 1.6 y 0.8 miles de extranjeros, respectivamente.

De la base de datos de los extranjeros asegurados en la estación migratoria de Iztapalapa en el Distrito Federal durante 2000, fueron alojados transitoriamente 15.3 miles de extranjeros en esa estación, lo que arroja un promedio mensual de 1.3 miles. De los 15.3 miles de asegurados, 12.7 miles (82.9%) fueron hombres y 2.6 miles mujeres (17.1%).

Por edad y sexo, los 15.3 miles de asegurados se clasifican como aparece en el cuadro siguiente:

 

EXTRANJEROS ASEGURADOS EN LA ESTACIÓN MIGRATORIA

 DEL DISTRITO FEDERAL, AÑO 2000

 

 

Número de asegurados

Porcentaje

Edad

Hombres

Mujeres

Total

respecto del total

Total

12,724

2,629

15,353

100.0%

 

 

 

 

 

Menor de  6 años

24

29

53

0.3%

de 6 a 10 años

38

30

68

0.4%

de 11 a 15 años

223

94

317

2.1%

de 16 a 20 años

3,809

700

4,509

29.4%

de 21 a 30 años

5,598

1,239

6,837

44.5%

de 31 a 40 años

2,280

406

2,686

17.5%

de 41 a 50 años

626

106

732

4.8%

de 51 a 60 años

112

20

132

0.9%

Mayor de 60 años

14

5

19

0.1%

 

 

 

 

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por el INM.

  

Por nacionalidad, el mayor número de extranjeros asegurados correspondió a nacionales de Guatemala, El Salvador, Ecuador y Honduras, quienes en conjunto representaron el 85.9% del total de eventos de aseguramiento durante 2000, como se muestra en el cuadro siguiente:

 


EXTRANJEROS ASEGURADOS EN LA ESTACIÓN MIGRATORIA

DEL DISTRITO FEDERAL POR NACIONALIDAD, AÑO 2000

 

País

Núm. de asegurados

Porcentaje respecto del total

Total

15,353

100.0%

 

 

 

Guatemala

4,283

27.9%

El Salvador

3,603

23.5%

Ecuador

2,984

19.4%

Honduras

2,315

15.1%

Perú

331

2.2%

Colombia

310

2.0%

China

189

1.2%

República Dominicana

151

1.0%

Brasil

127

0.8%

India

98

0.6%

Nicaragua

94

0.6%

Cuba

81

0.5%

Estados Unidos

65

0.4%

Irak

56

0.4%

Ucrania

47

0.3%

Otras

619

4.0%

 

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en  la información proporcionada por el INM.

                 *   Comprende 72 nacionalidades diferentes.

 

 

En cuanto al tiempo de permanencia de los extranjeros asegurados en la estación migratoria, durante el año en estudio se observó el comportamiento siguiente:


 



El tiempo promedio de permanencia de los extranjeros asegurados durante 2000 fue de 89 días, el tiempo máximo de permanencia registrado fue de 308 días (un caso) y el mínimo de un día (8,838 casos que significó el 57.6%)). Es de señalarse que en 42 casos la base de datos no contiene información de la fecha de salida de los extranjeros asegurados.

Respecto de la resolución de salida de los 15.3 miles de extranjeros asegurados en la estación migratoria, 13.5 miles fueron expulsados, 1.5 miles recibieron oficio de salida, 0.1 miles "acuerdo de salida" y 0.2 miles de extranjeros fueron entregados en custodia a personas físicas y/o morales que así lo solicitaron. En 37 casos la base de datos del INM no reporta información sobre la resolución de salida de igual número de extranjeros. El "acuerdo de salida" no se encuentra previsto en la normatividad.

En las bases de desempeño se estableció el siguiente indicador para medir el tiempo de permanencia de los extranjeros asegurados en la estación migratoria:

 

Tiempo de permanencia en la = estación migratoria

Días máximo anual de estancia en la estación migratoria

Días máximo de estancia de un asegurado en estación la migratoria en 2000

 

El objetivo de este indicador es disminuir el máximo de días de permanencia de los asegurados en la estación migratoria del Distrito Federal de 120 a 60 días. El indicador mide el mejoramiento de los procedimientos para disminuir la estancia de extranjeros en la estación migratoria del Distrito Federal; su incremento indica el grado de cumplimiento del objetivo. Se consideran datos únicamente de esa estación migratoria.

De acuerdo con los resultados de los indicadores estratégicos del INM proporcionados para los trabajos de la presente auditoría, durante 2000 el número de días máximo de permanencia de un asegurado en la estación migratoria del Distrito Federal fue de 88 días, inferior al número de días máximo estimado para ese ejercicio que fue de 90 días.

En el dictamen del auditor externo se señalaron las observaciones siguientes respecto de este indicador: el indicador no refleja cifras reales y por lo tanto no mide con precisión el desempeño de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, aun cuando se constató que ésta opera con eficacia; el indicador debería incluir únicamente a los extranjeros asegurados del continente americano, ya que representaron el 93% del total de asegurados en la estación migratoria durante 2000.

 

Observación 

El que el Instituto Nacional de Migración cuenta con información diferente, según la Coordinación que la proporcione, respecto del número de estancias migratorias, lo cual denota falta de control sobre el número de lugares destinados al aseguramiento de extranjeros, situación que propicia que no se puedan tener datos confiables, y que sus acciones en materia de control y verificación migratoria sean deficientes.

El término utilizado en diversos documentos elaborados por el propio instituto en donde se hace referencia a las "estancias migratorias" es inadecuado, ya que la Ley General de Población y su reglamento precisan únicamente la locución de estación migratoria, por lo que ésta es la que se encuentra debidamente legitimada para tales efectos. Asimismo, el término "acuerdo de salida" utilizado en relación con el motivo por el cual se autoriza la salida de los extranjeros asegurados en la estación migratoria del Distrito Federal, no está contemplado en la normatividad.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-011      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades superiores del Instituto Nacional de Migración emitan disposiciones específicas relativas a la definición y aplicación de los términos "estancia migratoria" y "acuerdo de salida", y se precisen los casos en los que este último término deba ser aplicado a efecto de que se autorice la salida de extranjeros asegurados en la estación migratoria del Distrito Federal y de los resultados informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

Durante el ejercicio 2000, el Instituto Nacional de Migración no contó con sistemas de cómputo automatizados que le permitieran tener el registro y control de la información correspondiente a los extranjeros asegurados en la estación migratoria del Distrito Federal; esta situación propició la falta de información en la base de datos correspondiente al año en estudio, como fecha de salida de la estación y motivo por el cual se autorizó la salida del extranjero.

La falta de una base de datos confiable relativa a los extranjeros asegurados en la estación migratoria del Distrito Federal propició que los datos obtenidos para la integración del indicador que midió el tiempo de permanencia de los extranjeros asegurados en esa estación durante el año 2000 no reflejara cifras reales, por lo que la evaluación del mejoramiento de los procedimientos para disminuir la estancia de extranjeros en esa estación no se llevó a cabo en forma objetiva.

De igual manera, se detectaron inconsistencias en la información, por falta de datos en las fechas de salida, así como en el tiempo máximo de permanencia de los extranjeros asegurados en la estación migratoria, ya que, según los resultados obtenidos en 2000 por el indicador estratégico, el tiempo máximo de permanencia de los extranjeros asegurados fue 88 días, en tanto que en la base de datos llegó a 308 días.

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-012      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades de Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, adopten las medidas pertinentes para contar con una base de datos confiable que permita disponer de un registro y control completo y eficaz de la información relativa a los extranjeros que son asegurados en la estación migratoria del Distrito Federal, y que genere información oportuna para la toma de decisiones por parte de las instancias competentes en materia de política migratoria para la atención de extranjeros y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

 

Observación 

Si se considera la extensión del territorio nacional y las estadísticas de extranjeros asegurados, es insuficiente que el Instituto Nacional de Migración cuente con una sola estación migratoria, además de que ésta y las "estancias migratorias" ubicadas en las delegaciones regionales no cuentan con la infraestructura material básica, ni con los recursos humanos necesarios para su adecuado funcionamiento, lo que imposibilita cumplir la función de alojamiento de extranjeros asegurados que marca los artículos 71 de la Ley General de Población y 207, 208, 209 y 210 de su reglamento, al no contar con condiciones mínimas de seguridad e higiene que permitan salvaguardar la integridad física de los extranjeros asegurados, ni del personal responsable de su custodia.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-013      Recomendación al Desempeño

Es necesario que la Coordinación de Control y Verificación Migratoria del Instituto Nacional de Migración, lleve a cabo los estudios pertinentes con base en sus registros estadísticos de aseguramiento de extranjeros en delegaciones regionales y áreas centrales, a fin de que determine los lugares en el territorio nacional en que deben establecer estaciones migratorias, con los requerimientos materiales y humanos pertinentes para su debida operación, y que, una vez que sea aprobado el proyecto correspondiente por las autoridades superiores del instituto, lo someta a la autorización de las instancias competentes y de los resultados se informe a la Auditoría Superior de la Federación.

Resultado

Por lo que se refiere a los resultados de la encuesta practicada a 164 extranjeros asegurados en la estación migratoria ubicada en el Distrito Federal, la mayor parte de los encuestados declararon que su propósito no es quedarse en nuestro país y que el destino al que pretenden llegar es a los EUA. Las principales características de los encuestados se muestran a continuación: por nacionalidad la mayor parte de las personas encuestadas pertenecen a países del Continente Americano (43.9%), no obstante la nacionalidad que predominó fue la iraquí, como se muestra en la gráfica siguiente:


 


En cuanto a la edad y sexo de los extranjeros asegurados, los resultados de la encuesta reflejan que la mayor parte de ellos se encuentran en edad productiva y que el género predominante es el masculino, como se muestra a continuación:


 


Las entidades federativas en las que fueron asegurados los extranjeros encuestados se muestran en la gráfica siguiente:



El resultado de las encuestas refleja que existen problemas administrativos y de corrupción que si bien no se dan en la mayoría de los casos, persisten los comentarios de los extranjeros asegurados en cuanto este tipo de situaciones.

De los 164 extranjeros encuestados, 132 (80.5%) señalaron que en el momento del aseguramiento no fueron objeto de maltrato, 30 (18.3%) afirmaron que sí hubo maltrato y 2 (1.2%) no proporcionaron respuesta. De los extranjeros que afirmaron haber sido maltratados, indicaron que el maltrato se dio, principalmente, de forma física (26.7%), verbal (26.7%) y con engaños (13.3%); que provino de la policía estatal (10.0%); que ocurrió en el barco en el que fueron asegurados (6.7%); fueron objeto de robo ( 6.7%)  o que  fueron  encerrados  en su celda (3.3%),  y  otros  no especificaron el  tipo  de maltrato (6.6%).

La cantidad de extranjeros que indicaron que no les explicaron el motivo de su aseguramiento ascendió a 58 (35.4%), esta consideración de los encuestados se observó que tuvo origen principalmente en las dificultades de comunicación, ya que aunque existen algunos agentes migratorios que hablan inglés, las personas aseguradas no tenían el conocimiento del manejo de ese idioma ni del español. A pesar de que hubo 103 (62.8%) extranjeros que afirmaron que se les explicó satisfactoriamente el motivo de su aseguramiento, este resultado contrasta con el obtenido cuando se les cuestionó si las autoridades migratorias les explicaron el procedimiento que se iba seguir, toda vez que la proporción se invierte al detectar que 105 extranjeros (64.0%) respondieron de forma negativa y sólo 47 (28.7%) afirmó que sí le informaron sobre los procedimientos a seguir, en tanto que los 12 restantes (7.3%) no dieron respuesta.

Por otro lado, de acuerdo con la declaración de los extranjeros asegurados en la estación migratoria se observó que existen deficiencias en cuanto a la práctica de examen médico de reconocimiento que se les debe practicar a los asegurados, como se muestra en la siguiente gráfica:

 



Es pertinente señalar que las respuestas negativas a esta pregunta pueden contener un sesgo importante, toda vez que en el caso de extranjeros asegurados en otras delegaciones regionales pudiera habérseles practicado el examen de reconocimiento médico al ser asegurados y por tanto ya no sería necesario volverlo a practicar a su llegada a la estación migratoria.

En lo que se refiere a los derechos que tienen los extranjeros en el momento en que son asegurados, si bien existe un alto porcentaje de extranjeros que afirman que se les permitió hacer uso de sus derechos, persisten opiniones contrarias a las señaladas como se muestra a continuación:

 

 



 

 


Por otra parte, los resultados de la encuesta en cuanto a las conductas irregulares de los encargados de la atención a asegurados en la estación migratoria reflejan una situación similar, ya que si bien un alto porcentaje de los encuestados afirmaron que no se les solicitó dinero para que no fueran asegurados y para recibir alguno de los servicios que se brindan de forma gratuita en la estación migratoria existen personas que señalaron lo contrario. Los datos estadísticos se muestran a continuación conforme a la pregunta realizada a los extranjeros asegurados en la estación migratoria:

 



 

 


De las 25 personas (15.2% de los 164 entrevistados) que afirmaron que se les solicitó algún pago al momento de ser detenidos, 11 (44.0%) señalaron que los montos requeridos oscilaron entre 10 mil y 50 mil pesos; 3 (12.0%) de mil a 10 mil pesos; 3 (12.0%) de 300 a mil pesos; 3 (12.0%) hasta 300 pesos, y 5 (20.0%) no especificaron la cantidad. Es preciso señalar que varias de las personas recluidas en la estación migratoria mencionaron que existen dos tarifas para poder ser dejados en libertad, las cuales ascienden a siete mil dólares en caso de tratarse de una sola persona y de 15 a 20 mil dólares para los casos en que se trate de una familia. Las autoridades que solicitaron las cantidades señaladas, de acuerdo con los entrevistados, fueron principalmente agentes migratorios y policía estatal.


En relación con 17 personas que contestaron que se les solicitó dinero a cambio de los servicios proporcionados en la estación migratoria, las principales cantidades oscilaron entre los 30 y 100 pesos, que representaron el 53.0% de la frecuencia en sus respuestas.

Cabe destacar que las conductas irregulares fueron mencionadas por los encuestados en forma anónima, sin que se puedan considerar como quejas o denuncias y, por otra parte, no se puede ubicar a los probables responsables.

Por último, la opinión de los extranjeros en cuanto a la calidad de los servicios que brinda la estación migratoria se presenta en la gráfica siguiente:


 

 


Observación 

El artículo 209 del reglamento de la Ley General de Población establece el procedimiento que se debe observar para el aseguramiento de extranjeros y los derechos que es necesario salvaguardar por parte de las autoridades migratorias. Los resultados de la encuesta denotan que los derechos de los extranjeros asegurados en la estación migratoria de Iztapalapa no son respetados conforme a lo establecido en la citada disposición y por el párrafo último del artículo 7o de la Ley General de Población, toda vez que los resultados mostraron que un alto porcentaje de los asegurados no se les proporcionó copia del acta administrativa de su declaración (93.9%), no se les permitió la presencia de dos testigos en su declaración (87.2%), no se les hizo saber su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga (80,5%), no se les hizo saber los hechos que se les imputaban (49.4%), no contaron con un traductor en los casos que era necesario (44.7%) y no se les practicó inventario de pertenencias (34.1%). Situaciones que denotan que las autoridades carecen de intención de cuidar que se cumpla estrictamente con la normatividad.

No obstante que las manifestaciones anteriores fueron vertidas en forma anónima reflejan una situación general de inobservancia normativa y aunque no pueden considerarse como quejas formales, se requiere que el Instituto Nacional de Migración adopte medidas para impedir estas anomalías.

En cuanto a los derechos de los extranjeros en la estación migratoria, el mismo artículo 209 del reglamento antes citado dispone que durante la estancia se debe proporcionar a los asegurados un espacio digno, con alimentos y los enseres básicos para su aseo personal y la atención médica en caso de que sea necesaria.

 

Acción Promovida   

00-04K00-7-294-07-014      Recomendación al Desempeño

Es necesario que las autoridades del Instituto Nacional de Migración, a través de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, adopten las medidas de control interno pertinentes para cumplir con lo establecido en el artículo 209 del Reglamento de la Ley General de Población, relativo al aseguramiento de extranjeros en el país, y se evite la ocurrencia de las conductas irregulares señaladas y que, por otra parte, se cumpla con la calidad de los servicios que se proporcionan a los asegurados en la estación migratoria.

 

Resultado

En relación con el traslado a las fronteras norte y sur del país y a la estación migratoria del Distrito Federal de los extranjeros asegurados, la información proporcionada por el INM, mediante el oficio núm. CA/A-0014 de fecha 23 de enero de 2002, arroja que durante 2000 se realizaron 3,803 conducciones vía terrestre, de las cuales 2,187 fueron a la frontera sur del país, 49 a la frontera norte, 827 a la estación migratoria en Iztapalapa y 740 a otros destinos, por medio de las cuales fueron entregados 82,769 extranjeros, como se aprecia en el siguiente cuadro:

 

 

CONDUCCIONES DE EXTRANJEROS ASEGURADOS POR DELEGACIÓN

REGIONAL Y LUGAR DE DESTINO, AÑO 2000

 

 

 

 

Número de conducciones realizadas en 2000

Costo

 

Delegación regional

Núm.de Extranjeros

D.F. *

Frontera sur

Frontera norte

Otros destinos

Total

pesos

 

 

Total

82,769

827

2,187

49

740

3,803.

9,467,128.21

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

Veracruz

15,141

129

400

0

295

824

N.D.

 

2

Tabasco **

16,574

29

573

0

0

602

649,196.00

 

3

Oaxaca

16,668

64

341

0

0

405

N.D.

 

4

Distrito Federal

10,404

0

353

0

0

353

7,259,680.00

 

5

Chihuahua

3,709

72

35

0

79

186

N.D.

 

6

Baja California

999

107

71

0

2

180

N.D.

 

7

Campeche

1,401

5

18

0

157

180

323,806.32

 

8

Tamaulipas

4,928

5

152

0

0

157

0.00

 

9

Sonora ***

2,417

0

0

0

102

102

0.00

 

10

San Luis Potosí

1,269

44

37

2

3

86

N.D.

 

11

Yucatán

532

6

18

5

56

85

163,911.10

 

12

Sinaloa

1,219

35

36

7

1

79

N.D.

 

13

Coahuila

1,607

39

33

1

0

73

N.D.

 

14

Querétaro

770

44

27

0

0

71

N.D.

 

15

Puebla

116

35

13

0

9

57